論文提要：

　　滿足公民的公共服務需求，建立完善的公共服務提供模式是服務型政府的主要職能。隨著社會發展和公共行政變遷，公共服務進入了多元主體合作提供的嶄新階段。在眾多的服務提供主體中只有擁有行政權的行政主體才具有公共服務職能，應當承擔提供公共服務的義務。在公共行政背景下，行政主體實際上劃分為國家行政主體與社會行政主體。這些行政主體在新公共服務提供模式中承擔著不同類型的責任，共同維持公共服務體制的運轉。

　　關鍵詞：公共服務提供模式  公共服務職能  行政主體  責任類型

　　主要創新觀點：

　　隨著市民社會和市場經濟的發展，傳統由國家為主導的公共服務提供模式逐漸打破，形成了多元主體參與的公共服務提供模式，公共行政主體也隨之發生變化，沖擊了傳統國家一元行政的實踐與理論。在分析我國現階段公共服務提供主體的基礎上，考察行政權的發展變化，進一步探索在現代服務行政、給付行政背景下這些提供公共服務的主體中哪些可以成為行政主體，劃定了由國家行政主體、社會行政主體組成的行政主體框架，并在各行政主體回歸本質、各司其職的理論背景下，分析其各自在新公共服務提供模式中的責任。

　　以下正文：

　　隨著改革開放和社會轉型，我國市場經濟體制更加規范、成熟，并向社會各方面輻射，市民社會迅速崛起，私營企業、第三部門以及公民個人逐漸獲得自由與獨立的地位，向公民提供完善的公共服務已經成為衡量政府權威、政權穩定的重要標準。當下，建設一個以提供公共服務為主要職能的服務型政府成為適應我國社會變化的必然。

　　在有限政府與法治政府理念要求下，我國原有的由政府完全主導的計劃型公共服務提供模式逐漸為新的公共服務模式所替代。新公共服務模式不僅在供給機制的市場性和公共性方面得到不同層面的強化，其供給機制的志愿性、區域網絡性也逐漸興起，是一種的“混合安排，混合生產”的提供模式。 由此可見，新公共服務提供模式以效益和需求為向導，具有多個權力中心，這意味著政府雖仍起主要作用，但已不再大包大攬，多元主體在不同領域參與公共服務的生產和提供，整個供給機制在眾多主體的合作下運轉。

　　新公共服務提供模式不僅推動了我國公共行政的進一步變革，更沖擊了傳統以國家行政為中心的行政法理論。但由于缺少實踐經驗和理論指導，這一新模式在發展中困難重重，突出表現在：公共服務職能已不為政府所獨有，然而在眾多的參與主體中哪些主體在什么情況下應當承擔公共服務職能及其相應的責任并不明晰，造成服務提供結構混亂、各主體間關系定位不明、服務責任難以落實等問題。在明確公共服務提供主體的基礎上，結合公共行政主體的理論發展，厘清具有公共服務職能的主體及其責任，才能實現新提供模式的制度化、法治化，滿足公民的服務均等化、發展化需求。

　　一、新公共服務提供模式中的主要服務提供主體

　　新公共服務提供模式的社會理論基礎是政府-市場-社會“三分法”，在這種模式下，公共服務的提供主體主要代表著政府、私營部門以及第三部門。結合我國現階段的實際情況，主要有：

　　（一）行政機關

　　國家提供公共服務的合法性和必然性自不必說，特別是對于我國這樣有著長久的家長制、管理制政府傳統的國家而言，向服務型政府轉型過程中，仍殘留著“全能政府”的自我定位和社會期待，加之我國私營部門與第三部門發展不足，在很多公共服務領域缺位。因此，行政機關不僅承擔著提供公共服務的天然義務，還承擔著向其他主體分權與收權、組織和擔保私營企業和第三部門提供公共服務的職能。而筆者這里所說的，是在新公共服務提供模式下由政府直接生產并提供公共服務的情況，主要集中在公共安全、社會保障、公共信息方面；也包括為了保障公共服務均等化而在公共教育、醫療衛生、基礎設施等公共服務領域補充性地進行生產提供。

