信賴保護原則是現代行政法的基本原則之一，也是維護行政相對人正當信賴利益的一項重要法律制度。它自20世紀50年代在德國行政法中作為一個獨立的法律原則出現以來，已經得到許多國家和地區行政法的承認。我國于2004年7月1日起開始施行的《中華人民共和國行政許可法》（以下簡稱行政許可法）首次以法律形式確立了行政許可信賴保護原則，這不僅為人民法院正確審理因改變行政許可引發的行政補償、行政賠償案件提供了法律依據，同時對于推進誠信政府建設，依法規范行政許可行為和保護行政相對人的正當信賴利益，都具有重要意義。本文依據行政許可法有關規定，就行政許可信賴保護原則的若干問題作一初步探析，以期對司法實踐有所裨益。

 

一、行政許可信賴保護原則的基本涵義

 

學界一般認為，行政法中的信賴保護原則，是指行政相對人基于對公權力的信任而作出一定的行為，此種行為所產生的正當信賴利益應當予以保護。實踐中，對行政相對人的正當信賴利益要以適當的方式予以保護。這是信賴保護原則的最終實現，也是其最直接的體現。信賴保護原則是法律安定性原則與依法行政原則、公共利益和個人利益權衡的結果，它反映了在整體上良好的法律秩序下對行政相對人正當利益保護程度的提高。行政許可法在第8條及第69條規定中確認了行政許可領域的信賴保護原則，即："公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護。行政機關不得擅自改變已經生效的行政許可。行政許可所依據的法律、法規、規章修改或者廢止，或者準予行政許可所依據的客觀情況發生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關依法可以變更或者撤回已經生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產損失的，行政機關應當依法給予補償。"行政機關及其工作人員違法實施行政許可的，"作出行政許可決定的行政機關或者其上級行政機關，根據利害關系人的請求或者依據職權，依法可以撤銷行政許可"。"被許可人的合法權益受到損害的，行政機關應當依法給予賠償"。按此規定，所謂行政許可信賴保護原則，是指行政相對人對行政機關行政許可行為的正當信賴應當予以保護，行政機關不得擅自改變或撤銷已經生效的行政許可，依法確需改變或撤銷并由此給相對人造成財產損失或致使被許可人的合法權益受到損害的，應當依法給予行政補償或行政賠償。具體來說，該原則包括以下幾方面內容：其一，行政相對人依法取得的行政許可受法律保護，行政許可決定一經作出并生效，非有法定事由和依法定程序，行政機關不得擅自改變或撤銷，應給公眾和相對人以明確的預期；其二，行政機關只有在行政許可所依據的法律、法規、規章修改或廢止，或者準予行政許可所依據的客觀情況發生重大變化且基于公共利益的需要，或者具有依法可以撤銷的情形時，才能依法變更、撤回或撤銷已經生效的行政許可；其三，行政機關改變或撤銷已生效的行政許可，由此造成公民、法人或其他組織財產損失或損害被許可人合法權益的，應當依法給予行政補償或行政賠償。行政許可信賴保護原則的理論依據是基于法律安定性的需要和公眾對國家行政權的信賴。法律設置該原則的目的在于維護法的安定性和保護行政相對人的正當信賴利益。

 

二、行政許可信賴保護原則的適用條件

 

根據行政許可法第8條及第69條規定和行政許可信賴保護原則的內涵要求，這一原則的適用條件，可歸結為：

 

（一）在信賴對象上，須有已經生效的可以信賴的行政許可行為存在，且此行政許可與行政相對人有關。這是適用行政許可信賴保護原則的基礎和前提條件。依行政許可法第2條的規定，所謂行政許可，是指行政機關根據公民、法人或者其他組織申請，經依法審查，準予其從事特定活動的行為。它主要具有以下法律特征：1、法定性，即行政機關實施行政許可行為，應當嚴格依照法定的權限、范圍、條件和程序進行。2、授益性。行政許可是一種賦予相對人某種權利和資格的授益行政行為。也就是說，行政許可決定將使相對人產生既得利益。3、管理性。即行政許可是依申請而為的依法審查管理性行政行為，其目的在于抑制公益上的危險或影響秩序的因素，維護公共利益和社會秩序。4、要式性。行政許可是準予相對人從事特定活動的要式行政行為，應遵循法定條件和程序，并應向申請人頒發加蓋本行政機關印章的行政許可證件等形式予以批準、認可。5、公開性。即行政許可的事項、條件、標準、程序和期限都要事先公開，行政機關作出的準予行政許可決定、應當公開，且公眾有權查閱。6、穩定性。行政機關作出的行政許可決定應當保持穩定，給公眾與相對人以明確的預期和信賴，不得朝令夕改，擅自改變或撤銷。實踐中應注意的是，作為信賴對象的行政許可行為，至少應具有公權力（國家行政權力）行為的外貌，至于它是合法實施還是違法實施則在所不論。

