[摘  要]自1990年10月1日《中華人民共和國行政訴訟法》實施以來，它對我國的行政事業，對我們依法治國的理念做出了貢獻。同時我們也應該看到它存在的不足與缺陷。鑒于此2014我國對舊法進行了修改。該文就行政訴訟中的相對集中管轄進行新舊的對比研究，就法條第三章管轄進行一個簡單的對比。

　　[關鍵詞]行政訴訟管轄；相對集中管轄；行政訴訟法修改。

　　一、行政訴訟管轄的概述

　　（一）管轄的涵義

　　行政訴訟管轄是指人民法院之間受理第一審行政案件的分工與權限。它解決兩個問題一是哪個法院擁有第一審行政案件的審判權；二是公民、法人或其他組組織認為國家機關作出的具體行政行為侵犯其合法權益時該在向哪個法院提起行政訴訟。行政訴訟的管轄包括“縱”、 “橫”兩個方面的內容，通過縱向的級別管轄來確定上下級法院之間受理第一審行政案件的權限劃分，處理好上下級法院之間審判力量和審判任務的合理分配，確保案件的正確審理；通過橫向的地域管轄來確定同級法院之間審判力量的合理分工，方便當事人訴訟和法院的審理。《行政訴訟法》第十三條至第二十三條對行政訴訟的管轄做了詳細的規定。

　　二、舊法條下行政訴訟管轄的困境

　　（一）行政訴訟管轄的重要性

　　管轄在司法中扮演了一個極為重要的角色，在司法中有著不可替代的作用。公正的管轄決定了公正的判決。只要能夠讓當事人選到一個他信服的管轄法院，就容易接受法院判決，案了事了。司法才能夠對行政機關產生真正的壓力，促進依法行政。

　　（二）舊法中的基本管轄制度

　　我國《行政訴訟法》對基層法院是寄予厚望的。 該法第13條關于級別管轄的首條規定就非常明確：“基層人民法院管轄第一審行政案件”。這一規定表明，除法律特別規定應由中級法院、高級法院、最高法院管轄的案件外，其余所有第一審行政案件都由基層法院管轄。同時，《行政訴訟法》關于地域管轄制度的設計，也是延續了《民事訴訟法》中關于被告所在地法院管轄為主的原則， “行政案件由最初作出具體行政行為的行政機關所在地人民法院管轄”。因此，將級別管轄和地域管轄結合起來理解，就是這樣一條規則：大多數第一審行政案件由被訴行政機關所在地的基層法院管轄。

　　（三）舊法體制下管轄制度的優缺點

　　如此規定的目的及好處，在于便利當事人訴訟，便于法院審理案件，節約法院和當事人的訴訟成本，提高訴訟效率。

　　然而，現實中基層法院管轄權運行的結果卻完全出乎立法者的預料，從行政訴訟實踐經驗看，由于基層法院在地方黨政機關中的地位不高，而且在人、財、物方面均受制于地方政府，因此，基層法院審理以縣政府或縣級行政機關為被告的行政訴訟案件，受到干擾的可能性非常大。長期以來，由于實行司法審判區域與行政管理區域相重疊的體制，加上《行政訴訟法》將大部分第一審行政案件的管轄權交由基層法院，特別是被告所在地的基層法院，這就形成甚至加劇基層法院的行政審判受到地方干擾的狀況和程度，“導致在現實中行政審判往往受地方行政干預影響，司法活動受到制約，法院難以嚴格司法審查標準，甚至喪失中立、公正的立場即縣法院審不了縣政府甚至也審不了鄉鎮政府的現象”。 基層法院在行政訴訟中的困境，直接導致行政訴訟上訴率、申訴率以及上訪率均居高不下。在基層，行政案件受理難、審理難、執行難的狀況一直難以改變，尤其是涉及集體土地征收、房屋拆遷等行政案件，基層法院從受理到審判壓力都很大。案件受理、判決以及執行過程中來自各個方面的阻力，使基層法院的行政審判長期處于一種難以言說的壓抑狀態。這種狀況的持續存在，使得我國的行政審判制度至少在基層這一層面沒有達到預期立法效果，即使有為數不多的幾起訴訟案件的審理，對民眾來說，不但是形同嚼蠟、索然無味，更多地是留下了負面的回憶。

　　最高人民法院在地方法院“先行先試”、積極探索的基礎上，以司法解釋的形式對基層法院的行政案件管轄權進行了多次改革，卻難以從根本上改變其在行政審判中的困難局面。究其原因，就在于長期以來我國采取的是司法審判區域與行政管理區域相重疊的體制，導致人民法院（尤其是基層人民法院）的行政審判受到地方干擾的現象成為難以克服的“頑疾”。