　　（二）事業單位

　　除了行政機關之外，政府還舉辦了大量的事業單位以適應公共服務公共化、專業化需求。我國的事業單位是在計劃經濟時期作為政府公共執行部門建立起來的，在社會變遷過程中逐漸顯露出大量問題，從上世紀80年代中期開始，我國的事業單位經過多輪改革，想要厘清其本身的機關性、事業性和企業性，但成果并不理想。事業單位作為政府衍生提供公共服務模式的重要一環，其生產和提供的公共服務幾乎覆蓋所有領域，是當下最主要的公共服務提供主體。甚至有學者認為其是“相對獨立于市場域（第一域）、政府域（第二域）和志愿域（第三域）之外的第四域。”

　　（三）國有企業

　　我國的國有企業最早是作為計劃經濟體制下“公有制最高實現形式”而誕生的，在社會主義市場經濟體制下，國有企業主要定位為政府干預和參與經濟的手段，去“解決三類市場失靈問題”。 經過30多年的漸進改革，如今的國有企業已成為具有特殊職能的法人實體，積極參與市場競爭，并主要集中在關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域。

　　十二五規劃出臺后，國務院國資委提出將我國國有企業分為“公益性”和“競爭性”，涉及公共服務領域的主要是“公益性國有企業”。所謂“公益性”是指這類企業負有向其經營區域的公民無差別地提供基本公共服務的義務；同時作為自負盈虧的企業，其所提供的公共服務還需保質保量地按照合理的價格向享用者供應。 這些公益性國有企業一般處于石油燃氣、煤礦電力等自然壟斷行業，主要提供涉及公共安全、社會保障、基礎設施領域的基本公共服務。同時由于政府以出資人身份間接控制其運作與發展，公益性國有企業仍屬于政府權威提供公共服務的一種途徑。

　　（四）私營企業和個人

　　市場經濟的發展的理念和規則逐漸滲透至公共服務領域，人們發現政府提供公共服務存在滯后、機械、腐敗等很多問題。經過實踐探索，人們發現打破公共服務由政府壟斷生產和提供的格局，將市場機制引入公共服務的具體供給過程中的成為化解難題的良策。這種市場化提供模式以適當的盈利空間為條件調動社會一切可利用的資源，吸引了大量私人部門的參與，可以在很大程度上提高公共服務的質量和效率。 但囿于我國私營經濟發展不足和現有制度預留空間有限，私營企業和個人參與公共服務屢屢受挫，目前仍停留在發展性公共服務領域，主要集中在醫療衛生、社會保障和文體休閑方面。

　　（五）第三部門

　　市民社會的興起，使得公民個人成為公共服務的需求主體，為了滿足差異化需求，公民通過成立中介的社團組織以志愿性的活動參與到公共服務領域之中，以解決政府失靈和市場失靈現象，逐漸發展成為第三部門。  我國的第三部門數量繁多，但有自己的特殊性，分為有“官辦背景”的和民間自行生長的兩類組織。這兩類組織處于完全不同的制度環境中，通過獨立提供、影響決策、政府購買等方式，在不同程度上參與了公共安全、社會保障、環境保護、醫療衛生在內幾乎所有公共服務，但其主要是輔助性的。

　　（六）社區組織

　　社區即法定的基層社區，也就是城鄉基層政權和基層群眾性自治組織，其中城市由于單位制解體后急需解決社會整合與社會控制問題，率先開始社區建設，目前所說的社區主要是指城市社區。 我國社區組織在政府的指導下，其主要職能是向特定地域的居民提供社會服務，包括具有導向性的私人服務、為特殊群體防危解困的社會福利服務以及部分公共服務。由于政府主導和管理，導致了我國社區組織行政化嚴重，自治意識欠缺，在公共服務方面多為協助政府向社區區域內的居民提供公共安全、環境保護、醫療衛生、社會保障、文體休閑、公共教育方面的發展性公共服務。

　　新公共服務提供模式是開放的機制，除了上述幾個主體外，政黨團體、志愿者個人等也參與了公共服務提供。但由于這些主體參與方式較為零散，獨立性、重要性較弱，在此不予細述。上述六個主體在新公共服務提供模式中各有特點、各有側重，形成一種通力合作的局面。而新公共服務模式不僅強調各主體的有序合作，更強調各主體職能明晰、責任落實，因此辨析出承擔公共服務職能的主體尤為重要。要解決這一問題，首先需對公共服務職能的主體要件有所了解。

