公眾參與，從社會學(xué)的角度來講是指“在環(huán)境資源保護(hù)中，任何單位和個人都享有保護(hù)環(huán)境資源的權(quán)利，同時也負(fù)有保護(hù)環(huán)境資源的義務(wù)，都有平等地參與環(huán)境資源保護(hù)事業(yè)、參與環(huán)境決策的權(quán)利。利用公眾對環(huán)境問題的反饋信息，可以讓政府更加準(zhǔn)確、真實地解決和處理環(huán)境問題。這樣，公眾參與既增加了政策的公開性和透明度，又保證了政策反映實際、尊重民意，使公眾對環(huán)境政策由消極觀望轉(zhuǎn)換為積極響應(yīng)，使政策執(zhí)行中的沖突與摩擦最大程度地減少，更加富有成效。同時，公眾參與對政府的環(huán)保行政執(zhí)法也有一定的監(jiān)督作用。

　　當(dāng)前我國的環(huán)境問題十分嚴(yán)峻，環(huán)境保護(hù)已經(jīng)刻不容緩，公眾要求參與環(huán)境保護(hù)的呼聲日益高漲。近年來，盡管我國制定了一系列關(guān)于環(huán)境保護(hù)公眾參與的內(nèi)容，在新《環(huán)境保護(hù)法》中也初步確立了環(huán)境保護(hù)公眾參與的基本結(jié)構(gòu)，但是，我國的環(huán)境保護(hù)公眾參與還不成熟，還存在著許多問題。因此，本文以完善我國環(huán)境保護(hù)公眾參與制度為目的，詳細(xì)闡述并分析了我國環(huán)境保護(hù)公眾參與中存在的幾個問題，進(jìn)而提出了一些關(guān)于完善我國環(huán)境保護(hù)公眾參與的建議和意見。

　　一、我國環(huán)境保護(hù)公眾參與所存在的問題及其分析

　　（一）公眾參與環(huán)境保護(hù)缺乏權(quán)利基礎(chǔ)

　　按照西方發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的法律理論，環(huán)境權(quán)應(yīng)該與自由、平等一樣，作為公民的一項基本權(quán)利，但是我國憲法并沒有將環(huán)境權(quán)明確加以肯定，相應(yīng)地，環(huán)境法以及單行法也沒有相應(yīng)的規(guī)定，這就使得公眾參與缺乏法律上的權(quán)利基礎(chǔ)。

　　（二）公眾參與的過程缺乏源頭參與

　　我國現(xiàn)行環(huán)境法律關(guān)于公眾參與的規(guī)定，主要是對環(huán)境污染破壞后的參與，缺少從源頭上進(jìn)行防治。在實踐中，公眾也主要是針對污染、破壞環(huán)境行為發(fā)生后，危害到自身利益時通過檢舉、訴訟等方式來維護(hù)自身的權(quán)益。環(huán)境問題具有危害的滯后性和不可恢復(fù)性等特點，這種末端參與不利于及時有效地防止環(huán)境糾紛和危害，與公眾參與的根本性質(zhì)有很大差距。

　　（三）環(huán)境知情權(quán)得不到切實保障

　　這主要表現(xiàn)在公眾不能及時獲取準(zhǔn)確的信息。知情權(quán)是公眾參與的首要前提，公眾只有在了解具體的環(huán)境問題時，才能表達(dá)自己的意見，才能達(dá)到公眾參與的效果與目的。目前，很多建設(shè)項目的環(huán)境影響評價，在公眾參與之前常常不能將項目的建設(shè)情況，包括建設(shè)規(guī)模、工程的具體內(nèi)容及污染物排放情況（污染物的類型、排放量的大小及其危害、所需要采取的污染治理措施、項目建設(shè)對環(huán)境的影響程度）等信息，詳細(xì)、明晰地想群眾傳遞。這就會直接導(dǎo)致公眾不能詳細(xì)地獲得相關(guān)的資料，勢必會影響到公眾參與環(huán)境保護(hù)。

　　（四）公眾參與主要是政府主導(dǎo)下的參與

　　我國的公眾參與不像西方國家主要是”自下而上“的方式，而大多是政府主導(dǎo)下的”自上而下“的形式。政府在其中發(fā)揮了絕對性的作用，它的態(tài)度基本上就決定了公眾的方向。在這樣一個政府主導(dǎo)的環(huán)境中，公眾很難把自己的獨立的觀點、想法充分的表達(dá)出來，這就使得公眾參與缺乏群眾基礎(chǔ)，使其變成了政府自己的”一言堂“，很難實現(xiàn)真正意義上的公眾參與對政府決策的有效監(jiān)督，公眾參與制度也會名存實亡。