　　三、行政訴訟法的修改

　　（一）最高人民法院的試點

　　從法院系統試驗“交叉管轄”、“異地管轄”、“集中管轄”的經驗，以及最近關于行政審判體制改革的討論看，人們已經形成一個共識：管轄法院與糾紛發生地“錯位”，可以擺脫地方干預，審動原先“審不動”的案件。行政法院方案、“交叉管轄”、“異地管轄”、“集中管轄”都具有這樣的共性。如何抉擇呢？我們還需要盡快形成另外一個共識，地域錯位，應當掙脫相互依存（依賴）的權力結構關系，讓行政機關無法對法院施加權力性壓制。

　　浙江省麗水市中級人民法院自2007年9月開始，將全市九個基層法院的行政訴訟案件相對集中地指定由其中的三個基層法院跨區域管轄。2013年1月，最高人民法院在浙江省麗水市法院系統試點探索的基礎上，發布《關于開展行政案件相對集中管轄試點工作的通知》（以下簡稱《集中管轄通知》），決定“將部分基層人民法院管轄的一審行政案件，通過上級人民法院統一指定的方式，交由其他基層人民法院集中管轄”，并要求“各高級人民法院應當結合本地實際，確定1-2個中級人民法院進行試點。試點中級人民法院要根據本轄區具體情況，確定2-3個基層人民法院為集中管轄法院，集中管轄轄區內其他基層人民法院管轄的行政訴訟案件；集中管轄法院不宜審理的本地行政機關為被告的案件，可以將原由其管轄的部分或者全部案件交由其他集中管轄法院審理” 。

　　（二）立法機關的嘗試

　　修正案草案調整姿態是，一是由高級人民法院選定若干基層人民法院，跨行政區域管轄第一審行政案件。二是對縣級以上地方人民政府所作的具體行政行為提起訴訟的案件，由中級人民法院管轄。

　　2014年全國人大常委會關于《行政訴訟法修正案（草案）》的說明指出：“為了解決行政案件審理難問題，減少地方政府對行政審判的干預，在總結現行做法的基礎上，根據黨的十八屆三中全會關于探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度的精神，建議增加規定：一是高級人民法院可以確定若干基層人民法院跨行政區域管轄第一審行政案件。二是對縣級以上地方人民政府所作的具體行政行為提起訴訟的案件，由中級人民法院管轄。”從上述說明可以看出，立法機關已經注意到了基層法院行政案件審理難和地方政府對行政審判的干預問題，將通過有限的跨區域管轄和提級管轄制度來實現基層法院行政訴訟管轄權的變革。值得注意的是，這兩項改革都是針對基層法院的管轄權而言。由此可見，基層法院管轄權已經成為最高人民法院推進行政訴訟管轄制度改革的重點內容。“高級人民法院可以確定若干基層人民法院跨行政區域管轄第一審行政案件”可以說是《行政訴訟法修正案（草案）》對近年來相對集中管轄探索所進行的肯定。

　　這種相對集中管轄不是簡單的對應式的“異地交叉管轄”，而是有選擇地將一個中級法院轄區內本應由各個基層法院各自管轄的行政案件，集中到其中的一個或幾個法院統一管轄。這就形成了跨地區管轄的局面。其試點后的直接效果是“基層法院普遍認為審理外縣案件，由于外地政府不能施加壓力，行政干預因素驟減，政府敗訴率有所上升”。相對集中管轄使被告離開了自己的“地盤”接受司法審查，實際上就可能阻斷被告或其上級以及其他與其有關系的組織、部門對法院行政審判工作進行干預的途徑，從而可以在一定程度上實現司法公正。可以說，這一探索在一定范圍內實現了司法審判區域與行政管理區域的分離，減少了對行政審判的不正當干預，同時也提高了行政審判的效率，對促進行政審判公正具有積極意義。這也是最高人民法院通過發布《集中管轄通知》、將集中管轄體制向全國推廣的目的所在。

　　四、新修法條存在的不足

　　（一）增加訴訟成本

　　跨地域集中管轄必然增加當事人和基層法院的訴訟成本。相對人跑得更遠的市里去打官司，還要費心安置從區縣法院行政庭裁撤下來的法官，尤其是庭長、副庭長。

　　（二）增大法院工作量

　　跨地域集中管轄導致受案法院工作量過大使審判力量不均衡。一般而言，本來各個基層法院在自己的轄區內各自管轄自己的案件，但由高級法院指定由某些法院集中管轄后，就使得整個轄區內的行政案件都集中到個別法院身上。