　　二、公共服務職能的主體要件

　　（一）公共服務職能的主體要件解析

　　“職能”是個復合詞，既強調一定的職務和責任，也強調作用和功能。因此，公共服務職能指的是處于一定職務、位置的機構部門、社會組織或者個人所應當具有的提供（或生產）公共服務的功能。透過該內涵進一步解析其主體要件，應當有以下兩個方面：

　　1.承擔公共服務職能的主體需要具有一定職務和責任。這就說明提供公共服務并不是向所有主體（包括機構部門、社會組織和個人）提出的要求，只有其所處的社會角色或自身使命要求其進行公共服務提供時才具有此項責任。

　　2.承擔公共服務職能的主體需要具有一定素質和能力。公共服務以有效地向不特定對象提供公共產品為載體，公共產品具有一定的非競爭性或非排他性，這就要求具有該項職能的主體在行為目的上有一定的公益性，在行為條件上有相應的權力、制度和物質基礎。

　　可見，一個主體是否應當承擔公共服務職能是和其所處的“職位”和“能力”密切相關的。那么，一個主體怎樣才能既處于這樣的“職位”又有足夠的“能力”呢？換句話說，是什么讓一個主體既處于一定的“職位”又有一定的“能力”去提供公共服務的呢？這就涉及到一個主體具有公共服務職能的核心要件。

　　（二）具有公共服務職能的核心要件

　　公共服務職能與公共服務模式一樣都屬于公共服務理論的組成內容，對其承擔主體的核心要件研究也應當結合整個公共服務理論的關注核心。

　　公共服務理論最早由狄驥在《公法的變遷》一書中提出，這一理論的核心在于將國家向公民提供公共服務提升到義務的高度，政府以組織和運營公用事業為必須實現的社會功能。 公共服務理論的提出引起了廣泛關注，成為學界和實務界的熱點。很多學者從公共服務的概念、分類、研究方法以及與公共行政之間的關系等各方面對公共服務理論進行了充實，在這些研究成果的基礎上西方國家積極踐行，在取得成效的同時也進一步發展了理論， 更在世界范圍內推廣了公共服務理論。時至今日，公共服務理論已經成為各國公共管理和公共行政的重要指導。

　　從以上的發展脈絡可以看出，公共服務理論一直都是一種關注政府行為內容、引導公共行政權力實踐方向的理論，其核心在于研究擁有行政權的政府如何完成其提供公共服務的義務。提供公共服務正是具有公共服務職能的主體才應履行的義務，因此其既要有“職位”--政府，又要有“能力”--行政權，這是必備的兩個要件。進一步考察便能發現，這兩個要件雖然相輔相成、不可割裂，但在作用上仍有主次之分：職位具有一定的表面性，可以隨著社會發展而進行調整和更改，但這種變化必須緊密圍繞能力的發展。也就是說，是否由政府或者其他主體來承擔公共服務職能是由行政權的發展變化決定的，擁有行政權是一個主體具有公共服務職能的核心要件。

　　說到這里，我們不禁產生一個疑問：行政主體的“實質意義在于探求、概括行政職能最終落實的權利義務主體”， 成為行政主體的核心要件也是擁有行政權。那么具有公共服務職能的主體是不是就是行政主體呢？

　　（三）具有公共服務職能的主體與行政主體之間的關系

　　正如上文所述，公共服務理論是作為一種公共行政的指導思想而誕生的，在兩個多世紀的發展過程中始終圍繞著行政權的組織和行使問題不斷演進。而行政主體作為公共行政最基本的組織單元、行政權的法定行使主體，必然也是公共服務理論的執行主體，公共服務職能一定是對行政主體提出的要求。因此，具有公共服務職能的主體必然劃定在行政主體的框架內。

　　當然我們也應當注意到，行政主體應當具有的職能不僅是提供公共服務，提供公共服務也不是所有具體的行政主體都應有的職能。但這并不妨礙我們通過研究行政主體的整個框架類別來確定公共服務職能的承擔主體。這是因為這二者均源自行政權，行政權“總的來說是一種執行法律、治理國家和服務社會的公權力”， 行政主體作為行政權的承擔實體，不僅需承擔行政權所要求的全部職能，還需根據行政權、公共行政的發展調整職能的側重點和具體的職位設置。

