摘要：如何保障行政訴權的實現，是一個非常重要的課題。雖然自《中華人民共和國行政訴訟法》實施以來，對培養公民權利意識，保護行政相對人的合法權益，起到了重要作用；行政訴訟制度也已逐漸被認可和確立并得到長足的發展。但不容回避的是，在我國這樣一個法治本土資源缺乏、權利意識尚不足的國家，行政訴權的成長是艱難的。司法實踐中，行政案件收案數低、撤訴率高、上訴率高、執行難等等現狀，多少會挫傷人們對行政訴訟制度的信心。而制約行政訴訟制度發展的"瓶頸"，源于對行政訴權保護的不力。本文試從分析行政訴權運行不暢的原因入手，論述幾點保護行政訴權的建議。

 

關鍵詞：訴權  行政訴權  行政訴訟

 

 

一、行政訴權基本內涵

 

（一）行政訴權概念界定

 

訴權的出現與訴訟制度的產生和發展是不斷相適應的。正如行政訴訟制度的設置和發展，是對行政訴權的肯定與保障。訴權研究的滯后，會直接影響著訴訟制度的發展，因而，從這個角度來講，研究訴權問題，顯得十分必要。

 

訴權是指社會權利主體按照法律預設程序，請求法院對其主張予以公正裁判的權利。[1]包含了起訴權、獲得裁判權和得到公正裁判權。行政訴權作為訴權的一種，當然具有訴權一般概念的特點，但也有其自己的特點。我國學術界對行政訴權的界定主要有幾種：

 

一是行政訴權請求說。認為行政訴權是指公民、法人或其他組織認為行政機關及行政機關工作人員的具體行政行為侵犯了其合法權益，依照行政訴訟法的規定，請求人民法院予以司法保護的權利。[2]這種定義強調對行政相對人的救助和保護，但僅將行政訴權劃為是行政相對人享有的起訴權，忽視了行政訴訟被告方作為訴訟主體的權利，且對訴權內容的界定僅止于起訴權，不夠全面。

 

二是請求司法保護說。認為行政訴權是行政法律關系當事人在不能自行解決因行政職權的存在和形式而引起的行政行政爭議時，請求法院提供司法保護和幫助的權利。主要包括起訴權、對不受理起訴裁定的上訴權和獲得裁判權三項基本權利。[3]此種觀點將行政訴權的內涵予以充實，但仍將行政訴權限定為原告所有，存在和第一種觀點同樣的困難。

 

三是行政訴訟權利說。認為行政訴權是雙方當事人基于行政訴訟主體資格在行政訴訟過程中依法享有的全部程序性權利的總稱。[4]這種觀點認為行政訴權是當事人雙方都享有的權利，雙方當事人共享訴權是法律面前人人平等原則的體現。然而這種觀點同時將行政訴權與訴訟權利等同，一定程度上模糊了行政訴權概念存在的意義。

 

薛剛凌教授在她的《行政訴權研究》一書中，認為行政訴權應為廣義的訴權，既指行政相對方的起訴權也指行政主體的應訴權，作為一個學理的概念，筆者是持贊成態度的；但筆者個人認為，在行政訴權保障問題的研究上，應該更多的對行政相對人方的訴權予以較多的關注，因為行政訴訟制度是作為相對方救濟制度或方式之一而出現的，從行政訴訟的目的和行政審判在實踐中發揮的重要作用而言，個人認為它更傾向于督促政府依法行政。行政主體的訴權具有被動性抑或是防衛性，所以本文所論及的行政訴權僅為行政相對方所享有的一種向人民法院起訴，請求人民法院以國家審判權保護其合法利益的權利，即指狹義上的訴權或行政相對人所享有的行政訴權。

 

（二）行政訴權價值分析

 

行政訴權的價值和功能可以從不同的角度進行論及,比如從行政主體的角度來看，行政訴權有利于維護合法行政行為的權威性；也可以從相對方的角度論及。本文從相對方的角度來看,行政訴權的價值和功能主要體現在以下幾點：

