摘要：小額貸款公司自其成立起，為滿足小微企業、三農的融資需求發揮了重要的作用。但在經濟新常態這一背景下，其也暴露出了身份之困、資本之困、資金之困、利率之困、監管之困的問題。對此，通過考察并借鑒域外國家關于小額信貸機構立法、最低注冊資本制度、監管模式及其他法律制度的有益經驗，并結合小額貸款公司在我國發展的實際提出了相應的應對思路：一要明確立法規劃，制定高層級的法律法規；二是完善準入條件，推動小貸公司合理設立；三是優化公司運營，促進小貸公司良性發展；四是厘清監管職責，設立專門的監管機構，以期對我國小額貸款公司的健康穩步發展有所助益。

　　關鍵詞：經濟新常態；小額貸款公司；法律問題

　　引  言

　　2005年12月，中國人民銀行在全國推行了最早的小額貸款公司（Microfinance company）的試點--山西省平遙縣的晉源泰小額貸款公司和日升隆小額貸款公司，這一舉措不僅對于三農和小微企業提供金融服務意義重大，對于改善城鄉間、不同地區間和不同階層的收入分配、創造就業機會等也至關重要。

　　為促進和規范小額貸款公司的發展，中國銀監會于2006年發布了《關于調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策的若干意見》，其后于2008年與中國人民銀行聯合發布了《關于小額貸款公司試點的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）及《中國人民銀行、中國銀行業監督管理委員會關于村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社、小額貸款公司有關政策的通知》。為促進和推動小額貸款公司在地方上的發展，各省市也陸續出臺了一系列的地方規范性文件。

　　在宏觀政策的引導下，各地方政府積極配合，小額貸款公司以迅猛的勢頭不斷發展，由此在小微企業融資、“三農”經濟的發展中逐步展現出了強勁的動力，小額貸款公司的發展圖景理應無限美好。然而，在實際發展過程中，小額貸款公司卻受制度、運行等諸多因素掣肘而騎虎難下。因此，在經濟發展呈現新常態背景之下，及時梳理當前小額貸款公司發展過程中出現的問題，并對此作出針對性的回應是我們無法回避的一項重要任務，這不僅有利于小額貸款微觀層面問題的解決，更有利于為金融市場的宏觀發展提供必要的助力。

　　一、經濟新常態下小額貸款公司信貸的發展困境與成因分析

　　（一）身份之困：定位尷尬的小額貸款公司

　　在《指導意見》中，小額貸款公司的性質被界定為“企業法人”。 因此，其屬于公司這一主體無疑，理應受到《公司法》的約束與規制。值得注意的是，基于金融領域的考量，小額貸款公司的放貸行為顯然與此存在著交叉與重合之處，更為重要的是，在小額貸款公司的實際運行中，其所內含的金融機構屬性表露的較為明顯，其運轉模式與眾多商業銀行等金融機構相比并無本質的差異。鑒于小額貸款公司蘊含的特質，其似乎應受到更為嚴苛的監管。遺憾的是，一方面，在現行的法律規定框架內，類比于貸款公司、村鎮銀行等同樣從事小額貸款的主體，法律明確賦予了此類主體以金融機構的身份， 并接受銀監機構的監督管理。小額貸款公司并未獲得金融機構的身份，因此，其并不能受到《商業銀行法》的約束；另一方面，基于《指導意見》對小額貸款公司的“企業法人”的定位，其理應受《公司法》的調整，然而，《公司法》并未涉及對貸款業務的約束，“無法可依”便成為小額貸款公司當下處境最真實的寫照。當然，小額貸款公司被定性為企業法人亦會產生諸多問題。[ ]

　　（二）資金之困：資金短缺的小額貸款公司

　　與傳統的金融機構所不同的是，“只貸不存”的經營模式是小額貸款公司自身蘊含的一項鮮明特質，由于其資金來源渠道狹窄，且社會資金需求量巨大，不可避免的形成了信貸中的“剪刀差”，小額貸款公司的特質在一定程度上成為阻礙其不斷完善的誘因。

