社會管理創(chuàng)新是一項(xiàng)復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程，涉及到社會生活的方方面面，需要所有社會主體的廣泛參與。人民法院作為行使國家審判權(quán)的司法機(jī)關(guān)，是保障公民權(quán)利、維護(hù)法律秩序的最后一道防線，肩負(fù)著依法協(xié)調(diào)社會關(guān)系、化解社會矛盾、有效解決糾紛、保障公民權(quán)利、懲處違法犯罪、實(shí)現(xiàn)社會公平正義、保障社會和諧穩(wěn)定、維護(hù)法律尊嚴(yán)和權(quán)威、推進(jìn)社會法治進(jìn)步等方面的神圣使命，在創(chuàng)新社會中處于特殊重要的地位，具有特殊重要職能。

 

一、人民法院參與社會管理創(chuàng)新的理論基礎(chǔ)

 

（一）人民法院是社會管理主體之一

 

社會管理創(chuàng)新，是指根據(jù)國家經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會的發(fā)展態(tài)勢，遵循社會運(yùn)行規(guī)律，研究并運(yùn)用新的社會管理理念、知識、技術(shù)和方法等，對傳統(tǒng)社會管理模式及管理方式進(jìn)行改造和革新，建構(gòu)新的社會管理機(jī)制和制度，實(shí)現(xiàn)社會管理科學(xué)化的全部活動的總和。對于社會管理和社會管理體制創(chuàng)新的內(nèi)涵和路徑有著不同的觀點(diǎn)，但不管采用哪種觀點(diǎn)來界定，至少有一點(diǎn)是可以明確的，即社會管理主體中所稱的"政府"，不僅限于傳統(tǒng)的狹義政府即行政機(jī)關(guān)，而應(yīng)該指廣義政府，即所有由國家財(cái)政撥付運(yùn)行經(jīng)費(fèi)，承擔(dān)一定政府職能或?yàn)檎纳鐣芾硖峁┓?wù)的專門機(jī)構(gòu)。社會管理變成一種包括政府管理在內(nèi)的全社會的"多中心主體"的開放式公共治理。因此，作為專司審判的司法機(jī)構(gòu)，人民法院自然應(yīng)該是社會管理的主體之一。

 

（二）是我國社會轉(zhuǎn)型及社會管理方式轉(zhuǎn)型的必然要求

 

第一,社會從"單位管理"向"社會管理"轉(zhuǎn)變。以往，我國社會結(jié)構(gòu)的細(xì)胞是單位，相對于以自由的個(gè)人為細(xì)胞的個(gè)體社會來說，就是單位社會。個(gè)人都屬于單位，并且專屬于特定的單位--在城市是黨政機(jī)關(guān)和企事業(yè)機(jī)構(gòu)，在農(nóng)村是社隊(duì)。功能齊全的單位就是一個(gè)小社會，成員的生老病死、吃喝拉撒都由單位包辦。單位外面是另外的單位，許多制度和政策都和單位有關(guān)，要通過單位實(shí)施。現(xiàn)在，越來越多的人由"單位人"轉(zhuǎn)變?yōu)?span lang="EN-US">"社會人"，失去了單位的管理和約束。

 

第二,公共管理方式從"行政管理"向"行政執(zhí)法"轉(zhuǎn)變。現(xiàn)代政府的發(fā)展方向是由全能政府向有限政府轉(zhuǎn)變。政府既要提高公共服務(wù)質(zhì)量，又要降低成本，最有效的辦法之一，便是將更多的事務(wù)特別是某些公共服務(wù)職能交由民間組織去管理，充分發(fā)揮民間組織的社會自治功能。于是，政府的公共管理方式就從"行政管理"向"行政執(zhí)法"轉(zhuǎn)變。不管行政的職能和任務(wù)有多少，行政執(zhí)法就成為現(xiàn)代行政的基本要素。

 

第三，社會治安從"單一治理"向"綜合治理"轉(zhuǎn)變。在社會轉(zhuǎn)型時(shí)期，流動人口大量增加，單位管理弱化，社會治安問題呈現(xiàn)突發(fā)、隱蔽、復(fù)雜等特點(diǎn)，跨地域、高科技犯罪更是加重了對社會的危害，傳統(tǒng)的社會管理體制和方法越來越不適應(yīng)社會的新變化。

 

第四，化解社會矛盾從"單一機(jī)制"向"多元機(jī)制"發(fā)展。與社會轉(zhuǎn)型相應(yīng)的一個(gè)特點(diǎn)就是利益訴求和矛盾爭議的多元化，為此，化解社會矛盾的方法也呈現(xiàn)多元化。俗話說"一把鑰匙開一把鎖"。多元的意義在于避免把糾紛的解決單純寄予某一種程序，特別是不要將訴訟的方式絕對化，而要以人類社會價(jià)值和手段的多元化為基本理念，為當(dāng)事人提供多種選擇的可能性。