 

第一，行政訴權是行政相對人維護自身合法權益不受行政權力非法侵害的工具。對于作為行政相對人的公民、法人或其他組織而言，行政訴權首先使獲得了與政府直接對話的權利，是對其獨立訴訟人格的肯定；同時，也是對公民與政府新型平等關系的一種塑造。在行政訴訟中，行政相對人享有與行政主體相抗衡的權利,相對人和政府作為平等法律主體均被要求在法律規定的范圍內,按照一定的方式從事訴訟相關活動；行政主體在行政訴訟的過程中是與相對人處于不平等地位的權力主體,它的行為有可能會受到行政相對人的質疑和挑戰,而且如果這種行政行為被法院認定為違法,還必須承擔相應的法律責任,甚至還必須對相對人予以賠償。

 

第二，行使行政訴權可以制約司法權、抵御行政權的濫用。行政訴權對國家司法權的制約，即"不告不理,告則必理"[5]。"不告不理"意味著:國家司法機關只有在相對人提出了訴訟請求后才能啟動訴訟程序；"告則必理"表明：對相對人提出的訴訟請求,司法機關必須作出應對。換言之，只要當事人起訴，法院就應當審查，具備起訴的起碼條件，司法機關必須立案受理，而一旦受理，司法機關的審理范圍也必須圍繞著相對人的訴訟請求，以之為中心進行審理，既不能遺漏相對人的訴訟請求，也不得超越當事人的訴訟請求而妄加裁斷。行政訴權把政府推下了神壇，肯定了政府和國家的分離，政府只是國家的一種表現形式而不是國家本身。[6]在行政訴訟中，相對人享有和行使行政訴權可以保護自己合法權益的權利，不僅僅是解決行政爭議，更有相對人借此對抗國家權力濫用的功能。

 

第三，行政訴權的行使可以促進司法能動。行政訴權的張揚和保障可以使司法活動轉換為一個創造性的活動，避免司法過分拘泥于成文法的具體規定，落后于社會的進步。例如近年來的學生狀告教育部，乘客狀告鐵道部，選舉權案件等等，如果墨守成文法的規定，只能裁定不予受理，司法是無法作出對應回答的；但從行政訴權創設的目的和保障的角度，司法機關則必須作出裁判，這就會進一步促使法官以銳意進取的勇氣打破陳規，創設新的實體法雖未明文規定，但公民應該享有的權利。在現實生活中，當立法機關或行政機關不能滿足相對人新型權利要求時,相對人會轉而求助于法治社會下最神圣、最權威和最后的裁判機關---法院，只要這種求助是正當的、合理的，那么法院就必須受理和審理。因此，法院就需要進行權利的創設，形成權利保障的鏈條。

 

二、制約行政訴權發展的因素分析

 

（一）行政訴權實踐中存在的問題

 

第一，行政訴權范圍狹窄。與西方發達國家相比，我國行政訴權的外延較小，具體表現在兩個方面:首先，行政訴訟類型單一。按照現有法律的規定，我國的行政訴訟僅限于對個人的救濟，如撤銷訴訟、行政賠償訴訟等。行政訴訟類型單一，意味著許多行政糾紛進入不了司法程序，不能通過行政訴訟途徑解決。

 

其次，行政訴權保護的行政權益范圍過窄。這個問題具體有兩個方面：一是行政訴訟受案范圍狹窄，可訴之法院的行為有限。行政訴訟受案范圍的狹小體現在受案范圍的規定方式、設定標準以及具體內容方面。二是訴的利益狹窄。雖然行政訴訟第2條規定："公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起行政訴訟。"第41條規定:"原告是認為具體行政行為侵犯其合法權益的公民、法人和其他組織……"但對"合法權益"缺乏相應的立法解釋和司法解釋。實踐中通常理解只有相對人的法定權利受到影響者才能起訴。

 

