2009年8月19日，原告朱某與被告淮安市某辦事處就其所有的房屋的拆遷問題簽訂了安置補償協(xié)議，協(xié)議約定了拆遷緣由系某立交項目，并明確了補償款的數(shù)額、安置房的數(shù)量與面積。2010年上半年，朱某領(lǐng)取了補償款11萬余元，爾后領(lǐng)取了安置房2套，尚有1套安置房因面積增加但未補足差價而未領(lǐng)取。2016年上半年，朱某向淮安市發(fā)展和改革委員會申請某立交項目信息公開，市發(fā)改委回復(fù)無該項目審批手續(xù)。朱某又向淮安市規(guī)劃局申請信息公開，市規(guī)劃局回復(fù)，因無建設(shè)單位和個人向規(guī)劃局申請辦理該項目規(guī)劃許可手續(xù)，故其并無該項目規(guī)劃許可信息。2017年上半年，原告朱某向法院起訴要求確認拆遷安置補償協(xié)議無效，但未訴請要求返還財產(chǎn)。

　　關(guān)于拆遷安置補償協(xié)議效力的認定，實踐中有兩種截然相反的觀點：

　　一種意見認為，拆遷許可（建設(shè)、規(guī)劃）是行政管理部門實施的具體行政行為，而房屋拆遷安置協(xié)議是平等主體之間達成的民事行為，它們是兩種不同法律性質(zhì)的行為。拆遷安置協(xié)議書系雙方真實意思表示，不違反我國效力強制性的法律或行政法規(guī)的規(guī)定，依法應(yīng)確認有效。未取得拆遷許可或者未取得相應(yīng)建設(shè)、規(guī)劃許可的，應(yīng)由行政部門予以處罰，但不能認定拆遷協(xié)議無效。

　　另一種意見認為，征地拆遷單位應(yīng)嚴格執(zhí)行征地拆遷法律、法規(guī)及政策的規(guī)定，建設(shè)、占用土地，應(yīng)當辦理審批手續(xù)，任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。因建設(shè)需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地，對土地上的房屋、附屬物拆遷的，必須經(jīng)過相應(yīng)的行政機關(guān)批準，因此對于未經(jīng)任何行政機關(guān)審批實施拆遷而簽訂的拆遷協(xié)議無效。

　　一、關(guān)于協(xié)議的效力認定。

　　合同無效是合同效力認定后果最為嚴重一種，正確理解與裁判關(guān)系到市場經(jīng)濟交易秩序的安全和穩(wěn)定，應(yīng)當從嚴、審慎把握，故而合同無效的情形僅見于合同法第五十二條規(guī)定，但該規(guī)定第（五）項中的“違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定”情形在實務(wù)中被大量濫用。正基于此，合同法司法解釋規(guī)定，需注意區(qū)分效力性強制規(guī)定和管理性強制規(guī)定。違反效力性強制規(guī)定的，人民法院應(yīng)當認定合同無效；違反管理性強制規(guī)定的，人民法院應(yīng)當根據(jù)具體情形認定其效力。這樣規(guī)定雖然減少了強制性規(guī)定的普遍適用，但依然無法解決效力性和管理性規(guī)定在司法實踐中的區(qū)分問題。一般來說，效力性強制規(guī)范更多地指向若合同繼續(xù)履行，將損害國家利益、社會公共利益和第三人利益的規(guī)范，而管理性強制規(guī)范主要指違反此類規(guī)范，只是破壞了國家對交易的管理秩序，將會受到國家行政處罰，但并不損害國家利益、社會公共利益以及第三人的利益。

　　未取得拆遷許可或者未取得用地和規(guī)劃許可情形對拆遷安置補償協(xié)議效力的影響，主要應(yīng)當從征地的規(guī)范、程序及利益影響等方面考量：

　　1、土地分配具有社會福利性質(zhì)。在司法實務(wù)中，因拆遷而引發(fā)矛盾、糾紛較大的，主要集中在農(nóng)村宅基地的征收上。農(nóng)村的宅基地具有自然資源和生產(chǎn)資料的雙重地位，對農(nóng)村以及農(nóng)民具有重要的作用。宅基地使用權(quán)的福利性是宅基地無償性、身份性、無期限性、不可流轉(zhuǎn)性的現(xiàn)實基礎(chǔ)。因此，市場經(jīng)濟交易秩序除了遵循當事人的自由合意之外，還需要遵守國家的法律規(guī)定，對于禁止流轉(zhuǎn)的標的物不應(yīng)支持其交易，轉(zhuǎn)移占有的應(yīng)當辦理審批手續(xù)。可以想象，宅基地一旦隨意流轉(zhuǎn)、建設(shè)，帶來的只能是對普通社會公眾切身利益的侵害，導(dǎo)致國家利益和社會公眾利益的損失。