 

第五，網(wǎng)絡(luò)虛擬社會從"邊緣"向"主流"發(fā)展。 "虛擬"-詞是隨著信息網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的興起而逐步用起來的。"虛擬"并不等同于"虛幻"和"虛假"，更不能等同于"虛無"。"虛擬"的實(shí)質(zhì)是-種物質(zhì)存在和信息活動的新方式或新形式，也是-種客觀的存在。隨著信息網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的不斷發(fā)展與進(jìn)步，"虛擬"-詞有著越來越豐富的內(nèi)涵，虛擬與現(xiàn)實(shí)愈加接近、逼真，所以"虛擬現(xiàn)實(shí)"更準(zhǔn)確地說就是"數(shù)字現(xiàn)實(shí)"，其落腳點(diǎn)就是"現(xiàn)實(shí)"而不是"虛擬"。

 

二、人民法院參與社會管理創(chuàng)新的實(shí)踐意義

 

（一）解決矛盾糾紛，維護(hù)社會穩(wěn)定。人民法院通過行使審判權(quán)，對爭議事實(shí)加以判斷，對法律規(guī)范加以適用，從而化解矛盾糾紛，修復(fù)被破壞的社會關(guān)系，維持正常的社會秩序，這是法院最基本、最直接的角色定位，古今中外，概莫能外。從三大訴訟角度看，法院的職能大抵有三種：一是審理刑事案件，判決刑事罪犯；二是審理民事案件，判決民事糾紛；三是審理行政案件，判處行政糾紛。人民法院作為社會矛盾處理的終局機(jī)關(guān)，通過依法審理案件，回應(yīng)社會訴求，解決社會糾紛，維護(hù)社會公正，實(shí)現(xiàn)對社會秩序的有力調(diào)控，這正是人民法院參與社會管理的核心所在。人民法院以國家強(qiáng)制力為后盾，依法對違反社會秩序者給予法律制裁，對合法權(quán)利給予有力保護(hù)，從而消除社會沖突，弘揚(yáng)社會正義，達(dá)到維護(hù)社會秩序的目的。

 

（二）參與綜合治理，調(diào)控社會秩序。這是由"解決矛盾糾紛，維護(hù)社會穩(wěn)定"這種直接的定位所延伸出的功能。延伸功能更具影響力，并且正是這些延伸功能，昭示和凸顯了法院尊榮而超卓的地位。社會管理創(chuàng)新不僅需要有行政手段，而且要綜合運(yùn)用法律、政策、經(jīng)濟(jì)、行政、教育等多種手段。作為調(diào)控社會秩序、維護(hù)社會穩(wěn)定的中堅(jiān)力量，人民法院除了要依法辦理好案件，還要在法律的框架之下，最大限度地延伸司法"手臂"，積極參與綜合治理和平安創(chuàng)建活動，引導(dǎo)社會提高自我管理和調(diào)節(jié)的能力，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定。參與綜合治理、調(diào)控社會秩序表現(xiàn)為法院通過法律的運(yùn)用解決社會糾紛，達(dá)到對社會秩序和政治權(quán)威的維護(hù)。這也正是法院參與社會管理的核心。"與法律永遠(yuǎn)相伴的基本價(jià)值便是社會秩序。……社會秩序要靠一整套普遍性的法律規(guī)則來建立。而法律規(guī)則又需要整個(gè)社會系統(tǒng)地、正式地使用其力量加以維持。"[1]社會秩序一旦受到法律的保護(hù)，便穿上了法律的外衣，具有法律的屬性，就又可稱之為法律秩序。

 

（三）實(shí)施司法審查，制約行政權(quán)力。現(xiàn)代司法功能的一個(gè)顯著特點(diǎn)，就是它不僅在私法領(lǐng)域，更重要的是在規(guī)范社會與國家、公民與政府關(guān)系的公法領(lǐng)域獲得了引人注目的發(fā)展。誠如學(xué)者們所看到的那樣："現(xiàn)代司法活動與歷史上的司法活動相比，其重要意義不在于其純法律功能的變化-實(shí)際上諸如解釋法律和懲戒犯罪方面的基本功能可以說是亙古不變，而在于司法與政治的關(guān)系發(fā)生了實(shí)質(zhì)性的嬗變。"[2]行政訴訟可以稱得上是典型的"公民權(quán)利與國家權(quán)力相抗衡"的形式。在我國，司法審查只限于對具體行政行為進(jìn)行合法性審查。司法審查就是國家通過司法機(jī)關(guān)對其他國家機(jī)關(guān)行使國家權(quán)力的活動進(jìn)行審查，對違法活動通過司法活動予以糾正，并對由此給公民、法人權(quán)益造成的損害給予相應(yīng)補(bǔ)救的法律制度。司法審查制度的創(chuàng)設(shè)大大提升了法院的社會地位，成為現(xiàn)代型法院與傳統(tǒng)型法院最重要的區(qū)別之一。由此可見，行政訴訟和司法審查制度的創(chuàng)立，大大拓展了法院的司法功能，是人民法院以特定方式推進(jìn)社會管理創(chuàng)新的重要渠道。