　　在現代服務行政、給付行政背景下，行政主體的主要職能是提供公共服務，公共服務的內容已從公共產品擴展到工作人員的文化素質和服務態度上。在實踐中，行政主體的公共服務職能體現在物質和精神兩個層面，也體現在行政主體履行其他職能的過程和目的中。這樣一來，公共服務職能實際上覆蓋了整個行政主體，成為所有行政主體共同努力實現的目標。

　　因此，我們應當結合公共行政背景下行政權的發展變化去審視行政主體的主要類型，以此作為具有公共服務職能的主體框架，從而為確定新公共服務提供模式中各個主體的責任提供依據。

　　三、公共行政背景下行政權的發展變化與行政主體的類型

　　作為一個法學概念，行政主體在行政法學中具有范式意義，在很多問題的研究上都“規定了學者們的討論范圍、思維路徑或邏輯方向”， 所以一直以來都是學者的研究重地。我國傳統行政主體理論于上世紀90年代確立，其認為“行政主體是指能以自己的名義實施國家行政權(表現為行政管理活動)，并對行為的效果承擔責任的組織”， 主要包括行政機關和法律法規授權組織。

　　傳統行政主體理論建立在管制行政、國家一元行政的基礎上，隨著公共行政的變革，這一理論已難以為繼。學者們普遍認為，行政權只能由國家行使的鐵律被打破，行政主體的多元化發展趨勢日益明顯。 那么，多元的行政主體到底有哪些呢？這取決于其核心要件--行政權的發展變化，在我國公共行政背景下，行政權最大的發展變化就是行政還權與行政分權。

　　（一）行政還權與行政分權

　　行政權是作為一種國家權力而誕生的，其漫長的發展歷史始終伴隨著膨脹和異化的“傳統”。在現代社會，人們的社會需求增多，整個社會對于行政權的依賴程度加深，國家憑借其天然的權力優勢，不斷拓展其行政權的控制范圍，在不同程度上擠壓了公民社會生活的空間。這一情況在我國顯得尤為嚴重，由于長久以來處于管制行政時期，政府以計劃管理的手段包攬了幾乎所有的經濟、行政和社會事務，其是行使行政權的唯一主體。國家行政權不僅嚴重擠壓了個人與社會的自由，更在一定程度上侵蝕了立法權與司法權。 行政還權就是為了控制國家行政權的這種不合理擴張而興起的，其要求國家行政權從社會能夠自治管理與服務的領域退出，還權于社會，承認社會公行政權的存在與效力。

　　與行政還權的“糾錯”功能不同，行政分權尋求的是“更好的行政權”。其運作的默認前提是包括政府在內的行政主體所擁有行政權的范疇符合社會與行政發展規律，是一個在行政實體法框架內對行政權重新科學配置，以求得行政職權充分實現、行政效率不斷提高的過程。在我國當下語境中，行政分權應從體系化的角度理解，“不僅是上下級的行政權層級劃分，更強調行政系統內部各行政機關之間以及行政機關與社會對于行政權的劃分”。

　　雖然行政還權與行政分權在邏輯關系上存在著先后順序、在運作機制上各有特點，但在實踐中卻是同步進行、相互融合的。通過分權與還權，行政權實際上已經擴展為國家行政權和社會公行政權，公共行政也相應地劃分為國家行政與社會行政。正是由于這兩種行政的權力來源、運作原理等均不相同，才需要由多元行政主體分而承擔。因此，所謂多元行政主體就是國家行政主體與社會行政主體的總體稱謂，那么這兩種行政到底包含哪些主體呢？

　　（二）國家行政主體

　　“國家是原始的行政主體，享有原始的統治權，其存在和權利不源自其他機構。” 因此國家行政又稱直接行政，是依靠國家固有的職權性行政主體（即國家行政機關）行使行政權，進行行政管理、提供公共服務的行政方式。

　　對于我國來說，國家行政在很長一段時間內都是公共行政的代名詞，行政機關作為國家行政的主體，被認為是唯一的行政主體，“即使存在授權理論，也大多認為法律法規授權組織作為行政主體是國家行政擴張的需要，是國家行政的延續”。 在此背景下，我國傳統行政法學主要關注的也是國家行政機關的職能、行為和責任。