 

（二）在信賴表現上，須為行政相對人信賴該行政許可行為而作出一定的安排，以至于處于不可回復的狀態。該要件包含兩層意思：一是行政相對人已信賴該行政許可行為，且信賴是基于生活常識和正常生活經驗而作出的。即一般人在當時情況下都會作出此種信賴，而非強詞奪理、牽強附會、惟我獨"信"。二是行政相對人因信賴該行政許可已作出一定的安排和具體信賴行為。如行政相對人已經運用財產而產生法律上的變動或者已實施其他處理行為而具有法律意義上的效果。

 

（三）在信賴損失上，須與行政機關依法改變或撤銷已生效的行政許可行為有相當因果關系。即相對人遭受的行政許可信賴利益損失或損害，須為行政機關依法變更、撤回或撤銷已經生效的行政許可行為所造成的，才可能適用該原則予以財產上的保護。如果不是改變或撤銷行政許可的行政行為造成的，即使相對人有損失或損害，行政機關也不承擔補償或賠償責任。

 

（四）在信賴保護上，須是行政相對人的信賴利益值得保護。即法律保護相對人的行政許可信賴利益，以其信賴利益值得保護為實質內容和必要條件。若行政相對人的信賴利益不值得保護，特別是在其申請和取得行政許可存在主觀惡意時，則應認為其信賴利益不值得保護，不能適用該原則中的財產保護方式。行政許可法第69條對相對人（被許可人）信賴不值得保護的情形作了明確規定,即："被許可人以欺騙、賄賂等不正當手段取得行政許可的，應當予以撤銷。被許可人基于行政許可取得的利益不受保護。"這里的"欺騙"是指申請人在申請行政許可時，故意隱瞞真實情況、提供虛假材料，惡意騙取行政許可。依法律規定，申請人隱瞞有關情況或者提供虛假材料申請行政許可的，行政機關不予受理或者不予許可，并給予行政警告。若行政機關在審查中沒有發現頒發了行政許可的，應依法予以撤銷。這里的"賄賂"是指行政許可申請人給辦理行政許可的行政機關工作人員以金錢、財物或其他有形物質利益。被許可人采用欺騙、賄賂等不正當手段取得的行政許可均應予以撤銷，且其基于此種行政許可所取得的利益不受法律保護。也就是說，行政機關撤銷此種行政許可即使造成被許可人上述利益損害的，亦不負賠償責任。

 

三、行政許可信賴保護原則的保護方式

 

從理論上來講，對行政相對人信賴利益主要有兩種保護方式，即存續保護和財產保護。行政許可法吸納信賴保護理論研究成果，并借鑒國外立法例，對行政許可信賴保護原則中的相對人信賴利益的保護方式，也采取了存續保護和財產保護兩種方式。所謂存續保護，是指公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關不得擅自改變或撤銷已經生效的行政許可，以此給相對人明確的預期，穩定行政許可法律關系和相對人所信賴的法律狀態。只有在行政許可所依據的法律、法規、規章修改或廢止，或者準予行政許可所依據的客觀情況發生重大變化且基于公共利益的需要，或者具有依法可以撤銷行政許可的法定情形時，行政機關才可以依法變更、撤回或撤銷已生效的行政許可，改變原有行政許可法律狀態。實踐中需注意的是，存續保護的價值取向和目的是為了保護行政相對人的信賴利益而不改變原有行政許可法律狀態。但若一味采用此種方式保護行政相對人的信賴利益，有時會導致公共利益遭受重大損害。在這種情形下，公共利益和私人利益很難兼顧。因此，實踐中正確的做法應當是，如果原有行政許可法律狀態對相對人有利，而不改變又不致明顯損害公共利益時，則原則上應當采取存續保護的方式。但如果改變該法律狀態所維護的公共利益明顯大于相對人的信賴利益時，按"公益優先"原則，則應改變原有行政許可法律狀態，而對行政相對人的信賴利益予以財產保護。所謂財產保護，是指行政機關依法確需變更、撤回或撤銷已經生效的行政許可，改變原有行政許可法律狀態，而對相對人因信賴行政許可行為的確定力所遭受的信賴利益損失或被許可人的合法權益所受到的損害予以財產上的保護。行政許可法依行政機關改變或撤銷的行政許可行為是否合法實施為標準，對行政許可信賴保護原則中的財產保護，采取了行政補償和行政賠償兩種保護方式。

