一、對公益訴訟的認識

 

人們所奮斗的一切都和他們的利益有關(guān)。而在現(xiàn)代社會條件下已不能再單談個人利益，個人利益必須與社會利益，國家利益結(jié)合起來，才能充分有效地發(fā)揮作用也就是我們所說的保護公共利益。公共利益的實現(xiàn)并不是某些人所說的空泛的東西，它也是具體存在的，公共利益意味著對權(quán)力的監(jiān)督和制約。

 

行政機關(guān)是肩負著保障和維護國家和社會公共利益，為全社會謀求最大化的利益的國家機關(guān)。行政機關(guān)在現(xiàn)實的行政管理活動中，自身權(quán)利的不斷地擴張和膨脹并逐漸滲透到社會生活的各個方面。同時，各行政機關(guān)為片面追求本部門利益，有時往往會與公共利益背道而馳。所以在社會實踐中，行政違法行為時有發(fā)生，公民權(quán)利時常受到侵犯，特別是當(dāng)我們的公共權(quán)益受到侵害時，我們應(yīng)當(dāng)采取什么樣的制度來保護它呢？在目前我國傳統(tǒng)的原告訴權(quán)理論下，侵害公益而引發(fā)的案件往往因為缺乏適格的原告而得不到法律的救濟。英國法諺云：無救濟便無權(quán)利。也就是說，要想有效保護我們的合法權(quán)益以及社會公共利益，就必須建立完善的訴訟制度。因此，越來越多的人認識到：行政訴訟可以實現(xiàn)對公權(quán)力進行有效制約和監(jiān)督，從而保護公民的合法權(quán)益不受侵害；而行政公益訴訟則可以保護社會公共利益不受侵害。行政公益訴訟是指針對侵害國家利益和社會公共利益的違法行為而提起的訴訟。對于這種情況，從20世紀(jì)中期開始，行政法學(xué)比較發(fā)達的國家的立法和司法就開始了對傳統(tǒng)的行政訴訟理論的變革，并在立法上或者在司法實踐中賦予了檢察機關(guān)、公民、社會團體等廣泛的主體以原告資格，以期待對國家和社會公共利益進行更好的保護。目前我國行政公益訴訟在制度上還沒有建立，對行政公益訴訟的研究才剛剛起步。理論界和司法實踐中對行政公益訴訟特別是其原告資格方面還存在著很大的分歧。本文主要是從原告資格方面入手討論我國行政公益訴訟的發(fā)展。

 

二、我國原告資格的界定

 

我國訴訟法領(lǐng)域一直存在著一種誤區(qū)，認為只有自己的利益受到侵犯的人才能有資格作為原告，也就說與本案沒有直接利害沖突的人沒有資格向人民法院提起訴訟。我國《行政訴訟法》第2條規(guī)定，公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)或行政機關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依據(jù)行政訴訟法向人民法院提起訴訟。第27條規(guī)定："同提起訴訟的具體行政行為有利害關(guān)系的其他公民、法人或者其他組織，可以作為第三人申請參加訴訟，或者由人民法院通知參加訴訟。"同時，《最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見》（試行）第21條對上述第27條中的"同提起訴訟的具體行政行為有利害關(guān)系"解釋為"與被訴行政行為有法律上的利害關(guān)系"。第41條還規(guī)定，原告提起訴訟應(yīng)當(dāng)符合的首要條件是人為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益。按照該法的規(guī)定，能夠向人民法院提起行政訴訟的原告必須同被訴具體行政行為有直接的利害關(guān)系。行政訴訟原告資格要求的"足夠利益"必須是法律上的權(quán)利義務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。學(xué)術(shù)界也將行政訴訟原告資格做了一致的界定：（1）原告必須是個人或者組織，即原告定位于行政相對人；（2）原告必須是認為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的行政相對人；（3）原告必須是向人民法院提起行政訴訟的人。這種理念的弊端在于忽略了公共利益的存在，沒有為這些權(quán)利敞開救濟的大門。

 

三、域外公益訴訟原告資格的界定

 

目前公益訴訟制度還沒有納入我國現(xiàn)有的訴訟體系之中，但公益訴訟在世界上不是沒有先例，相反在西方經(jīng)過數(shù)百年的發(fā)展與完善，有關(guān)于公益訴訟的研究已經(jīng)比較完備并且很多國家在公益訴訟方面獲得了很大的成就和驕人的成績，這些都是值得我們學(xué)習(xí)和借鑒的。我們分別來看一下大陸法系何英美法系的公益訴訟對原告資格的界定。

 

（一）大陸法系

 

