一、 生態補償制度的理論探源

 

（一）、生態學維度：生態平衡理論

 

在一個正常的生態系統中，物質循環和能量流動處于一個相對穩定的狀態，這種狀態就是生態平衡。在天然的生態系統中，這種平衡還表現為生物的種類和數量的相對穩定。然而這種動態的、脆弱的平衡一旦受到任何內部或者外部的因素的影響都有可能失衡，要知道每一個生態系統的自凈能力和納污能力都是有限的，無論是天災還是人禍都有可能破壞生態系統的結構與功能，引起生態失調。根據生態學理論，人們在利用自然賜予的資源的同時，既要遵循生態基本規律又要遵循生態閥值，通過建立生態補償機制來平衡各個生態要素之間的利益沖突，改善系統的物質能量流動，在環境容量內實現良性循環。

 

（二）、經濟學維度：從"公有地悲劇"到"生態資本理論"

 

公共產品理論。在經濟學中，社會產品根據其是否具有排他性和競爭性而被分為私人產品和公共產品。公共物品的"有競爭性而無排他性"的特征，使得它在使用過程中容易出現兩個問題："公有地的悲劇"和"搭便車"問題。在當代，很多公共產品面臨的不僅僅是"悲劇"，而是四面楚歌，危難重重，從2011年末召開的德班大會可見一斑。傳統的政府管制和政府買單模式，極大限度地導致了受益者的存在僥幸心理，同時也傷害了生態保護者的積極性。新的生態補償機制的建立不但可以有效遏制這股不正之風，責任到企業，責任到人，充分體現污染者負擔、開發者養護、利用者補償、破壞恢復的"環境責任原則"，而且大大提高了補償資金的利用效率，有利于統籌區域生態治理的優化方案，同時又對于公眾參與制度的建立與完善起到推動作用。

 

外部效應理論。美國諾貝爾經濟學獎得主保羅·A·薩謬爾森認為："外部效應指的是企業或個人向市場之外的其他人所強加的成本或利益"。外部性問題分為兩類：一類是造成成本的負外部性，另一類是造成利益的正外部性，其反映在生態環境領域也反應出截然不同的兩種屬性。從我國經濟發展格局來看，自然環境對于經濟的付出是單向的，而經濟回饋給自然環境的除了越來越嚴重的污染和破壞，不存在任何補償和保護，長期遭受損失的自然環境處于負外部性狀態，這樣的逆差違背了世代間的公平，或許我們這代人追求的利益達到了最大化，而我們的子孫后代將面臨枯竭的生態危機，只有盡快構建合理的生態補償法律機制，在開發利用的同時能夠做到休養生息，才能扭轉這種有限資源無力抗衡無限欲望的局面，真正實現建設資源節約型、環境友好型社會的美好藍圖。

 

（三）、法學維度：從環境權到"環境正義"理念

 

環境權理論。日本著名學者松本昌悅曾指出，1972年的《人類環境宣言》把環境權作為一種基本人權確定下來，環境權作為一項新的人權，是繼法國《人權宣言》、前蘇聯憲法、《世界人權宣言》之后人權歷史發展的第四里程碑。隨著環境危機的凸顯，雖然環境權至今沒有建立完整的理論體系，其主體不確定，范圍模棱兩可等諸多議題至今未能達成統一共識，但是這并不影響環境權得到廣泛的認可。環境權是生態補償主體的權利來源，它的發展牽動著整個環境立法體系的變動，更是完善了傳統民法的權利體系。

 

環境正義理念。"正義乃是使每個人獲得其應得的東西的永恒不變的意志"，盡管它有著"一張普洛透斯似的臉（a Protean face）"，但是其內在精神蘊涵是不變的。20世紀80年代發端于美國等西方國家和地區的"環境正義運動"催生了環境正義和環境公平理念。環境正義是用正義的原則來規范人與人之間的社會關系以及人與自然的生態關系，這是一種機會均等的自由和平等，這就衍發了我們常說的劃分為代內公平、代際公平和種際公平的廣泛意義上的公平觀，，這種超越人域在三維時空中尋找法的價值根源的公平觀呼喚著生態補償機制的建立，而正是這種機制才能真正實現當代人與后代人的環境正義。

 

二、生態補償制度的概念及立法現狀

 

    （一）、生態補償制度的概念

 