 

四、適用行政許可信賴保護原則應注意的幾個問題

 

實踐中正確適用行政許可信賴保護原則處理行政補償和行政賠償案件，有幾個問題值得注意和研究：

 

（一）行政補償和行政賠償的范圍問題

 

其一，行政補償的范圍問題。從廣義上講，行政補償是指國家對公民、法人或者其他組織因行政機關及其工作人員合法行使職權行為或者因公共利益需要致其財產受到損失而給予補償的法律救濟制度。本文論及的"行政補償"則是狹義的行政補償，它僅指行政機關依法變更或撤回已生效的行政許可并由此給公民、法人或者其他組織造成財產損失（行政許可信賴利益損失）的，應當依法對其損失予以補償的一種法律救濟制度和財產保護方式。其適用范圍為：一是行政許可所依據的法律、法規、規章修改，行政機關依法變更已經生效的行政許可并由此給相對人造成財產損失的；二是行政許可所依據的法律、法規、規章廢止，行政機關依法撤回已經生效的行政許可并由此給相對人造成的財產損失的；三是行政許可所依據的客觀情況發生重大變化且基于公共利益需要，行政機關變更或撤回已經生效的行政許可并由此給相對人造成財產損失的。根據行政許可法第8條規定精神，遭受行政許可信賴利益損失的公民、法人或者其他組織依法享有取得行政補償的權利，而作出變更或撤回行政許可行為的行政機關則應依法履行行政補償義務。

 

其二，行政賠償的范圍問題。廣義上的行政賠償是指國家對公民、法人或者其他組織因行政機關及其工作人員違法行使職權行為致其合法權益受到損害而給予賠償的法律救濟制度。而本文論及的"行政賠償"僅限于行政許可信賴利益損害賠償，它是指行政機關依法撤銷違法或錯誤頒發的行政許可，致使被許可人合法權益受到損害的，應依法給予賠償的一種法律救濟制度和財產保護方式。依行政許可法第69條規定，其適用范圍為：（1）行政機關工作人員濫用職權、玩忽職守作出準予行政許可決定，被依法撤銷的；（2）超越法定職權作出行政許可決定，被依法撤銷的；（3）違反法定程序作出行政許可決定，被依法撤銷的；（4）對不具備申請資格或不符合法定條件的申請人準予行政許可，被依法撤銷的；（5）具有依法可以撤銷行政許可的其他情形，被依法撤銷的。這里的"其他情形"主要是指被許可人取得的行政許可證是因行政許可機關錯誤地適用法律、法規或規章而頒發等情形。實踐中，具有上述五種情形之一的行政許可被行政機關依法撤銷，致使被許可人的合法權益受到損害的，如該情形是行政許可機關的過錯導致的，則行政許可證的違法或錯誤頒發是行政機關的責任，行政機關應依法對被許可人所遭受的信賴利益損害給予行政賠償。但若被許可人是以欺騙、賄賂等不正當手段取得行政許可，行政機關依法撤銷此種行政許可，對被許可人所遭受的此種利益損害則不負賠償責任。

 

（二）行政補償和行政賠償的程序問題

 

由于行政許可法并未對行政補償和行政賠償的程序問題作出具體規定，需要最高法院及時對此問題作出司法解釋予以明確，以規范實務操作。根據行政補償和行政賠償的性質，并參考國家賠償法所規定的行政賠償程序及最高法院《關于審理行政賠償案件若干問題的規定》有關規定，我們認為，行政許可信賴保護原則中的行政補償。行政賠償可適用行政程序和訴訟程序（司法程序）兩種程序：

 