 

（四）創(chuàng)新工作機(jī)制，整合社會資源。近年來，人民法院受理案件數(shù)量持續(xù)增長，處理難度也越來越大。面對巨大的辦案壓力，只有不斷創(chuàng)新工作機(jī)制，充分整合社會資源，形成工作合力，才能有效化解矛盾糾紛。積極運(yùn)用多種渠道、多種手段、多種方式來解決社會矛盾糾紛，將相當(dāng)一部分社會矛盾還原到社會解決，是人民法院參與社會建設(shè)、推進(jìn)社會管理創(chuàng)新的一種重要方式。

 

（五）平衡各方利益，規(guī)制社會行為。按照經(jīng)典的分權(quán)理論，創(chuàng)制公共政策主要是立法機(jī)關(guān)的職權(quán)。但是，司法造法也是世界很多國家司法實(shí)踐中較為普遍的現(xiàn)象，這是成文法本身的局限性和社會發(fā)展的多變性之間張力作用的必然結(jié)果。在履行糾紛裁判功能的過程中，法院始終擔(dān)負(fù)著維護(hù)裁判統(tǒng)一乃至于維護(hù)法制統(tǒng)一的重任，為此就必須賦予法院一定程度的決策參與權(quán)，有權(quán)通過審理案件的方式參與超出所審案件的宏觀事務(wù)決策過程。法院行使公共政策創(chuàng)制功能的方式，既可表現(xiàn)為通過宣布某一行為無效的消極否定方式來干預(yù)公共政策，也可表現(xiàn)為通過司法解釋等積極方式來肯定某項(xiàng)社會政策。"法官總是制定政策，這是由于他們有義務(wù)處理社會問題。"[3]當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)社會正處于轉(zhuǎn)型期的劇烈變動之中，最高人民法院要根據(jù)法律實(shí)施的需要，通過司法解釋、案例指導(dǎo)等方式，創(chuàng)造性地填補(bǔ)和彌合法律與現(xiàn)實(shí)之間的脫節(jié)，有針對性地解決司法現(xiàn)實(shí)難題。

 

（六）加強(qiáng)司法調(diào)研，預(yù)警社會風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前，影響和制約社會和諧穩(wěn)定的因素不斷增多，社會管理面臨的潛在壓力和風(fēng)險(xiǎn)不斷加大。人民法院每一項(xiàng)政策的出臺、每一宗案件的審判、每一件糾紛的調(diào)處，稍有不慎就容易引發(fā)社會矛盾。為防患于未然，把矛盾解決在萌芽狀態(tài)，把風(fēng)險(xiǎn)控制到最低程度，人民法院要通過加強(qiáng)對各類訴訟案件情況的綜合調(diào)查研究，廣泛收集第一手資料，建立審判信息評估分析制度，深入分析經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展變化反映在司法領(lǐng)域的各種情況和問題，完善對社會問題審判信息預(yù)警工作機(jī)制，為黨委、人大、政府依法決策提供前瞻性、有價(jià)值的參考。要切實(shí)加強(qiáng)對不穩(wěn)定因素的排查摸底，特別是審理矛盾比較尖銳的重大敏感案件，要及時(shí)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估，做到事先研判，準(zhǔn)備在前，應(yīng)對有方，防止因工作措施不當(dāng)影響社會矛盾化解。要提高社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估的能力，把風(fēng)險(xiǎn)評估工作制度化，根據(jù)評估結(jié)果及時(shí)研究司法對策，針對可能發(fā)生的問題制訂工作預(yù)案，不斷提高社會管理的針對性和操作性。

 

三、人民法院參與社會管理創(chuàng)新的路徑 

 