　　然而現代公共行政的主要內容已經變為提供公共服務，“將行政作為服務主體，可以自由地討論其運用之法律方式”。 行政機關執行公務的行為方式已不再局限于公法上的決定、命令、許可等法定方式。在實踐中，行政機關運用給付、契約、指導、委托等具有私法性質的行為方式完成行政事務已成為常態。行為方式的多樣化、私法化促進私營企業與個人、事業單位、第三部門等其他組織也介入國家行政之中，這對傳統行政法確立的公法規范產生了一系列沖擊。面對撲面而來的新情況，學者們從不同層面提出見解。對于國家行政來說，爭議最大的就是，行政機關還是唯一的國家行政主體嗎？一些私法人（即私法主體，包括被法律和行政機關授權并與行政機關無隸屬關系的組織和個人）能否通過開放性的行政方式成為行政主體的一部分呢？

　　行政法學界普遍認為，不能因為縮減政府在具體行為中的參與力度、引入其他部門或組織而使這些領域擺脫公法的控制，更不能因為行為方式的多樣而減輕政府的責任。因此，行政法的觸角應當適當延伸至私法的領域，執行行政事務的私法人也應適用行政法規范。但在是否應當將這些私法人視為公共機構而納入行政主體范疇這一問題上，學界的看法不同，各國的實踐也不一致。我們應當看到，這一問題必須置于體系化的理論重構過程中，必然會在與實踐碰撞中成為一場曠日持久的爭議，不宜過早地蓋棺定論。有鑒于此，筆者主要是站在我國現階段的實踐基礎上，探索性地對這一問題作出回應：

　　雖然在西方一些國家已經出現了將公共性的機構判斷標準從“權力來源的進路轉向以功能屬性為基礎的進路”的實踐， 但對于我國而言，還不具備進行這種嘗試的條件，我國行政主體的判斷標準仍是是否掌握行政權；開放性的行為方式的確會給行為的性質、效力以及責任分配方式造成影響，但其并未造成國家行政權的轉移，我國國家行政主體仍是行政機關。具體原因分析如下：

　　1.國家行政權來源于憲法，行政機關必須遵循基本的依法行政原則行使行政權，完成行政事務既是其權力也是義務。雖然許多私法人通過開放、多樣的行為方式參與到行政事務的之中，但決定行為內容的、處于主導地位的仍是行政機關。這些行為仍是行政機關行使行政權的結果，在整體上仍然是處于原本的行政法律框架內，行政機關無意也無權將憲法賦予和法律嚴格控制的行政權通過行政行為授予他人。

　　2.我國缺乏將國家行政權劃分給私法人的實踐基礎。從私法人試水性地承擔行政事務到最終成為掌握行政職權、負擔行政責任的行政主體是個漫長而制度化的過程，這一轉向的成功不僅建立在一個成熟的市場、社會和法治環境基礎上，更是“建立在一個健全的政府功能基礎上”。 然而我國現階段的客觀情況還遠未達到這一要求，實踐中私法人參與提供公共服務頻頻受挫，至今仍未形成類制度化的范本； 而政府也缺乏將私人參與體制化的誠意和信心，跟風、“甩包袱”甚至尋租的現象屢見不鮮。

　　因此，當下還不宜認定私法人可以承擔國家行政權，將行政機關與行使行政權與私法人共同施行行政事務的行為定性為一些型式化的行政行為或者政府規制手段都較為正確。這樣一來，這些行為或手段仍屬于國家行政的范疇，需要行政機關動用國家權力積極推進，既可以為其體制化發展提供實踐保障又可以避免出現責任真空。

　　（二）社會行政主體

　　承擔社會公行政權的組織獨立于國家行政機關，其成立目的并不是執行行政事務，只有在法律授權時才能成為行政主體，因此其是一種間接行政。成為授權主體的社會公共組織能夠依自己的意志和規則提供公共服務并進行必要的行政管理活動。從社會行政權來源來看，其本質是公民通過自治授權給社會組織、法律再授權給社會組織行駛行政權的遞進授權過程。

