原告樂康公司接受供電公司委托清理威脅線路安全運行的樹木，遂與第三人張某簽訂車輛租用協議，租用張某小型貨車運輸作業人員及工具。2016年6月17日，原告工作人員在道路上進行樹木修剪作業時，南通市通州區公路管理站執法人員認定原告樂康公司未經批準非法砍伐公路設施，遂將原告公司作業使用的小型貨車拖走，并出具一份證據登記保存清單，將小型貨車扣押。6月28日，被告向張某發出《行政案件接受處理催告通知書》，通知其接通知書后3日內速來接受處理，并領回被登記保存的證據。7月12日，被告又向張某發出《交通運輸行政強制措施決定書》決定對小型貨車實施暫扣的行政強制措施，自7月12日起期限為30日。原告樂康公司遂向如皋市人民法院起訴，要求確認通州區公路管理站對小型貨車證據登記保全行為違法。

　　本案的爭議焦點：被告通州區公路管理站對小型貨車證據保全扣押的行為是否合法。一種觀點認為，根據行政處罰法37條規定，證據登記保存是指在證據可能滅失或者難以取得的情況下采取的措施，案涉扣押的小型貨車作為原告運輸砍伐的樹木及砍伐樹木的工具，也系證明原告非法破壞公路設施的重要證據，如不及時扣押原告或者第三人有隨時轉移的可能，符合當時緊急情況，遂采取保全措施并無不當，本案應駁回原告訴訟請求。另一種觀點認為，案涉車輛不是易腐、易毀滅的物品，不存在證據可能滅失難以取得的情況，不構成證據保全對象，被告通州區公路管理站的證據保全對象錯誤，應確認其先行登記保存行為違法。

　　筆者同意第二種觀點。本案是一起因行政機關在執法過程中適用《行政處罰法》第三十七條第二款證據先行登記保存行政強制措施而引發的糾紛，本行政訴訟就該條規定的證據保全對象、期限等方面值得進一步探討。

　　先行登記保存是指行政機關在執法過程中，在證據可能滅失或難以取得的情況下，經行政機關負責人批準，對需要保全的證據登記造冊，暫時先予以封存固定，并不得轉移、毀損或者隱藏，等待行政機關的進一步的調查和作出處理決定。簡單的說，就是行政機關在行政執法過程中，為防止證據滅失而采取的一種法定保存證據的方式。《中華人民共和國行政處罰法》第三十七條規定，行政機關收集證據時，在證據可能滅失或者以后難以取得的情況下，經行政機關負責人批準，可以先行登記保存，并應當在七日內及時作出處理決定。

　　1、先行登記保存是一種行政強制措施，具有可訴性。

　　行政強制措施是指行政主體在行政管理中為制止違法行為、防止證據毀損、避免危害發生，依法對公民的人身自由實施暫時性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財物實施暫時性控制的行為。“先行登記保存”是一種行政強制措施，目的是為了實現防止證據毀損的行政管理目的，實施暫時性控制，符合行政強制措施特點的規定，同時，證據先行登記保存由行政處罰法規定，符合行政強制措施的發源要求，其法律屬性是《行政強制法》第九條第五項規定的“其他行政強制措施”，其是一種獨立的行政行為，最終行為作出與否并不影響行政強制措施的可訴性。根據最高人民法院《關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第一條的規定，判斷行政行為是否屬于行政訴訟的受案范圍，其標準是行為是否對公民、法人或者其他組織的權利義務產生實際影響。證據現行登記保存的對象是相對人的特定財物，為相對人設定了一定期限內不得轉移、毀損的法定義務，實際影響了相對人的生產、經營或其他權益，因此，是可訴的具體行政行為。

　　2、就被告通州區公路管理站作出的對小型貨車證據保全行為是否合法問題。

　　雖然《中華人民共和國行政處罰法》第三十七條第二款對證據先行登記保存作出了規定。但先行登記保存的物品必須是與違法行為有直接必然關聯的物品，必須具有證據客觀性、關聯性和合法性的基本特征。且證據先行登記保存是行政執法人員收集證據時，在證據可能滅失或者以后難以取得的情況下采取的。證據保存的手段應同證據保存的任務相適應，應選擇適當的保存手段。需要利用涉案物品的實質性特征作為證據，而又不能用其他取證手段代替時，才可進行證據先行登記保存。如果可采取調查筆錄、視聽資料、勘驗筆錄等其他形式收集證明和認定行為人違法事實的證據，就不得采取先行登記保存這一方法。

　　本案中涉案小型貨車與樹障清除作業的違法事實認定不具有直接必然關聯，該車輛對違法事實不具有直接的證明作用，且即便具有一定的關聯性，該車輛本身也不存在可能滅失或者以后難以取得的情況，完全可以以勘驗筆錄等其他形式替代取證。被告通州公路管理站對小型貨車進行先行登記保存對象錯誤，方法明顯不當。據此應確認被告對小型貨車先行登記保存行為違法。

　　3、如何理解《中華人民共和國行政處罰法》第三十七條第二款規定的先行登記保存應當在七日內及時作出處理決定。

　　從法條來看，先行登記保存只有七日，法律并未設置延長期限的情形，且這里的七日應當理解為七個自然日，因為雖然《行政處罰法》并未進行明確的規定，但考慮到《行政許可法》第八十二條規定行政機關實施行政許可的期限以工作日計算，不含法定節假日，《行政強制法》第六十九條規定本法中十日以內期限的規定是指工作日，不含法定節假日。另《行政復議法》第四十條規定本法關于行政復議期間有關“五日”“七日”的規定是指工作日，不含節假日。按照上述法律的立法技術，如果是工作日應當會在立法中進一步進行明確說明，在未明確說明的情況下，本著對行政當事人有利的原則理解為自然日更為妥當。

　　《行政處罰法》明確規定采取了先行登記保存措施后，應當在七日內及時作出處理決定，但此處的處理決定是針對保存證據的行為而言的，這種處理僅限于對登記保存的證據的處理，即對不符合條件的應立即解除，如果需要查封、扣押，必須按照查封扣押的權限和程序辦理有關手續，而不應理解為對整個行政處罰作出決定，同時法條中沒有對先行登記保存設置延期規定。換句話說，先行登記保存的期限不具有可延性，這就進一步要求行政機關對現行登記保存的證據要及時作出相應的處理。

　　本案被告通州公路管理站2016年6月17日向張某出具《證據登記保存清單》一份，將小型貨車予以扣押，直到6月28日才向張某發出《行政案件接受處理催告通知書》，通知其接本通知書后3日內速來接受處理，并領回被登記保存的證據。該行為明顯違反了《行政處罰法》第37條第二款先行登記保存應當在七日內及時作出處理決定的規定，雖然被告通州公路管理站辯稱，在七日內處理應當有張某的配合，在其不配合的情況下發送通知書不違法，但法院審理認為該七日時限并不因當事人不配合調查而有所例外，據此可以認定被告對原告的小型貨車登記保存超過法定期限，登記保存行為違法。

　　另外需要說明的是在《行政強制法》實施后，行政強制措施概念中的防止證據毀損與《行政處罰法》規定的證據登記保存有了相同的法律屬性。可以說證據登記保存在某種程度上被行政強制措施吸收了，行政機關在執法過程中遇到“證據保存”這類情況應盡量按照《行政強制法》規定的強制措施種類和程序進行。