　　另外，一些政府部門往往為了追求經(jīng)濟(jì)效益，錯用其”政府主導(dǎo)“的權(quán)利，故意地忽視那些顯而易見的環(huán)境問題，從而引起了公眾的反對之聲。

　　最后，政府主導(dǎo)下的參與，使得一些非政府環(huán)保組織的作用處于非常有限的范圍內(nèi)。就國外的經(jīng)驗來說，環(huán)保組織應(yīng)該是作為公眾參與的一條十分重要的途徑。然而，新《環(huán)境保護(hù)法》中將非政府環(huán)保組織局限于依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記的，專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動連續(xù)五年以上且信譽(yù)良好的社會組織，在實際生活中，許多民間的環(huán)保組織更多的是進(jìn)行小規(guī)模的環(huán)保宣傳等，無法真正參與到政府的決策中去。

　　（五）公眾參與環(huán)境保護(hù)法律制度不健全、不完善

　　首先，參與環(huán)境立法的主體范圍狹小。就現(xiàn)階段來講，擁有環(huán)境立法動議權(quán)的主體只有人大代表，其他公眾，社會團(tuán)體均沒有這項權(quán)利。

　　另外，公眾參與環(huán)境立法的程序不完善。例如座談會、聽證會、論證會等公眾參與的形式都沒有比較強(qiáng)制性的程序規(guī)定，比較隨意，是否采取完全由相關(guān)部門自由裁量。

　　最后，環(huán)境公益訴訟制度不夠完善。環(huán)境侵權(quán)具有長期性、破壞性等特點，僅僅依靠國家機(jī)關(guān)來維護(hù)是不夠的，然而，目前我國公眾只能對影響自己的環(huán)境權(quán)益提起訴訟，對于公共利益的損害提起的主體要求極其嚴(yán)格，這在一定程度上限制了公眾參與司法的路徑。

　　（六）公眾環(huán)境意識薄弱

　　環(huán)境意識是調(diào)節(jié)、引導(dǎo)和監(jiān)控人們環(huán)境行為的內(nèi)在因素，它包括環(huán)境知識、環(huán)境觀念以及人們對環(huán)境的態(tài)度和環(huán)境行為的理解。公眾只有具備了較強(qiáng)的環(huán)境意識，才會通過行使環(huán)境權(quán)利，積極參與環(huán)境保護(hù)，其意見才會有較高的參考價值。[2]但是，我國公眾的環(huán)境保護(hù)意識非常薄弱，主要表現(xiàn)在兩個方面：第一，我國大部分的公眾普遍認(rèn)為環(huán)境保護(hù)是國家的責(zé)任，與自己無關(guān)，只有當(dāng)自己的環(huán)境利益被侵害時，才會意識到應(yīng)該進(jìn)行維護(hù)。第二，盡管有部分公眾想要維護(hù)環(huán)境權(quán)益，然而國家和政府一次又一次地漠視他們的行動，嚴(yán)重打擊了他們的積極性。

　　二、完善我國環(huán)境保護(hù)中公眾參與的建議

　　（一）創(chuàng)設(shè)環(huán)境保護(hù)公眾參與的權(quán)利來源

　　在我國，作為權(quán)力來源基礎(chǔ)的環(huán)境權(quán)尚未得到法律的充分確認(rèn)，在憲法中也沒有明確的規(guī)定。

　　首先，應(yīng)確立環(huán)境權(quán)的憲法地位。我國憲法對環(huán)境權(quán)的確認(rèn)，可在”公民的基本權(quán)利和義務(wù)“一章中設(shè)專條，規(guī)定：“中華人民共和國公民有在良好的環(huán)境中生活和享受優(yōu)美環(huán)境的權(quán)利，并負(fù)有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)。”而遺憾的是，新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》中并未增設(shè)“公民的環(huán)境權(quán)利和義務(wù)”專章，對環(huán)境權(quán)的內(nèi)容包括程序性權(quán)利、實體性權(quán)利給予全面的概括性規(guī)定。

　　其次，應(yīng)該盡快出臺公眾參與環(huán)境保護(hù)的專門的法規(guī)，以填補(bǔ)公眾參與環(huán)境保護(hù)法律規(guī)定過于零散、內(nèi)容缺失等缺陷。