　　《指導意見》不僅明確了小額貸款公司的性質，更對其資金的來源作出了規定。 江蘇省在《指導意見》的基礎上則進一步規定，不得以借貸資金入股，不得以他人委托資金入股。在實踐中，由于當前社會信用基礎不牢及缺乏相應的法律規制，小額貸款公司獲得捐贈資金的難度較大。盡管小額貸款公司為三農提供相應的金融服務，帶有一定的“扶貧”性質，但其公司的身份決定了營利是其最終目的，很難想象個人及企業會無償的將資金捐贈給以營利為目的的公司。另外，貨幣資本構成了小額貸款公司注冊資本的全部，由于其難以向銀行提供有效擔保，因而期望從中獲得融入資金的目的會落空。再者，若小額貸款公司企圖通過“自我造血”來增加自有資金量，其增資擴股也會受時間及注冊資本上限的制約。小額貸款公司之所以會出現資金匱乏的困境，其非金融機構的身份首當其沖的是主因，由此導致其無法吸收存款，資金貸出與資金回流不能始終處于平衡狀態，公司用以貸款的資金會隨著業務的增加、規模的擴大而變得越來越少，經營能力會顯得愈發的“力不從心”，直至資金枯竭，公司暫停營業。

　　（三）利率之困：利率受限的小額貸款公司

　　《指導意見》對小額貸款公司的利率范圍、水平、原則等都作出了明確的規定。 由此不難看出，貸款的利率水平在相當大的程度上決定了小額貸款公司的盈利水平，利率的高低決定了小額貸款公司利潤的多寡。實際上，該條關于設立利率區間的做法，主要是立足于“三農”的角度，最大限度的降低農民的融資成本，為廣大農民提供優惠的金融服務，這一規定本無可厚非，但深思之，這一規定似乎存有“一刀切”的嫌疑。細言之，一方面，設立利率區間確實在很大程度上保護了農民，讓農民從中得到了實惠，另一方面，小額貸款公司的營利水平會因利率區間的存在而大打折扣，人為限縮了小額貸款公司的利潤空間，難免有導致其發展后勁不足之虞。如何尋求小額貸款公司與農民在利率中的平衡呢？筆者認為，有兩條思路可供選擇：其一，通過區別不同的貸款對象設定相應的利率。即對于農民或農戶，在現有基準利率的基礎上設立利率的上限，以此降低該類主體的融資成本，促進“三農”的發展，而對于小微企業的貸款，則可不設立利率的上限，按照市場的規則，由雙方協商確定相應的利率；其二，通過區別不同的貸款期限設定相應的利率。簡言之，貸款期限長的，相應的利率可予以一定程度的調低，貸款期限短的，相應的利率可以予以一定程度的調高。當然，上述兩條思路并不是絕對的，這當中勢必會存在一定程度的重疊，如何將兩者有效的銜接起來并作出具體明確的規定將有賴于我們做好前期基礎性數據的測算。

　　（四）資本之困：資本嚴格的小額貸款公司

　　在《指導意見》中，關于小額貸款公司的注冊資本亦有明確的規定。 眾多地方政府則在此基礎上更進了一步。比如，《江蘇省小額貸款公司管理辦法（試行）》中對有限責任公司與股份有限公司作了不同的注冊資本規定，最低注冊資本分別達到了3000萬元與5000萬元。同時，注冊資本的上限被限定在2億元人民幣。又如，在《四川省小額貸款公司管理暫行辦法》中，按照一般縣 ( 市、區)與國家級、省級貧困縣和地震極重災縣進行了分類，分別將小額貸款公司注冊資本的最低數額定為1億元與5000萬元.....等等。不難發現，地方立法人為的提高了小額貸款公司設立的準入門檻，或許這是出于降低經營風險、保障交易安全的考慮。但筆者認為，地方政府通過地方立法的形式來加大小額貸款公司的設立難度（如注冊資本最低限額高、注冊資本上限被限定），這種做法及相應的規則設計表露出政府的強烈干預色彩，限制了作為商主體的小額貸款公司發展的空間，長此以往，將會阻礙小額貸款公司的穩步發展。

　　（五）監管之困：監管乏力的小額貸款公司

　　在現行法律框架內，關于小額貸款公司監管方面的規定較為蒼白，層級較高的法律規定明顯缺位。在實踐中，關于小額貸款公司監管的直接依據為《指導意見》。 《指導意見》關于小額貸款公司監管的制度設計貌似賦予了各地方較大的自主空間，但實際上，有可能會因此導致各地方關于小額貸款公司監管規定的差異較大局面的出現，難以形成宏觀層面的統一監管體系。