　　隨著社會發展，我國公民的治理意識高漲，大量正式與非正式的社會組織涌現，其中一些具有公共性、專業性和自治性的社會組織實際上已經在行使行政權，處理行政事務。但由于我國的行政組織法律以傳統行政主體理論為指導，仍建立在國家一元行政基礎之上，這些社會公共組織缺少法律的授權保障和規范約束。這就決定了我們對于社會行政主體的研究，更多地是一種具有前瞻性的理論探索。

　　實際上，很多學者已經意識到社會行政重要性，紛紛加入對其理論構建的隊伍中，許多問題也在學者嚴謹而深入的爭論中日益清晰。如學者雖然對于哪些組織能夠成為具體的社會行政主體仍有異議，但總體上已有普遍認可的框架。 結合此框架，筆者認為我國社會行政主體一般包括事業單位、第三部門以及社區組織。鑒于這三種主體的性質與實際情況各不相同，應當區別闡述：

　　1.事業單位。我國事業單位絕大部分由行政機關舉辦和管理，其構成非常復雜，國家人事部門將之分為行政管理類、公共服務類和開發經營類三類，在這三類事業單位中只有公共服務類事業單位能夠在分類改革后成為社會行政主體。值得注意的是，事業單位要成為社會行政主體必須剝離行政依附性、以滿足公民的服務需求為導向但特殊的發展歷程決定了其不會像其他社會行政主體那樣緊密圍繞公民的行為和意志。

　　作為社會行政主體的事業單位應當由國家對其業務活動目標、活動方式及績效進行審核、管理和評價，并通過法律明確其獨立公法人的地位，保障其在業務活動、資金運作、人事管理等方面的自主權。事業法人的主要職能是提供不適宜由民間機構和行政部門直接承擔的公共服務，其代表的行政利益已經社會化，并以民主自治方式進行活動，是我國社會行政的重要組成部門。

　　2.第三部門。第三部門是最具活力的社會行政主體，其涵蓋的社會組織數量龐大、涉及領域寬泛，但只有那些具有公共目的性并能獨立承擔法律責任的社會組織才能成為社會行政主體。在我國的第三部門中，主要是一些學術研究會、行業協會、基金會和聯合性協會能夠在法律授權后成為社會行政主體。其行使公行政權的方式主要是在經過法律授權之后，自主制定所涉領域有關活動規則、行業標準、獎懲措施等事項的規約，來約束或服務其成員，從而實現公共利益。

　　3.社區組織。社區是天生的地域性公民自治單元，在我國主要是指農村的鄉鎮和村民委員會、城市的街道辦事處和居民委員會，其成立的主要目的是培養公民民主自治習慣和實現社會治理。社區組織作為社會行政主體，行使公行政權的方式一般是在法律授權后，通過制定規約、興建設施和開展活動向社區公民提供公共服務，維護公共利益。

　　將社會行政主體劃分為這三類組織并不是純粹的理論構建，而是在考察我國公共行政的實踐并解讀一些政策性文件的基礎上，結合社會行政理論所作出的推論。當然我們也應當認識到，現階段這三類組織還不是真正意義上的社會行政主體，其必須在經歷回歸性的行政變革，獲得系統性的法律支持后才能發揮應有的功能、承擔起應有的使命。

　　至此，公共行政變遷下多元行政主體的類型已經可以確定，繼而新公共服務提供模式中具有公共服務職能的主體也可以確定。那么這些主體在新公共服務提供模式中到底應當承擔哪些責任呢？

　　四、具有公共服務職能的主體在新公共服務提供模式中的責任分析

　　在新公共服務提供模式中具有公共服務職能的是行政主體，這些行政主體履行公共服務職能的方式不僅多樣，而且處于不斷發展之中，這就造成對其整個責任體系進行把握非常困難。筆者認為，比較務實的做法是，先在總結實踐的基礎上結合公共行政相關理論，對這些行政主體所應承擔的責任進行初步類型劃分，為以后不斷發展的行為以及對應的具體責任留有空間。

　　當然，我們應當注意到，公共服務職能總的來說是對行政主體提出的要求，并不是說只有這些行政主體才能提供公共服務。實際上，在新公共服務提供模式中還存在私營部門、國有企業等其他主體。但這些主體并沒有提供公共服務的義務，參與公共服務更多地是自身利益和社會責任感的驅使，多通過作出民事行為和輔助性地參與一些行政行為來提供公共服務，即使受到一些行政法規則的約束，最終承擔的也是民事法律責任。而對于具有公共服務職能的主體來說，提供公共服務是必須積極履行的義務，其在整個服務提供體制中處于主導地位，可以通過作出一些行政行為和民事行為來保障公共產品的有效供給，但無論作出何種行為都必須符合其公共目的性，最終承擔的是行政法上的責任。

