新的民訴法新增“公益訴訟”條款，第五十五條規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。” 公益訴訟的立法破冰，必將為公益司法保護機制打開閘門，結束長期以來公益訴訟于法無據的尷尬局面。公益訴訟雖然已入法典，但過于原則，操作性還不強，仍有部分問題需要明確，筆者擬就相關問題進行探討。

　　一、公益訴訟的適用范圍

　　筆者認為，“公益訴訟”條款適用范圍過窄。一是該條確定的公益訴訟的案件類型標準僅為“污染環境”和“侵害眾多消費者合法權益”，雖然后面有一個“等”字，但司法實踐中，由于法院不敢輕易突破明文規定的思維定勢使得法院的能動性預留下大打折扣的空間，以至于法院只受理法律明確規定的案件。事實上，公益訴訟范圍較廣，環境污染、侵害消費者合法權益案件只是最為典型的公益案件，其他包括諸如國有資產流失、反不正當競爭、反壟斷等在內的案件也是當前急需進入司法視野的類型。因此，筆者認為，應通過后續的立法和司法解釋將當前典型的公益受損案件類型化后規定下來，以指導法院對案件的審理。二是僅將“損害社會公共利益”作為確定受案的受損利益標準也顯過窄。筆者認為，公共利益應包括社會公共利益和國家利益，國家利益受損也應將某類案件納入公益訴訟范圍。

　　二、公益訴訟的起訴主體

　　筆者認為，起訴主體應進一步明確與擴大。“公益訴訟”條款只規定了“法律規定的機關和有關組織”可以提起公益訴訟，但無法判斷哪些機關是“法律規定的機關”和哪些組織屬于“有關的”，且把私人擋在了訴訟主體資格的門外。第一，為了遏制損害公益的行為和不使立法流于形式，筆者認為，“法律規定的機關”可直接明確為檢察機關。在我國現行憲政體制下，檢察機關作為國家公權力機構提起公益訴訟既可以有效消解作出損害公益行為之主體通常所擁有的優勢地位，也可以其超脫身份擺脫身份混淆的困境。第二，“有關組織”這一籠統的說法可能引起法院在審查起訴資格時陷入難以判斷的困境。第三，有必要賦予私人訴訟資格。筆者認為，私人提起公益訴訟是民主和法治進步的表現，公民為公益而訴是原生的，機關和團體為公益而訴是派生的。當然，為了遏制濫訴的發生，可以通過相關的法規加以規制。

　　三、公益訴訟的管轄

　　筆者認為，鑒于公益訴訟案件覆蓋面廣，影響力大，涉及社會公共安全和穩定，且往往疑難復雜程度較大，在級別管轄方面，公益訴訟一審案件由中級人民法院管轄更為合理。在地域管轄方面，可由受到侵害的公共利益所在地的法院管轄，而不是被告所在地，如果受到侵害的公共利益涉及到多個管轄地法院，由最先受理的法院或侵權行為發生地法院進行管轄，這樣便于案件的及時審理和案件的協調處理。

　　四、公益訴訟的舉證責任

　　筆者認為，針對公益訴訟舉證責任分配，應根據不同的起訴主體作出不同的規定。具體而言，“法律規定的機關”，即檢察機關或環保主管部門這樣的公權力機關提起的公益訴訟，應適用“誰主張、誰舉證”的一般規則。之所以如此，是因為原告并不處于弱勢，有能力完成證據的采集。而“有關組織”提起的公益訴訟，則應實行舉證責任倒置。當然，人民法院如認為舉證責任顯失公平時，可根據公平原則和誠實信用原則，綜合當事人舉證能力等因素確定舉證責任的承擔，或者由人民法院依職權調查。

　　五、前置程序，即公益訴訟是否需要前置程序

　　筆者認為，對公益訴權的行使應設立前置程序，即“法律規定的機關和有關組織”事先向國家主管機關提起檢舉、控告，由其先行查處，如果國家主管機關不予處理或處理不合法再向法院提起公益訴訟，這樣可以有效地防止濫訴，節約司法資源。同時，法院可設置預審制度，在受理之前應審查是否存在危害社會公共利益的違法行為和社會公共利益受到損害的事實，以及社會公共利益受侵害事實和被訴違法行為之間是否存在因果關系。

　　六、審理方式，即公益訴訟是否可以調解

　　筆者認為，公益訴訟應鼓勵判決而不主張調解。毋庸諱言，合意是調解制度的核心和靈魂，公益訴訟的性質決定了原告的“意”并不是其自身的意志，而僅是代表國家和公眾的意志，其權利和義務都是特定的，無權代表國家和公眾擅自放棄和處分公益。缺乏合意的條件和基礎，調解也因沒有基礎而失去了存在的價值。同時，公益訴訟的社會正面示范意義和過程意義大于結果意義，因此，不主張在公益訴訟中調解。

　　七、訴訟時效，即公益訴訟是否可以取消限制

　　由于社會公益事件造成的侵害后果往往具有間接性、復雜性和長期性，加之因果關系模糊、取證困難。同時最高人民法院《關于貫徹執行若干問題的意見的》(實行)第170條規定：“未授權給公民、法人經營、管理的國家財產受到侵害時，不受訴訟時效期間的限制。”這一規定的法律精神顯然是出于保護國家利益的需要。鑒于此，筆者認為，公益訴訟同樣是為了保護國家利益和社會公共利益，理應不受訴訟時效的限制。

　　結語

　　公益訴訟法門漸開，理論實務仍需努力。毋庸置疑，“公益訴訟”入典肯定了我國建立公益訴訟制度的決心，彰顯了我國法治的進步。但單純的一個條文遠遠不能承載公益訴訟如此龐大的制度，對此，仍需通過理論和實踐的不斷探索，

　　進一步完善各種程序，以期有效消解我國當前司法實踐中公益訴訟面臨的諸多困境，同時也使公益訴訟真正成為侵害社會公共利益事件受害者的利器，進而預防和遏制侵害社會公共利益事件的發生。