　　在地方政府層面上，關涉小額貸款公司監管的規定更多的表現為各地方規范性文件的一種集束，而由此產生的監管體系并不夠明晰，金融辦、發改委等多個部門都有監管權，部門職責多有重合之處，界限劃定不夠明確，各監管主體往往會因此發生推諉、推卸等情況。以江蘇省為例，根據《江蘇省政府辦公廳關于開展農村小額貸款組織試點工作的意見（試行）》的規定，確立了農村小額貸款組織試點的基本原則，即“服務三農、風險可控、市場運作、政府引導、積極穩妥”，并建立了“組織領導、監督管理、風險監控、市場退出”的監督管理機制。在江蘇省，涉及小額貸款公司監管的部門較多，如省、市兩級金融辦、工商行政管理部門等等。由省政府發揮宏觀引導作用、部門分工協作的監管模式在推進小額貸款公司發展過程中確實產生過積極的效應，在相當大的程度上促進了小額貸款公司的健康發展。但是，這種監督管理模式由于監管主體不明確、部門之間職責重合等固有缺陷的存在，此種模式注定只能是暫時的、過渡的。面對當前小額貸款公司這一監管格局的存在，確有必要改變當前的監督管理模式，確立專門的監督管理機關。

　　二、國外小額信貸機構立法與實踐的考察及其啟示

　　小額信貸機構作為一種舶來品，其發端于國外，歷經數十年的發展已趨于成熟，為廣大的農民、小微企業等提供了較大的便利，與此同時，小額信貸機構也在制度與實踐維度的運行中積聚了豐富的經驗。

　　（一）國外關于小額信貸機構的立法

　　由于小額信貸機構天生蘊含的優勢，其一經推出，便受到眾多國家的重視，積極將這一文本中的概念落實到經濟實踐中去，賦予其相應的主體資格，并通過立法的形式進行保駕護航。按照不同的標準，可對小額信貸機構作多種區分。比如，根據小額信貸項目發展與銀行之間的關系程度，可分為非政府組織模式（如孟加拉國的格萊珉銀行）、正規金融機構模式（如印尼的【BRI-UD】和泰國【BAAC】）、金融機構和非政府組織緊密聯系模式（如印度的【NABARD】是與非正規農戶互助組【SHG】的結合）、社區合作銀行模式和村銀行模式（比如村銀行是由國際社區資助基金會開創）、國家級小額信貸批發基金模式（如孟加拉國批發式小額信貸機構PKSF），[ ]還有學者將小額信貸機構歸納為亞洲模式、非洲模式、拉美模式，[ ]不同國家基于各自國情的差異，進行了各有特色的立法。但總體而言，由于基于兩大法系的共性根基，因而各自呈現出不同的規律。茲舉部分典型國家的立法進行說明。

　　1983年創立的孟加拉鄉村銀行（即格萊珉銀行，Grameen Bank)，經過三十多年的發展，其已成為世界范圍內運作、發展較為成熟與成功的小額貸款金融機構，而其之所以運作良好，很大程度上離不開與之相關法律的保駕護航。1983年，為了確保鄉村銀行能夠有效持續運轉，《鄉村銀行法》便應運而生，該部法律對鄉村銀行的諸方面都作了細致的規定，如該鄉村銀行的性質、注冊資本、資金來源、經營范圍、監管措施等。菲律賓小額信貸成功的一個重要原因在于菲律賓通過了《小額信貸銀行法》，將小額信貸機構認定為一種合法的金融機構，允許其開展信貸業務，并輔以配套準則和監管條例來規范其運行。除此之外，巴基斯坦、印尼等國家業已通過了《小額信貸銀行法》。

　　在小額信貸立法方面，美國具有較強的代表性，其針對小額信貸編織了一張較為嚴整的法律之網。比如，在農業方面，《農業貸款法》、《農業信貸法》對農業領域的小額信貸作了詳實的規定；在消費方面，其制定的16條法案，不僅涉及到消費領域的小額貸款，更為美國信用制度的完善提供了有效的制度配套；在小額信貸機構主體資格方面，與此相關的規定則表現出一定的分散性。[ ]另外，《統一小額信貸法》、《誠實信貸法》、《信貸機會平等法》等法律也對小額信貸在各商業銀行和非銀行金融機構的運用作了詳盡的規定。