　　因此，筆者所分析具有公共服務職能的主體應承擔的責任類型主要是一種行政法上的責任，結合前文所述，可以表現為下表：

　　表一：具有公共服務職能的主體在新公共服務提供模式中的責任類型

　　主體類型 作為職能主體提供公共服務的主要行為 是否直接行使行政權

　　具體責任表現

　　總體的責任類型

　　行政機關 直接生產并提供公共安全、社會保障、公共信息服務 是 依法行使職權；以公民的服務需求為導向，努力實現這些服務的均等化 推進基本公共服務均等化的責任；設計公共服務提供機制創新的責任；保障公共服務機制運作實效的責任

　　通過特許經營、解除管制、采購、合同外包等方式吸引企業和個人提供公共服務 是 為公共服務提供體制中引入市場主體和社會力量提供配套制度進而操作規范；為其他提供公共服務的主體承擔擔保義務；保障公共服務機制的有效運行

　　通過購買、委托、外包、放權等方式調動社會組織提供公共服務 是

　　事業法人

　　（分類改革后類似獨立行政法人） 經由法律授權，直接生產并提供不適宜由其他主體提供的公共服務 是 依法行使職權；高效地完成國家為其設定的活動目標，確保服務的公益性；輔助性行政機關實現基本公共服務的均等化

　　協助行政機關推進基本公共服務均等化和提供機制創新的責任；支撐公共服務提供機制的責任；依法實現社會自我管制與服務的責任

　　通過行政機關的采購、合同外包、委托等方式提供公共服務 否 遵守協議，配合行政機關的工作

　　根據法律授權，對其職員、直接服務的對象進行管理和服務 是 制定的規章合法合理。管理和服務行為符合行政法基本原則以及自治民主精神

　　第三部門

　　（被法律授權的社會共組織） 根據法律授權，制定規約約束其成員，向成員或其他公民提供職權范圍內的公共服務 是 依法行使職權；規約的內容合法合理，管理與服務行為符合行政法基本原則和民主自治精神 依法實現社會獨立自治的責任；謀求團體公民利益的責任；彌補公共服務體制中政府失靈與市場失靈的責任

　　通過行政機關采購、合同外包等渠道提供公共服務 否 遵守協議，配合行政機關的工作

　　基于公益性目的志愿性地向全社會提供公共服務 否 遵守國家法律法規，志愿行為符合其成立宗旨

　　社區組織 根據法律授權，通過制定規約、興建設施、開展活動等方式來管理和服務社區成員

　　是 依法行使職權；規約的內容合法合理，管理與服務行為符合行政法基本原則和民主自治精神 依法實現居民獨立自治的責任；謀求向居民提供高效、優質公共服務的責任；設計、推動社區公共服務提供機制創新的責任

　　通過購買、外包、合作等方式調動社區內外資源，提供服務質量和社區參與程度 是 為社區公共服務的多樣化提供制定配套方案和操作規范；保障社區公共服務的有效提供

　　組織本區域公民基于公益性目的志愿性地向全社會提供公共服務 否 遵守國家法律法規，志愿行為符合其成立宗旨

　　由此可見，這些具有服務職能的主體在新公共服務提供模式中所承擔的責任類型各有特點，這些不同類型的責任驅使其靈活行使手中的行政權，以不同姿態和方式提供公共服務，最終落實公共服務職能。

　　五、結語

　　多元合作的新公共服務提供模式在我國仍處于初級發展階段，面臨著理論指導匱乏、制度配套不足、實踐頻頻受挫等問題。對于行政法學者來說，這不僅是應當迎面而上的挑戰，也是跳出傳統思維模式推動行政法結構性變革的契機。從提供公共服務的主體入手，分析其職能和責任類型，只是對新公共服務提供模式一種框架性的把握。要贏得這一挑戰，抓住這一契機，還需更深入與細致的研究，而這也是筆者繼續努力的方向。