　　2、占用、建設(shè)土地應(yīng)當辦理審批手續(xù)。《中華人民共和國土地管理法》第四十三條規(guī)定，任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地。《國有土地上房屋征收與補償條例》第九條規(guī)定，依照本條例第八條規(guī)定，確需征收房屋的各項建設(shè)活動，應(yīng)當符合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項規(guī)劃。從前述規(guī)定中不難看出，土地作為人類賴以生存的寶貴自然資源，我國實行了最嚴格的土地管理制度。對于土地的規(guī)劃和使用，有著嚴苛的規(guī)范和要求，占用、建設(shè)土地必須向有關(guān)部門申請，并經(jīng)規(guī)劃許可，這種前置審查程序使得土地的使用有著統(tǒng)一的規(guī)劃和進程，防止因為土地的過度使用導(dǎo)致這一類無法再生資源的浪費。

　　3、依法行政關(guān)乎社會公共利益。行政機關(guān)進行土地的用途變更，對土地進行項目建設(shè)，進而征收房屋，對房屋實施拆遷，必須依法進行用地申請和規(guī)劃許可，這是依法行政的必然前提，更是法律法規(guī)的硬性要求。同時，變更土地用途和項目建設(shè)規(guī)劃不僅與社會公眾息息相關(guān)，更關(guān)乎于社會公共利益和國家利益，這就要求行政機關(guān)在實施行政行為時必須要嚴格遵守法律的規(guī)定和要求。

　　本案中，涉案土地系集體土地，市發(fā)改委和規(guī)劃局并無項目的用地申請和規(guī)劃許可，某辦事處在未履行前置義務(wù)的情況下，可以確定其實施拆遷未經(jīng)任何行政機關(guān)審批，這種做法置普通公眾和社會公共利益于不顧，應(yīng)認定其與原告朱某簽訂的拆遷安置補償協(xié)議違反了效力性強制規(guī)定，協(xié)議無效，對原告朱某的訴訟請求，應(yīng)當予以支持。

　　二、關(guān)于案件的后續(xù)處理。

　　《合同法》第五十八條規(guī)定，合同無效或者被撤銷后，因該合同取得的財產(chǎn)，應(yīng)當予以返還；不能返還或者沒有必要返還的，應(yīng)當折價補償。有過錯的一方應(yīng)當賠償對方因此造成的損失，雙方都有過錯的，應(yīng)當各自承擔相應(yīng)的責任。土地作為稀缺資源，未進行審批的用地建設(shè)會侵蝕公眾享有的社會福利保障，因而對于該類拆遷協(xié)議的效力，仍應(yīng)以認定為無效為主。

　　但就個案而言，這種案件多發(fā)生在因為拆遷利益分配不均而反悔的情況下，對于損失如何計算、是否符合返還條件，是賠償全部損失，還是賠償部分損失，則屬于司法裁判與考量的問題。因此，拆遷協(xié)議雖然認定無效，但因法律上返還不能或客觀上無法返還，或者依據(jù)雙方的過錯，結(jié)合損失大小，已得安置補償足以彌補損失，則并不當然導(dǎo)致土地和房屋的回轉(zhuǎn)，或土地和房屋的恢復(fù)原狀，即非“事實”上的無效，而是有條件的按“有效”處理。這樣既維護了市場交易雙方的誠實信用秩序，也維護了法律層面上對于土地建設(shè)需先行審批的效力性規(guī)定。

　　本案中，土地被征收完畢，房屋也被拆除，已無返還的可能，并且原告朱某已經(jīng)領(lǐng)取了足額的拆遷安置補償，與某辦事處應(yīng)承擔的與責任相對應(yīng)的損失相當，這種情況下，恢復(fù)原狀后再行由原告朱某返還安置補償并不符合效率原則，更不具有實際意義，也并不符合雙方對于拆遷與安置的誠實意思表示，因而如若原告朱某另案訴請要求恢復(fù)原狀，返還財產(chǎn)，對該訴訟請求則不應(yīng)予以支持。