（一）以能動司法為切入點(diǎn)，強(qiáng)化"為大局服務(wù)、為人民司法"的能動司法理念。人民性是我國司法制度的本質(zhì)屬性，司法為民則是審判工作的必然要求。人民法院推進(jìn)社會管理創(chuàng)新，要始終堅(jiān)持司法為民宗旨，圍繞司法為民多做文章、做好文章。當(dāng)前，人民法院最緊迫的任務(wù)就是全面地、正確地發(fā)揮好審判職能作用，通過依法調(diào)處案件，化解矛盾糾紛，實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了，幫助人民群眾排憂解難，實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民群眾的根本利益。人民司法事業(yè)與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著十分緊密的聯(lián)系，時(shí)代發(fā)展與社會變遷不斷向人民法院提出新的要求和期待，呼喚司法理念的更新，呼喚角色定位的調(diào)適。中國特色社會主義司法制度的本質(zhì)屬性和我國司法發(fā)展的階段性特征，決定了人民法院必須堅(jiān)持能動司法。人民法院參與社會管理，也是能動司法的必然結(jié)果，兩者是相輔相成、內(nèi)在統(tǒng)一的。再完備的法律條文相比不斷變化的司法實(shí)踐總是具有一定的滯后性，法官有義務(wù)為各種社會不公提供司法救濟(jì)，通過運(yùn)用手中的權(quán)力去促進(jìn)社會公平。

 

（二）完善司法建議制度，發(fā)揮司法職能延伸功能。司法建議是司法機(jī)關(guān)對在司法活動中發(fā)現(xiàn)的、不屬于司法機(jī)關(guān)處理的問題，向有關(guān)機(jī)關(guān)或單位提出的解決問題的意見和建議。司法建議作為化解矛盾糾紛、提高社會管理水平的司法服務(wù)手段，是人民法院審判職能的延伸。 "法院受理的案件是經(jīng)濟(jì)社會生活中的'晴雨表'，一些不易察覺的社會矛盾總會以某種案件類型體現(xiàn)出來。"人民法院在深入推進(jìn)社會管理創(chuàng)新過程中，通過案件的審判和執(zhí)行，總結(jié)和發(fā)現(xiàn)可能危及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的法律風(fēng)險(xiǎn)、法律問題和社會管理中存在的問題和漏洞，及時(shí)向有關(guān)部門提出司法建議，幫助加強(qiáng)和改進(jìn)工作，從源頭上防止矛盾糾紛的發(fā)生。重點(diǎn)可針對外來人口服務(wù)管理、特殊人群幫教管理、社會組織管理、網(wǎng)絡(luò)虛擬社會管理和公共安全監(jiān)管等問題，緊密結(jié)合司法審判工作實(shí)際，大力開展司法建議工作。

 

（三）完善司法解釋制度，發(fā)揮司法社會影響功能。制定司法解釋是最高人民法院指導(dǎo)各級人民法院審判工作，確保法律正確實(shí)施，維護(hù)司法公正的重要職責(zé)。在傳統(tǒng)的司法克制主義下，司法機(jī)關(guān)本不應(yīng)涉足公共政策創(chuàng)制領(lǐng)域，但是，在當(dāng)前社會變革時(shí)期，法律的不明確性、不周延性以及滯后性都十分明顯，在這種情況下，就必須賦予法官一定的自由裁量權(quán)，使得有漏洞的法律因?yàn)榉ü俚哪軇佣玫綇浹a(bǔ)。在這個(gè)過程中，法官的行為在某種程度上已經(jīng)通過他的司法裁判參與到"立法"工作中，并進(jìn)而通過"法律之手"延伸到社會管理領(lǐng)域。

 

（四）以自身管理為突破點(diǎn)，推進(jìn)社會管理創(chuàng)新。從總體而言，社會管理創(chuàng)新屬于人民法院外部管理的創(chuàng)新。要更好地運(yùn)用司法功能，推進(jìn)社會管理創(chuàng)新，必須依賴于法院內(nèi)部司法理念、方法、機(jī)制乃至作風(fēng)的管理創(chuàng)新，由此方能實(shí)現(xiàn)由內(nèi)而外創(chuàng)新的傳遞，形成內(nèi)部和外部管理創(chuàng)新的良性互動。要加強(qiáng)司法業(yè)務(wù)管理。司法業(yè)務(wù)管理的核心是審判管理，這是由審判工作在法院工作中的中心地位決定的。要加強(qiáng)司法人事管理，進(jìn)一步建立健全干部隊(duì)伍管理目標(biāo)責(zé)任制度，落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部"一崗雙責(zé)"制度和上下級法院領(lǐng)導(dǎo)班子之間的層級負(fù)責(zé)制度，完善體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的業(yè)績考評辦法，堅(jiān)持民主、公開、競爭、擇優(yōu)的原則，形成優(yōu)秀人才脫穎而出的選人用人機(jī)制。要加強(qiáng)司法政務(wù)管理，增強(qiáng)服務(wù)大局、服務(wù)審判意識，整合法院內(nèi)部資源，建立健全各項(xiàng)事務(wù)管理的規(guī)章制度，強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)，進(jìn)一步加強(qiáng)信息化建設(shè)，不斷提高司法保障水平，推動科學(xué)管理、民主管理、依法管理。