1、行政程序。行政程序應包括行政許可信賴利益受到損失或損害的相對人（含被許可人）向行政機關申請補償或賠償，行政機關受理和書面審查相對人補償或賠償申請、聽取相對人陳述和接受有關證據材料，自收到補償或賠償申請之日起兩個月內作出補償或賠償決定書或者不予補償或賠償決定書，并告知相對人不服決定的司法救濟途徑等步驟。

 

2、訴訟程序。訴訟程序亦稱司法程序，即相對人依法向人民法院提起行政補償或行政賠償訴訟，通過訴訟程序請求司法救濟，保護其正當信賴利益。但行政訴訟程序不是行政補償和行政賠償的必經程序。若相對人接受行政機關就其補償或賠償申請作出的行政補償或行政賠償決定，即不再引起行政訴訟程序。

 

為便于人民法院正確適用行政訴訟程序審理行政補償和行政賠償案件，建議最高法院及時對此問題作出司法解釋，同時應明確以下幾點：（1）相對人因行政許可信賴利益受到損失或損害要行政補償或行政賠償的，應當先向依法作出變更、撤回或撤銷行政許可行為的行政機關提出；相對人對受信賴利益保護的變更或撤回行政許可行為不服，在提起行政訴訟時，可以一并提起行政補償請求。對此，人民法院應一并受理。（2）相對人單獨提起行政補償或行政賠償訴訟的，須以行政機關先行處理為前提。即在此種情況下，行政程序應為訴訟程序的必經前置程序。（3）相對人提起行政訴訟時一并提出行政補償請求的，或者單獨提起行政補償或行政賠償的案件，由被告所在地人民法院管轄；相對人提起行政補償或行政賠償的訴訟請求涉及不動產的，由不動產所在地人民法院管轄。同時，法院管轄應符合行政訴訟法關于級別管轄的規定。（4）相對人對行政機關不予補償或賠償，或者逾期（兩個月）不予補償或賠償，或者對補償或賠償數額有異議的，可以自期間（兩個月）屆滿之日起三個月內向有管轄權的人民法院提起行政補償或行政賠償訴訟。（5）人民法院審理行政補償或行政賠償案件，就當事人之間信賴利益補償或賠償爭議進行審理與裁判。原告在訴訟中應對自己請求人民法院判令被告給予補償或賠償的主張承擔舉證責任。被告有權提供不予補償或賠償數額方面的證據。（6）人民法院審理行政補償或行政賠償案件在堅持合法、自愿原則的前提下，應當就補償或賠償范圍、補償或賠償數額進行調解。調解成立的，應當制作行政補償調解書或行政賠償調解書。調解書經雙方當事人簽收后即具有法律效力；調解不成的，應當及時判決。（7）被告在一審判決前同原告達成補償或賠償協議，原告申請撤訴的，人民法院應當依法予以審查并裁定是否準許。（8）人民法院單獨受理的第一審行政補償或行政賠償案件審理期限為三個月，第二審為兩個月；一并受理行政補償請求案件的審理期限與該行政案件的審理期限相同。

 

（三）行政補償和行政賠償的標準問題

 

依行政許可法第8條及第69條規定，行政機關依法變更或撤回已經生效的行政許可，"由此給公民、法人或者其他組織造成財產損失的，行政機關應當依法給予補償。"行政機關依法撤銷行政許可，"被許可人的合法權益受到損害的，行政機關應當依法給予賠償。"但由于法律對適用行政許可信賴保護原則所涉及的行政補償和行政賠償的標準問題并未明確，以致學界和實務界對此問題認識不一，亟待最高法院以司法解釋形式對其適用標準問題予以明示。根據此類行政補償和行政賠償的性質及特點，借鑒國外立法例，我們認為，行政補償應以補償相對人因信賴行政許可行為的確定力而遭受的財產損失為原則。這里的"財產損失"亦即行政許可信賴利益損失，其既包括直接損失，也包括間接損失，均應依法給予合理補償。至于行政許可信賴利益損害的行政賠償標準，則可參照國家賠償法所規定的行政賠償標準，以賠償被許可人遭受的實際損害為原則。實踐中適用該原則處理行政補償和行政賠償糾紛案件特別應注意的是，不論是對相對人的補償額度，還是對被許可人的賠償額度，都不應當小于其因行政許可行為存續可得到的利益。否則，有失公正。誠如有學者所言。現代行政法上的"公益優先"不能以私益的實質損害為代價。這也是現代行政法中比例原則的必然要求。