第二，行政訴訟的起訴存在困難。起訴難是行政訴權行使中面臨的最大問題之一。起訴權是行使訴權的首要內容，應當受到法律的嚴格保護。但由于各種原因，實踐中當事人受到違法行政侵害后無法起訴，或法院對當事人的起訴不受理的情況時有發生，嚴重地侵害了當事人的行政訴權。有的法院對當事人的起訴既不受理，也不制作不受理的裁定，致使當事人的上訴權也被剝奪。當事人投訴無門，合法權益得不到保護，行政違法行為也得不到糾正。

 

（二）行政訴權存在問題的原因分析

 

第一，行政訴訟法律制度的欠缺。行政訴訟受案范圍的狹窄, 致使行政相對人的合法權益不能得到有效的司法救濟。《中華人民共和國行政訴訟法》雖然用整整一章的篇幅詳細列舉了法院可以受理的行政案件的范圍, 最高法院在總結司法實踐經驗的基礎上通過司法解釋進一步擴展了公民獲得司法救濟的范圍, 但仍有很多涉及公民、法人和其他組織合法權益的行政案件被排除在司法審查之外, 體現在: 一是法院對抽象行政行為的行政案件不予受理, 使得公民對實際侵犯其合法權益的行政規范性文件不享有訴權；二是對事實上權力主體的權力行為公民沒有訴權； 三是許多行政行為具有終局性, 公民沒有訴權； 四是沒有公益性行政訴權。

 

原告主體資格的不明朗, 導致眾多利害關系人徘徊在法院門口。目前, 我國行政訴訟法對利益的保護處于"法定權利"標準階段。《最高人民法院關于貫徹執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第12 條規定:"與具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或其他組織對該行為不服的, 可以依法提起行政訴訟。"此規定擴展了原告資格, 但出于"法律上利害關系"屬高度不確定法律概念, 使得原告資格擴展的方向不明朗。

 

被告資格認定的標準不清晰, 使得確定被告時存在困難, 限制了行政訴權的行使。《行政訴訟法》第25 條規定了被告資格確定的情形, 但標準模糊, 缺乏可操作性, 導致司法實踐中, 一些行政案件的被告無法確定, 而根據該法第41 條第2 款規定起訴要有"有明確的被告"的條件要求, 這就大大地限制了行政訴權的行使。

 

第二，我國現行體制的欠缺。現行的法院體制導致法院不愿審, 不敢判。現階段, 法院的獨立地位沒有得到完全落實, 法院依法獨立行使審判權常常會遇到困難和阻力, 受到干涉和干擾; 法院在人、財、物上受制于行政機關, 政府的財政狀況以及對法院的態度, 決定著司法機關物資供給的豐寡, 與地方其他權力機構維持一種"親和"關系是法院不得已的選擇, 如此, 法院不愿審, 不敢判情形便不難理解。

 

另外，行政審判人員缺乏必要的獨立性, 難以對抗外來的各種壓力。此外, 我國還實行錯案追究制度和審判委員會制度, 這些制度進一步加劇了行政案件審判人員的職業依附性。法官的這種職業依附性一定程度上影響他們對行政訴權的保護。

 

第三，行政相對人訴訟意識的薄弱。行政相對人行政訴訟意識淡薄, 對行政訴訟有顧慮, 影響了行政起訴的態度。現實中, 行政訴訟原告的勝訴率不高, 給相對方造成了"官官相護"的印象, 使得相對方對提起行政訴訟信心不足。另外, 害怕遭受行政機關打擊報復等隱性成本過高, 使一些行政相對人視行政訴訟為畏途。

 

三、加強行政訴權保護的建議

 

（一）從保障訴權的角度對行政訴訟法進行修改

 