　　（三）造成新的行政干預

　　更為重要的，是相對集中管轄造成了新的行政干預。試點的實踐表明，隨著集中指定管轄案件的增多，平級政府之間互相幫忙逐漸成為趨勢，被告所在地黨委、行政機關通過集中管轄地黨委、行政機關向集中管轄地的法院施加影響。試點的實踐表明，隨著集中指定管轄案件的增多，平級政府之間互相幫忙逐漸成為趨勢，被告所在地黨委、行政機關通過集中管轄地黨委、行政機關向集中管轄地的法院施加影響。

　　（四）跨區域的集中管轄規定屬于任意性條款

　　“高級人民法院可以確定若干基層人民法院跨行政區域管轄第一審行政案件”僅僅是個任意性規定，不具有制度的剛性效能。該條款中的“可以”兩字，表明《行政訴訟法修正案（草案）》僅僅賦予了高級法院對是否實施相對集中管轄制度的一種裁量權，即高級法院既可以實施這一制度，也可以不實施。在實踐中，有可能會發生高級法院為和政府部門保持良好關系，不采取“確定若干基層人民法院跨行政區域管轄第一審行政案件”的措施，而如果這樣也并不違法。某些高級法院完全可以認為該條款的規定可以執行，也可以不執行，從而導致該條款規定在實際上的被虛置。那么，基層人民法院的行政審判困境還是難以得到改觀。更重要的是，既然屬于自由裁量性質的條款。有可能導致各地執行不一，有的地方可以執行，有的地方可以不執行，將會導致公民的權利難以得到有效、平等的保護，同時也導致法律在不同的地區的執行效果大相徑庭，這將不利于法律的統一性和嚴肅性。

　　（五）管轄權不協調

　　基層人民法院的管轄權范圍與中級人民法院管轄權范圍之間存在不協調之處。“基層人民法院管轄第一審行政案件”表明除了《行政訴訟法》特別規定的案件以外，一般的行政案件由基層法院管轄。“對縣級以上地方人民政府所作的具體行政行為提起訴訟的案件，由中級人民法院管轄”的規定，在修正后的建議條文中的全文是“對國務院各部門或者縣級以上地方人民政府所作的具體行政行為提起訴訟的案件，由中級人民法院管轄”。這樣看來，這兩者就存在嚴重的不夠協調。首先，將“國務院部門”與“縣級人民政府”并列，其邏輯上有不夠協調之處。其次，如果對這兩類行政機關產生的具體行政行政行為不服起訴，都由中級人民法院管轄，那么只能是省、自治區、直轄市人民政府工作部門和設區的市人民政府工作部門以及鄉鎮人民政府為被告的案件，由基層人民法院管轄了。既然“縣法院審不了縣政府”甚至也“審不了鄉政府”，那么基層法院肯定也審理不了省政府和市政府的工作部門為被告的案件了。何況，省級人民政府工作部門的行政級別比縣級人民政府要高許多，若其成為行政訴訟被告，由基層人民法院管轄，不但同樣非常艱難，而且會出現邏輯上的“倒掛”現象。

　　五、結語

　　行政訴訟法是我國當前深化政治體制改革的重要手段，是我們進行政治體制改革的排頭兵，當前關于行政訴訟法修改的一些理論上的設想以及實踐上的落實還需要進一步的論證。總而言之，積極推進我國行政訴訟法律制度的改革與完善，是構建和諧社會、維持良好社會秩序的重要舉措。

　　[參考文獻]

　　[1]高華.淺析我國行政訴訟法修改的若干問題[J].法制與社會，2011,(04).

　　[2]張偉,馬瑋.“官告民”視角下的行政執行訴訟[J].山東行政學院.山東省經濟管理干部學院學報，2005,(04).

　　[3]于祿娟,鄭偉紅.我國行政訴訟觀念文化重塑的路徑探索[J].保定學院學報，2009,(03).

　　[4]應松年.行政法與行政訴訟法學[M].北京：法律出版社，2005.

　　[5]郭修江.行政訴訟集中管轄問題研究-《關于開展行政案件相對集中管轄試點工作的通知》的理解與實踐[J].法律適用，2014,(05).

　　[6]沈福俊.基層法院行政訴訟管轄制度改革論析-《行政訴訟法修正案（草案）》相關內容分析[J].東方法學，2014,(02).