　　概言之，大陸法系的國家偏重于制定一部獨立的《小額信貸法》，而英美法系的國家則更傾向于制定單行的法律，兩大法系關于小額信貸的立法位階較高，基本上表現為法律的形式。但觀照我國小額信貸的立法，中國銀監會、中國人民銀行聯合發布的《指導意見》已然是當前小額信貸方面最高層級的立法，而這最高層級的立法僅為部門規章。由此可見，提高小額信貸立法的層級在當前尤為迫切。

　　（二）靈活有度的最低注冊資本制度

　　資本金數量的多寡作為金融機構準入制度的一項重要內容，是衡量金融機構經營能力、抵御風險的一項重要指標。巴基斯坦和印度尼西亞立足于各自的國情，分別作出了各有特色的規定。巴基斯坦按照區域的大小或規模進行分類，針對不同規模的區域提出了不同資本金的要求，其中對涉足全國范圍業務的金融機構的資本金要求最嚴。在印度尼西亞，其并非像巴基斯坦按照地域大小進行分類，而是根據城市集中程度進行了分類，比如，若要在首都設立小額信貸機構，必須要達到關于資本金的最高要求。[ ]而反觀我國《指導意見》的內容，小額貸款公司可以跨行政區劃經營的規定難尋蹤跡，而在地方層面上規定更為明確。以江蘇省為例，《江蘇省小額貸款公司管理辦法》第28條明確規定了小額貸款公司不得“跨縣域經營業務”，《江蘇省政府辦公廳關于開展農村小額貸款組織試點工作的意見（試行）》中也作了類似的“不得跨所在縣域經營”的要求。實際上，江蘇省并非特例，就全國范圍內已經制定小額貸款公司方面的地方規范性文件來看，幾乎都作了類似的關于“不得跨縣域經營”的規定。很顯然，我國既未像巴基斯坦那樣按地域大小來分類，也未像印度尼西亞那樣根據城市大小來劃分注冊資本，而是一刀切的采取了不分地域、不分城市大小、較高最低注冊資本的做法，這種規則設計難免會導致實踐中的盲目。事實上，我們完全可以借鑒巴基斯坦及印度尼西亞的做法，按照區、縣的不同情形設立不同的最低注冊資本的小額貸款公司。比如，對于市轄區，一般由于小微企業較多，所需資金量大，因此可以設立一個較高的最低注冊資本標準；而對縣域而言，由于農民所占比例較大，個體資金需求量相對較小，因此，可以將最低注冊資本適當調低。在此基礎上，鑒于各小額貸款公司在資金儲備、經營能力上存在著差異，可以考慮對小額貸款公司的經營范圍作出松綁。江蘇省在這方面已初露出放開經營范圍的端倪，江蘇省人民政府辦公廳《關于開展科技小額貸款公司試點的意見》中對科技小額貸款公司的業務范圍已擴展至“不得超出所在試點市”便是明證。