　　（二）進(jìn)一步完善環(huán)境信息公開制度

　　環(huán)境信息公開是環(huán)境知情權(quán)的重要內(nèi)容，而知情權(quán)是公眾參與環(huán)境保護(hù)的重要前提。所以，為了使公眾的知情權(quán)能夠得到保障，有關(guān)機(jī)構(gòu)就必須要做好信息公開的義務(wù)。對于我國目前環(huán)境保護(hù)中的信息公開制度，本文認(rèn)為應(yīng)該從以下幾個方面進(jìn)行完善：

　　1.擴(kuò)大信息公開的范圍

　　根據(jù)新《環(huán)境保護(hù)法》環(huán)保部門信息公開的范圍，涉及環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)和其他規(guī)范性文件；環(huán)境保護(hù)規(guī)劃；環(huán)境質(zhì)量狀況等共十七條。而聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟(jì)理事會1998年通過的《公眾在環(huán)境事務(wù)中獲得信息、參與決策、訴諸司法權(quán)力的奧胡斯公約》對信息公開中信息的范疇進(jìn)行了界定，除了涉及國家秘密或商業(yè)秘密及個人隱秘的資料外，其他多有信息都應(yīng)向公眾開放。因此，應(yīng)當(dāng)借鑒國外的經(jīng)驗，擴(kuò)大我國關(guān)于環(huán)境保護(hù)公眾參與中的信息公開程度。在我國目前關(guān)于信息公開范圍的相關(guān)法律規(guī)定條款之后增加“兜底條款”，如“其他公眾需要知悉的信息”，來避免建設(shè)單位或者其委托的環(huán)境影響評價機(jī)構(gòu)、環(huán)境保護(hù)主管行政主管部門企圖規(guī)避信息披露的義務(wù)。

　　2.規(guī)范信息的公開方式

　　信息的公開方式應(yīng)該是易被公眾接觸、獲取的途徑。信息公開可以通過多種方式進(jìn)行，包括在電子郵件，傳統(tǒng)媒體（報紙、廣播、電視），尤其是近年來十分流行的互聯(lián)網(wǎng)等媒介。這些方式擴(kuò)大了公眾獲取信息的渠道，使得公眾能夠更加及時地獲得相關(guān)的信息。但需要注意的是，偏遠(yuǎn)地區(qū)可能并不具備網(wǎng)絡(luò)軟硬條件，而項目就在當(dāng)?shù)剡M(jìn)行，對于這些地方的信息公開更適宜采用當(dāng)?shù)氐膫鹘y(tǒng)媒體。同時，由于網(wǎng)絡(luò)技術(shù)存在很大的不穩(wěn)定性，如何保證信息能夠在網(wǎng)絡(luò)上準(zhǔn)確地傳達(dá)，也是信息發(fā)布者應(yīng)當(dāng)關(guān)注的問題。

　　（三）完善環(huán)境執(zhí)法參與制度，加強(qiáng)公眾環(huán)境執(zhí)法參與力度

　　要解決政府“一言堂”的處境，就必須賦予公眾一定的環(huán)境執(zhí)法參與權(quán)。我國《環(huán)境保護(hù)法》第6條規(guī)定:“一切單位和個人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)”。但是，該條款中并沒有對政府機(jī)關(guān)的環(huán)境執(zhí)法行為有相關(guān)的監(jiān)督規(guī)定。這種公眾監(jiān)督權(quán)的缺失，很容易會形成“政府主導(dǎo)”的情況。所以，法律應(yīng)該明確賦予公眾對政府環(huán)境執(zhí)法的監(jiān)督權(quán)，達(dá)到公眾參與環(huán)境保護(hù)的目的。

　　其次，明確公眾監(jiān)督環(huán)保部門的執(zhí)法行為的途徑和方式，以確保公眾參與可以對行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法進(jìn)行有效的監(jiān)督，保障執(zhí)法權(quán)的正確和合法的行使。

　　最后，應(yīng)當(dāng)參照國外先進(jìn)經(jīng)驗，確認(rèn)非政府環(huán)保組織的法律地位，發(fā)揮非政府環(huán)保組織作為公眾參與環(huán)境保護(hù)的一個重要途徑的作用，讓有用的資源得到充分的發(fā)揮，促進(jìn)我國環(huán)境保護(hù)公眾參與的發(fā)展。

　　（四）完善公眾參與環(huán)境保護(hù)法律制度

　　首先，除人大代表具有環(huán)境“提案權(quán)”外，對于在環(huán)境法中占很大比例的行政法規(guī)、規(guī)章，可以考慮賦予公眾，來更好地保障公眾的合法權(quán)益。