 

四、人民法院參與社會管理創(chuàng)新需要注意的問題

 

（1）要正確處理好司法能動與被動的關(guān)系。司法保持能動性，以對人民群眾訴求的高度關(guān)切，運(yùn)用各種可能的司法手段，積極回應(yīng)社會形勢的發(fā)展變化，這是現(xiàn)代司法的必然要求。但是，所有這些手段的運(yùn)用、職能的延伸，都不能脫離司法權(quán)最基本的屬性，不能對"不告不理"、"中立裁判"、"司法權(quán)威"、"公平正義"這些司法本質(zhì)有所撼動和放棄。正如我國臺灣學(xué)者吳經(jīng)熊先生所言："法官的任務(wù)，除一方面要保守，另一方面也要創(chuàng)造；既不能太過保守，致蹈墨守成規(guī)，膠柱鼓瑟之譏，又不可太過創(chuàng)造，致涉搗亂綱紀(jì)之嫌；增一分則太長，減一分則太短。"在具體司法運(yùn)行上，要求法官著眼于維護(hù)實(shí)質(zhì)正義而非過分遷就于形式正義，通過正確行使自由裁量權(quán)，合理解釋法律規(guī)則、靈活采取司法措施以及法官對訴訟過程的能動干預(yù)，從而使司法更好地服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，更好地維護(hù)人民群眾合法權(quán)益。在司法的效果追求上，要求司法提供的最終產(chǎn)品是法律效果和社會效果的有機(jī)統(tǒng)一體，強(qiáng)調(diào)法律效果與政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會效果的有機(jī)統(tǒng)一，強(qiáng)調(diào)普遍公正與個(gè)案公正的有機(jī)統(tǒng)一，強(qiáng)調(diào)依法裁判和案結(jié)事了的有機(jī)統(tǒng)一。

 

（2）要遵循司法規(guī)律。司法既有個(gè)性，也有共性。司法的共性意味著司法是有一定的共同的規(guī)律性的，這種規(guī)律性體現(xiàn)在司法是一種判斷性質(zhì)的權(quán)力，要求司法注重中立性、程序性、適用平等性等。正是基于司法的共性規(guī)律，人民法院在參與社會管理進(jìn)程中，不能置司法共性規(guī)律于不顧，而應(yīng)該嚴(yán)格遵守司法的中立性、程序性等要求。我們必須始終堅(jiān)持十七大報(bào)告中提出的"完善社會管理體制"的指導(dǎo)原則，理性把握人民法院與其他部門尤其是行政機(jī)關(guān)的關(guān)系，發(fā)揮審判職能作用參與社會管理創(chuàng)新，遵循司法規(guī)律，嚴(yán)格依法辦案，確保司法公平公正。

 

社會管理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，立法、行政、司法機(jī)關(guān)在社會管理中都有自己獨(dú)有的職責(zé)，各自發(fā)揮自己的獨(dú)特作用。人民法院的每一項(xiàng)審判工作，都是通過司法手段，參與對社會的管理。司法權(quán)作為一種的執(zhí)政權(quán)，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民管理國家和社會事務(wù)的重要方式。"司法機(jī)關(guān)沒有任何理由把自己置身于經(jīng)濟(jì)社會的主戰(zhàn)場之外。"人民法院積極參與和推進(jìn)社會管理創(chuàng)新，適應(yīng)著當(dāng)代中國的經(jīng)濟(jì)、政治、社會和文化的發(fā)展，必將有力地推動中國司法事業(yè)的建設(shè)、發(fā)展與實(shí)踐，只要我們遵循司法權(quán)運(yùn)行的基本規(guī)律，必將大有可為。

 

 

注釋：

 

【1】 彼得.斯坦、約翰.香德著：《西方社會的法律價(jià)值》，王獻(xiàn)平譯，中國人民公安大學(xué)出版社1990年版，第38頁。

 

【2】胡偉：《司法政治》，三聯(lián)書店（香港）有限公司1994年版，第225-226頁。

 

【3】美】亨利.R.格林科："美國法律中的司法決策"，載宋冰：《讀本：美國與德國的司法制度及司法程序》，中國政法大學(xué)出版社1998年版。