　　（三）域外的監管模式

　　各國對小額信貸機構所采取的監管方式各不相同，從沒有規制到完全的外部監管，具體有四種主要形式：行業規制、混合模式的監管、.以現有法律法規進行監管、通過特別立法進行監管。 在國際層面上，圍繞小額信貸監管大致存有三條路徑：一是發揮現行法律的監管作用，針對小額信貸機構進行分層管理，并將許可證的取得作為其中的一項核心要件；二是在完善現行法律的基礎上進行監管，該路徑更適用于在金融領域特別是在銀行立法上發展成熟的國家或地區；三是以特許的方式推進小額信貸機構的監管，由于現有的商業銀行無需對小微企業負責，通過發展新的機構形式滿足市場的需求便顯得尤為必要。[ ]以第一種思路為例，菲律賓是分層管理的具有代表性的國家。在菲律賓，主要有五個與小額信貸相關的監管機構，分別是中央銀行(簡稱BSP) 、合作社發展局(簡稱CDA) 、證券交易委員會 (簡稱SEC) 、國家信貸委員會 (簡稱NCC) 、小額信貸委員會 (簡稱MCPI)，各個監管機構對應于相應的小額信貸機構，并對此作出針對性的監管。立足與此，參照世界范圍內各國對小額信貸機構的監管基本都區分為審慎性監管與非審慎性監管的慣例，菲律賓則以資金來源及是否吸收公眾存款為基點，將小額信貸組織機構細分為受國家審慎監管、需持許可證的機構、不受國家審慎性監管、不需許可證的機構，并以立法的形式對其中的機構所涉的業務范圍、監管規則等予以了明確。[ ]除此之外，在孟加拉國，若涉及小額信貸監管，由此確立的原則為非審慎性的監管方式，且以不吸收公眾存款為前提；美國對于非吸收存款類的金融機構的態度也較為自由......等等。從中不難發現，域外的立法與實踐至少表明一點，針對小額信貸機構的不同特點要采用不同的監管方法，既要松綁有度，又要管制到位，控制好管制與松綁在實際運行中的張力。反觀我國的小額貸款公司，鑒于《指導意見》對其“企業法人”的身份定位，加之其組織形態單一、資金來源渠道狹窄、經營方式單調，本應以非審慎的態度去給予其更大的發展自由與空間，從而可以有效彌合與填補現有金融機構服務的真空地帶。遺憾的是，當前針對小額貸款公司的監管卻呈過度干預的態勢，監管過于嚴苛并未能達到立法的預期，反而產生了諸如監管主體不明、限制小額貸款公司經營自主權等一系列的問題。在此背景下，反思我國現有的監管模式、減少對小額貸款公司的干預、厘清與完善現有的監管體系等尤為重要。

　　（四）其他法律制度

　　事實上，盡管各國在小額信貸的起步時間、發展狀況等方面情況各異，但在小額信貸的具體實踐中，仍然積累了較多的共性經驗，如自動瞄準機制、小組擔保動力機制、市場化運作機制。[ ]當然，在小額信貸較為發達的國家，一些具有特色的制度亦值得我們借鑒：孟加拉國明確小額信貸機構私人資本或商業資本所有權制度；印尼建立了權責明確、適當激勵的內部管理機制；在美國，不管是商業銀行還是其他金融機構，只要是依法設立的，都可從事小額信貸業務，且基本上都采取公司的組織樣態。[ ]

　　三、經濟新常態下小額貸款公司信貸發展的出路與方案

　　在現代商法發展進程中，“強化私法自治”[ ]已逐步演變為一項重要的商法理念，商事活動的復雜性及商法的私法屬性促使強化私法自治這一理念必須要與現實的經濟主體、經濟活動相鏈接，并貫穿其中。作為民間融資的重要主體，小額貸款公司的設立、發展乃至終止理應體現高度的私法自治精神，可惜的是，不管是我國現有的立法還是具體的實踐，非但沒有充分體現私法自治的精神，反而遭受諸多束縛，由此導致小額貸款公司的發展陷入較大的危機之中。因此，我們有必要針對已經顯現的問題作出相應的回應，推動小額貸款公司能夠健康穩步的朝前發展。

　　（一）明確立法規劃，制定高層級的法律法規

　　通過考察域外諸國關于小額信貸的立法及實踐，不難發現，制定層級較高的規定（一般都上升到法律的位階）是其中的一條重要共性經驗。參照該經驗并結合我國實際，當前確有必要制定出更高層級的法律法規，但這還遠遠不夠。[ ]馬克思在《黑格爾法哲學批判》一文中曾指出：“立法權并不創立法律，它只披露和表述法律。”[ ]小額貸款法律法規的創制過程也應遵循立法的規律，適時的將實踐中涌現的問題融于相應的法律之中，但這一過程并不能一蹴而就。筆者認為，針對小額貸款的立法可作如下考慮：其一，從短期來看，較為可行的方案在于及時的修正《指導意見》中的相關規定及相應的地方層面規定，比如關于小貸公司的身份定性、最低注冊資本的規定，這將有助于緩解當前實踐中出現的緊迫問題；其二，從中期來看，不妨修正《公司法》，參照有限責任公司、股份責任公司的規定，結合小額貸款公司自身的特殊性，對小額貸款公司作出專章規定，賦予小額貸款公司“歸屬感”；其三，從長期來看，借鑒國外的立法經驗，并觀照小額貸款公司的發展狀況，考慮制定《小額信貸法》，讓小額貸款公司的運行真正做到于法有據、有法可依。另外，在小額貸款公司的短、中、長期的立法規劃中，要注入“強化私法自治”這一理念，減少對小額貸款公司的干預，讓小額貸款公司在較為寬松的環境下感受并發揚經營自由的精神。