迄今為止，生態補償的定義仍是仁者見仁，智者見智，在不同的學科視角中，其內涵也是不盡相同的， 此外，不同的學者在生態補償的稱謂上也是有所不同，如"生態效益補償"、"資源補償"、"生態環境補償"、"環境服務補償"、"自然生態不補償"等。呂忠梅教授的生態補償定義從寬泛的領域闡述了生態補償所包含的活動，是最基礎的理解方式，并非立法層面上的生態補償內容。而李愛年教授認為的，生態效益補償是國家對致使調節性功能減損的自然資源特定開發利用者收費（稅）以及對調節性生態功能的有意提供者、特別犧牲者的經濟和非經濟形式的回報和彌補的法律行為"。該定義羅列出生態補償的目的，又進一步指出了補償涉及的法律關系，即誰補償，補償給誰，如何補償的等問題，是上升到法律層面的理解方式。

 

筆者認為生態補償可以通俗理解為國家政府與社會個體之間的一項約定，以責任協議的方式進行托管，治理，補救一定區域內公民的共有環境財產，使該區域內的公民可以永久共享健康良好舒適的生產生活環境。法學視角下的生態補償我們可以把其看做一種利益關系，生態利益就成為生態補償法律關系的基本內容，國家通過法律制度設計對生態利益進行合理的調整與分配，從而達到合理調整人與生態的關系，促進可持續發展。

 

（二）、生態補償制度的立法現狀

 

我國關于生態補償的立法較為分散，且沒有直接規定生態補償制度的專門法，相關內容主要表現在：（1）憲法。2004年修正后的《憲法》第10條規定，"國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償"，這是憲法第一次明確肯定了補償制度在法律中的地位。（2）環境基本法。僅對生態保護進行了原則性規定，第8條規定了對保護和改善環境有顯著成績的單位和個人進行獎勵；第28條對排污收費制度進行了相關規定。（3）環境單行法。《森林法實施條例》規定，"防護林、特種用途林的經營者有獲得森林生態效益補償的權利"，在法律上明確了生態補償制度；《水污染防治法》首次以法律形式，對水環境生態保護機制做出明確規定，"國家通過財政轉移支付等方式，建立健全對位于飲用水水源保護區區域和江河、湖泊、水庫上游地區的水環境生態保護補償機制。（4）行政法規規章及地方立法。《自然保護區條例》、《土地復墾規定》等都有關于生態補償的內容。

 

目前我國正在研究制定《生態補償條例》，雖然尚未頒布，但對于日后生態補償的實施定會起到指引作用。但不可否認的是我國生態補償法律機制存在的問題主要在于：首先，環境保護基本法具有結構性缺陷，注重污染的防治，忽視環境的保護；其次，自然資源保護單行法尚不成熟；再次，生態補償制度不夠完善，法律法規存在空白和缺失；最后，生態補償缺乏規定具體權利義務的下位法。

 

（三）、生態補償制度的核心問題

 

 

生態補償的類型、主體、客體、內容、標準、方式等是構成生態補償體系的不可或缺的要素，也是生態補償制度的核心問題所在，現簡述述如下：

 

1、補償類型

 

我國生態補償類型的劃分有幾種標準，按照環境要素不同可以劃分為流域生態補償、森林生態補償、礦產資源生態補償、草原生態補償、濕地生態補償等；依據地理行政區域劃分可分為流域上下游之間的補償、區域生態補償、主體生態功能區生態補償、資源開發生態補償等；依據主體可分為政府生態補償、市場生態補償等。

 

2、補償主體

 

在生態補償機制中確定"誰補償誰"是進行補償的前提，具體內容包括生態受益對象的界定和補償對象的界定。

 

對于前者，是生態補償的需求者，首先要明確哪些行業或群體是生態服務受益主體，然后根據受益主體的經濟屬性，劃分受益類型，確定應承擔的生態補償責任。以流域生態補償為例，如生產用水中的農業用水、工業用水和經營用水是可以清晰界定生態受益者的部分，而對于像用于水土調節、水土保持、廢物凈化等生態用水鑒于其公共物品性質明顯，因而屬于不能清晰界定生態補償受益者的部分。

 

對于后者，是生態補償的供給者，也包括兩部分：一是生態保護者，如生態管理保護人員、生態保護區政府、涵雨林的建設者及管理者等；二是減少生態破壞者，如犧牲發展機會的農民（等同于"公有地"理論中放棄無限"放牧"獲得經濟利益的牧羊人），貫徹生態建設優先于經濟發展政策的政府和企業。

 

3、補償標準

 