　　其次，針對例如座談會、聽證會、論證會等公眾參與的形式在環(huán)境立法實踐中的隨意性較大、程序不完善等問題，應(yīng)該對公眾參與的立法程序進(jìn)行完善。對涉及公眾普遍的環(huán)境利益的重大事件或有重大分歧的立法事項，應(yīng)明確以立法聽證或全民討論為法定的、強(qiáng)制性的參與方式；對一般性環(huán)境立法，賦予行政機(jī)關(guān)根據(jù)情況靈活采用專家論證會、座談會、書目陳述、共同協(xié)商、征求公眾意見甚至全民討論等公眾參與形式和途徑。

　　最后，關(guān)于境公益訴訟制度。環(huán)境公益訴訟制度是為了解決對“環(huán)境”損害的救濟(jì)主體而設(shè)定的特殊制度，其同于對“人”的損害的主體，制度的核心在于協(xié)調(diào)對“環(huán)境”的損害與對“人”的損害的確認(rèn)。環(huán)境公益訴訟的設(shè)立有十分重要的意義，其設(shè)目的是為了彌補(bǔ)政府在環(huán)境執(zhí)法中的不足和缺陷。新法擴(kuò)大了環(huán)境公益訴訟的主體，規(guī)定凡依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記的，專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動連續(xù)五年以上且信譽(yù)良好的社會組織，都能向人民法院提起訴訟。此舉對增強(qiáng)公眾保護(hù)環(huán)境的意識，樹立環(huán)境保護(hù)的公眾參與理念，及時發(fā)現(xiàn)和制止環(huán)境違法行為，具有十分重要的意義和作用。擴(kuò)大環(huán)境公益訴訟主體的規(guī)定，是借鑒了國際慣例。國際上對訴訟主體的要求是由環(huán)境公益訴訟的性質(zhì)和作用來決定的。由于專業(yè)性比較強(qiáng)，要求起訴主體對環(huán)境的問題比較熟悉，要具有一定的專業(yè)性和訴訟能力以及比較好的社會公信力，或者說宗旨是專門從事環(huán)境保護(hù)工作，要致力于公益性的活動，不牟取經(jīng)濟(jì)利益的社會組織，才可以提起公益訴訟。借鑒西方國家的經(jīng)驗，本文認(rèn)為，我們可以賦予個人（具有中華人民共和國國籍、年滿18周歲，且具有完全行為能力的我國公民）提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利。

　　（五）完善公眾意見的反饋機(jī)制

　　一個建設(shè)項目是否符合公眾的意愿，能夠清楚地從公眾的反饋意見中了解到，所以，必須要完善公眾意見的反饋機(jī)制。為了更好地了解公眾對建設(shè)項目環(huán)境影響的意見，決策方應(yīng)當(dāng)對所獲得的反饋信息進(jìn)行及時地統(tǒng)計，對公眾提出的意見和建議進(jìn)行分類匯總，理解公眾意見背后的原因，找到更好的解決辦法。

　　根據(jù)國外經(jīng)驗，對公眾信息的反饋機(jī)制，對公眾意見反饋應(yīng)采取以下一種或多宗手段予以積極回應(yīng)：第一，調(diào)整包括原方案在內(nèi)的可供選擇的方案；第二，制定和評價過去未慎重考慮的可供選擇的方案；第三，補(bǔ)充、改進(jìn)和修正原先的分析；第四，做出事實資料上的修正；第五，對未采納的意見做出解釋、列舉數(shù)據(jù)和理由，并指出能夠引起編制機(jī)構(gòu)重新評估或進(jìn)一步回答的情形。我國立法可以對此加以借鑒，建立一種良心互動的公眾意見反饋機(jī)制及后續(xù)跟蹤評價機(jī)制，從而有利于監(jiān)督編制單位對公眾意見的處理、采納及實施情況。

　　（六）提高公眾的環(huán)境意識

　　針對我國公眾環(huán)境保護(hù)意識缺乏這一狀況，筆者認(rèn)為應(yīng)該從以下幾個方面提高公眾的環(huán)境保護(hù)意識：首先，從政府方面來說，政府有義務(wù)采取一定的方式，對公眾進(jìn)行環(huán)境權(quán)利與義務(wù)意識的教育。如向公眾發(fā)放有關(guān)公眾參與的指導(dǎo)手冊，播放公眾參與方面的教育片等。其次，從環(huán)保團(tuán)體方面來說，也應(yīng)該發(fā)揮其對公眾進(jìn)行環(huán)境意識教育的作用。最后，從公眾自身方面來說，公眾本身也應(yīng)當(dāng)不斷進(jìn)行自我教育，提高自己的環(huán)境保護(hù)意識，這也是最重要的一種方式。