　　（二）完善準入條件，推動小貸公司合理設立

　　如前所述，《指導意見》及眾多地方規定對小額貸款公司的設立提出了嚴苛的要求，集中體現在小額貸款公司注冊資本的規定上。因此，有必要對當前的注冊資本制度進行修正。具體而言，可從以下幾方面入手：其一，根據不同的區域確定相應的注冊資本。具言之，各地在參照《指導意見》關于最低注冊資本額規定的情形下，要立足于本地的經濟發展狀況作出相應的注冊資本額的要求，切勿將注冊資本門檻盲目抬高; 其二，取消地方關于小額貸款公司注冊資本上限的規定，由公司發起人自主決定注冊資本的多寡，確保地方規定與《公司法》、《指導意見》規定保持內在的一致性；其三，豐富小額貸款公司出資的樣態。細言之，在確保貨幣資本已符合最低注冊資本額的情況下，不妨允許股東以非貨幣財產出資，但要確保該項財產能以貨幣評估并能依法轉讓，由此能擴大小額貸款公司出資人的范圍，滿足潛在出資人的投資需求。

　　除此之外，也可按照小額貸款公司經營區域的不同及主要服務對象的不同規定相應的準入條件，在對小額貸款公司作出分類要求的基礎上實現分類管理的目的。

　　（三）優化公司運營，促進小貸公司良性發展

　　小額貸款公司在實際運行過程中已經凸顯出不少問題，為此，我們有必要對已經出現的問題提出相應的應對思路：其一，關于融資渠道狹窄問題。由于民間閑置資金較多，而小額貸款公司自有資金有限，因此，可以逐步松綁現存的“只貸不存”的經營模式，放開小額貸款公司吸收存款的限制，但必須對此設立相應的前提條件，同時輔以配套性制度以降低其中的風險；其二，關于股東增資擴股問題。可以取消股東增資擴股的時間及注冊資本上限的限制，允許股東在公司資金不足、資金回融不暢時實現“自我救贖”；其三，關于貸款利率設定的問題。如前文所述，可以根據區別不同的貸款對象設定相應的利率，若申請者為農戶或農民的，需要對貸款利率范圍作出限定，特別是利率上限的限定；若申請者為小微企業的，貸款利率的上限可以不作出限定，而利率水平則由小額貸款公司同具體服務對象協商確定。除此之外，也可按照貸款期限的長短作出相應的利率設定，此處不再贅述。

　　（四）厘清監管職責，設立專門的監管機構

　　目前，圍繞小額貸款存在著監管主體繁多、監管職責重疊等一系列的問題，由此導致“二元監管格局”[ ]的出現。如何破除這一格局便成為一項重要的任務。筆者認為，最關鍵的一點便是要成立專門的監管機構，盡早結束當前監管混亂的局面，在此基礎上，賦予并明確監管機構的職責清單。在此過程中，對于小額貸款公司的監管可以采取體現“強化私法自治”精神的非審慎性監管原則。

　　結語

　　當前，中國經濟正處于增長速度換擋期、結構調整陣痛期和前期刺激政策消化期“三期”疊加態勢之中，各種矛盾和問題相互交織，困難重重，形勢復雜。具體到小額貸款公司，最直觀、最突出的問題便表現在對小微企業的信貸之中。眾所周知，小額貸款公司通過在各省的試點，獲得了較為良好的發展預期，在某種程度上為小微企業融資問題的解決提供了有效的助力，并為 “三農”的發展注入了強勁的動力。值得注意的是，小額貸款公司在信貸過程中也暴露出了諸如定位尷尬、監管乏力、資金短缺等問題。本文在考察了當前我國小額貸款公司的困境及梳理國外關于小額貸款的立法、實踐的前提下，提出了相應的應對思路，以期拋磚引玉，引發更多的人關注該類問題。