合理確定補償標準是實現生態補償公平價值目標的關鍵，是對生態服務進行合理定價，也是生態補償法律機制中的一個難點，但是我們制定的補償標準不能偏離"誰污染，誰付費"的原則，應當帶有一定的懲罰性。從嚴重偏低的排污收費制度中我們可以總結，固定收費值并不能以一概全地解決各地區的污染問題，或許以污染企業的當年營業額度為參照，采用浮動收費值是一個值得考量的思路。由此我們仍然不能輕信一個補償金額的確定就能實現補償。

 

從生態補償對象方面來看，生態服務的價值應體現補償對象保護流域生態環境的投入、機會損失以及調整產業結構、改變傳統方式所產生的成本；從生態補償受益主體方面來看，針對不同的生態服務類型，綜合考慮不同類型受益主體消費生態服務的經濟價值、生態價值和支付能力，確定相應的補償額度。對于受益主體難以清晰界定的生態用水，其補償應以政府為主，綜合考慮過境水量、流域面積和人口及經濟發展水平確定支付額。

 

可見，補償標準是建立在正確評估生態服務價值的基礎上的，根據生態服務的不同類型，結合各地區的支付能力，確定各類受益對象的支付標準。

 

4、補償方式

 

生態補償方式是指生態補償主體承擔生態補償責任的具體形式，從補償的運作模式可以大致分為政府補償和市場補償兩類。在市場經濟的時代背景下，必須解放思想、廣開渠道、擴大主體、分散風險提高資金籌措的效率，同時政府要加強執政能力，一旦市場失靈，能夠及時規避風險。各種融資模式具體表述參見第二章內容。

 

三、生態補償的國際經驗與借鑒

 

（一）、國際經驗

 

從19世紀末20世紀初開始，美國、巴西等就開始通過制定憲法等立法活動，對生態環境的保護進行法律上的調整。但是目前國際上還沒有專門的生態補償法，各國對環境的保護都是在其國內的各個法律、政策中體現出來，這些法律和政策往往都帶有生態補償的性質，現分述如下：

 

（1）美國

 

美國政府對生態環境的建設和保護非常重視，在生態補償問題上，政府承擔了大部分的資金。僅在農業領域，早在1956年的《美國農業法》中就規定了具有生態補償性質的"土壤銀行計劃"，即鼓勵農場主短期或長期內退耕一部分土地，存入"土壤銀行"，銀行給予其一定補助，并對按計劃退耕的農場主給予農產品價格補貼；1961年又制定了"緊急飼料谷物計劃"，規定至少在停耕20%耕地的情況下，農場主才能從政府取得停耕土地正常產量50%的現金或實物補貼；1985年美國政府又實施了具有生態補償性質的"耕地保護性儲備計劃"，政府對退耕農民因保護生態而放棄耕作所承擔的機會成本進行補償。在《2002年農場安全與農村投資法案》中，政府增加了對農業的補貼金額，并授予農業部實施多項生態保護計劃，包括：保護性儲備計劃（CRP）、保護保障計劃（CSP）、濕地保存計劃（WRP）和環境質量激勵計劃（EQIP）。

 

（2）巴西

 

巴西的法律規定，在亞馬遜河流流域范圍內，任何土地使用者必須保證在其所擁有的土地上，是森林覆蓋率保持在80%以上。同時，為了有效地利用土地資源，政府允許那些把森林覆蓋率保持在高于80%以上的農戶將自己的森林采伐權，出售給從農業生產中獲得較高利益但違反了國家法律規定的農戶，這樣使得整個地區的森林覆蓋率得以平衡保持在國家規定的范圍以內。巴西利用的激勵機制既提高了土地的利用效率和生態效益，又降低了交易的成本，使得整個國家的生態總量得以維持守恒定律。

 

（二）、學習借鑒

 

總的來看，以上所述幾個國家的生態補償機制都比較堅實的理論基礎和法律依據，充分利用了市場機制和多渠道的融資體系，初步建立了生態服務付費的政策與制度框架，形成一對一交易、公共補償、限額交易市場、社會補償等較為完整的生態補償框架體系。

 

相反，我國的生態補償仍處于立法空白階段，探索前行之路中得到很多國外成功經驗的啟示，但是由于經濟、社會、文化、歷史以及觀念等方面的差異，我們又不能完全照搬國際上的做法，但是其法條背后的精神還是值得我們借鑒和學習的：

 

1、充分發揮政府和市場的互補作用，健全政府生態責任問責機制。

 

2、注重生態補償法律體系的構建，應當使補償政策有法可依。

 

3、完善區域合作機制，打破部門、區域、行業間的壁壘。

 

4、建立生態稅收制度和生態補償保證金制度。

 

5、擴展多元化的融資渠道。

 

6、重視社會公眾參與，發展環境民主。