第一, 逐步拓寬行政訴訟的受案范圍, 擴大司法救濟的范圍。行政訴訟受案范圍, 要從現行的"以行為劃界"轉變為"以權利劃界", 權利劃界不應像現行法律這樣作列舉, 而應明確, 只要是憲法和法律保護的公民、法人和其他組織的合法權利, 行政訴訟法就應予以保護, 因此, 只要公民、法人和其他組織認為其合法權利遭受侵害。法律就應當提供救濟。第二, 拓寬原告資格, 使合法權益受侵害的人能得到法律的有效保護。在我國, 實現對原告資格的拓寬要通過轉變司法救濟的目標的途徑實現, 即從"法定權利"標準轉向"法律上的利益"標準。從現實的角度考慮, 更多的努力是要在立法上盡量明確"利益"的界限和在運用這一標準的基本方法下功夫。第三, 進一步明確被告資格認定標準, 杜絕"告狀無門"現象。改革被告制度, 明確行業協會、社會團體、公立學校等其他公共權力組織的被告資格, 進一步明確"授權組織"與"委托組織"的范圍。在被告確認上, 均以一級政府為被告。作為制度, 應當規定, 任何行政機關只要作出具體行政行為, 并被行政相對人提起了訴訟, 它就應當毫不例外地成為被告。可考慮引進像英國那樣的司法審查制度, 設立"公共利益代表人"或"行政當局"這樣一級部門, 在遇到無適當部門可列為被告的情形時, 專門代表政府作為被告接受原告的訴訟。徹底杜絕"告狀無門"現象。

 

（二）加強行政訴權行使司法保障

 

司法體制改革是一項綜合性的系統工程，重點解決以下兩個實質問題: 其一，賦予司法獨立以實質內核。公正是司法的靈魂，而司法獨立則是司法公正的基礎。基礎不牢，則公正無以保證。法院超然獨立、中立的地位得以確認，則行政訴權的保護就有了保障。在改革中，應對司法權的性質、歸屬，法院的資源配置，法院獨立的保障，法院"地方化"的避免等進行徹底考慮解決, 使干擾司法獨立的因素切實消除。其二, 改革法院內部管理體制, 實現法官自治。應建立法官身份保障制度, 保障法官的身份獨立性。遵循現代法治所倡導的理念: 法官具有獨立性, 只服從憲法和法律。要賦予法官特殊的權利與地位, 實行"司法豁免"的特權規則, 使法官不必擔心因行政審判而處于不利地位, 從而敢于辦理各類行政案件, 大膽受理各類新型案件。

 

（三）提高公民合理行使行政訴權的意識

 

權利意識是對抗克服人治、制約權力的重要自覺力量, 是實現依法治國的重要社會基礎。公民總體權利意識的缺失, 對法上權力、法外權力和權力運作不合目的性的寬容造成了行政訴權保障不充分。要通過各種途徑, 如學校教育、普法宣傳、新聞媒介等宣傳教育, 大力增強公民的權利本位意識, 鼓勵公民利用法律武器保障自己的合法權益。要不斷完善市場經濟建設, 通過市場經濟體制的確立, 使市民社會和政治國家相對分離, 社會利益趨向多元化, 從而進一步強化公民的權利意識、主體意識, 對國家權利予以有效抗衡。要通過行政訴訟制度的改革推動公民訴訟意識的提高, 保障公民出現訴訟需求時能獲得法律支持, 切實使公民會告、愿告, 走出"畏訟"、"畏官"陰影。

 

 

注  釋：

 

[i] 薛剛凌：《行政訴權研究》，華文出版社1999年版，第8頁。

 

[2] 應松年：《行政訴訟法學》，中國政法大學出版社1994年版，第94頁。

 

[3] 高家偉：《論行政訴權》，《政法論壇》1998年第1期，第94頁。

 

[4] 趙正群：《行政之訴與訴權》，《法學研究》1995年第6期。

 

[5] 李琦：《法律上的防衛權---人權角度的觀察》，《中國社會科學》，2002年第1期。

 

[6] 陳端洪：《對峙---從行政訴訟法看中國的憲法發展》，《中外法學》，1995年第四期。