公益訴訟起源于羅馬法。古羅馬法中的公益訴訟有如下特點：（1）公益訴訟的原告可以是不特定的人，既可以是無利害關(guān)系的人，也可以是有利害關(guān)系的人。如果原告人多，由法官選擇是適宜人作為被告。（2）原告起訴的目的不是為了個人利益，而是為了維護社會公共利益、維護法律的尊嚴及社會公正。（3）原告可以起訴的違法行為范圍較寬泛，既有民事侵權(quán)行為，又有犯罪行為。（4）原告在勝訴后可以受到獎勵，而不是得到賠償。（5）公益訴訟的作用是對國家機關(guān)執(zhí)法的補充，而不是取代國家機關(guān)的執(zhí)法。古羅馬的公益訴訟對大陸法系的國家產(chǎn)生了深遠的影響。

 

1、法國行政公益訴訟的原告資格

 

法國是現(xiàn)代行政訴訟制度的發(fā)源地。作為法國最具特色的公益訴訟，當(dāng)屬以公共利益為基礎(chǔ)的越權(quán)之訴。越權(quán)之訴是當(dāng)事人的利益由于行政機關(guān)的決定而受到侵害，請求行政法院審查該行政決定的合法性，并撤銷違法的行政決定的救濟手段。這一制度對原告資格的規(guī)定采取了一種折衷式的做法，即只要申訴人利益受到行政行為的侵害就可以提起越權(quán)之訴，并不要求是申訴人個人的利益，但也不是全民之訴。越權(quán)之訴要求申訴人必須具備的資格主要是：一是必須具備能夠作為訴訟當(dāng)事人的一般訴訟資格，即自然人和法人都可作為越權(quán)之訴的當(dāng)事人。法人解散后，在提起越權(quán)之訴所必要的時期內(nèi)繼續(xù)存在。沒有取得法人資格的團體，不能以團體名義進行訴訟，但可委托代表進行訴訟．二是必須具備能夠要求撤銷行政決定的利益。

 

根據(jù)法國的成文法及判例的規(guī)定，行政公益訴訟的原告主要有以下幾種:

 

(1)檢察機關(guān)

 

凡是在公共秩序受到危害的情況下，檢察機關(guān)可以依職權(quán)提起訴訟 (法國《新民事訴訟法》第423條)。

 

(2)部分行政機關(guān)

 

對于負有維護公益職責(zé)的行政機關(guān)，當(dāng)它所代表的公共利益受到其他行政機關(guān)的決定的侵害，而其本身無權(quán)撤銷或改進此項決定時，可以向行政法院提起越權(quán)之訴，請求撤銷這項違法的決定。(3)公民個人

 

不僅行政行為的直接相對人可以提起越權(quán)之訴，而且因為違法行政行為而受到利益侵害的第三人也可以以自己的名義提起越權(quán)之訴。

 

(4)社會團體  

 

所有的團體，如公會、社團等，當(dāng)其集體利益受到行政行為的直接影響時，都可以以自己的名義提起越權(quán)之訴。顯然，法國行政公益訴訟原告資格的享有主體相當(dāng)廣泛。

 

2、德國行政公益訴訟的原告資格

 

在德國，立法上傾向于把維護公共利益的職責(zé)交由國家而非普通公民。這就是德國的公益代表人制度，《聯(lián)邦德國行政法院法》第一章法院組織第四節(jié)專門規(guī)定了"公益代表人"制度，德國對直接侵犯公共利益的行政違法行為是由公益代表人起訴的。第35條第1款規(guī)定:在聯(lián)邦行政法.院中設(shè)有l名檢察官。為維護公益，該檢察官可以參與在聯(lián)邦行政法院中的任何訴訟，但不包括紀(jì)律懲罰審判庭的案件以及軍事審判庭的案件，該聯(lián)邦行政法院檢察官聽命于聯(lián)邦政府。第2款規(guī)定:聯(lián)邦行政法院保障該檢察官的發(fā)言權(quán)。第36條第1款規(guī)定:根據(jù)州政府法規(guī)中規(guī)定的準(zhǔn)則，高等行政法院及行政法院內(nèi)各設(shè)1名公益代表人。可就一般或就特定案件，授權(quán)于該代表，代表州或州機關(guān)。由此可見，德國行政公益訴訟中具有原告資格的有兩種人:一是聯(lián)邦行政法院中設(shè)立的檢察官，二是高等行政法院及行政法院設(shè)立的公益代表人。其它個人或組織都不能提起行政公益訴訟，不享有這種原告資格。

 

3、日本行政公益訴訟的原告資格

 

日本《行政案件訴訟法》第２條列舉了抗告訴訟、當(dāng)事人訴訟、民眾訴訟和機關(guān)訴訟四種。抗告訴訟和當(dāng)事人訴訟是以保護國民的個人利益為目的的主觀訴訟，而民眾訴訟和機關(guān)訴訟是以維護客觀的法秩序為目的的客觀訴訟，而客觀訴訟中又以民眾訴訟為典型。

 

在日本，民眾訴訟就是我們所說的行政公益訴訟。所謂民眾訴訟是指國民請求糾正國家或者公共團體不符合法律規(guī)定的行為，并以選舉人的資格或自己在法律上的利益無關(guān)的其他資格提起的訴訟。日本行政法學(xué)者認為，民眾訴訟的目的并不是為了保護國民個人的利益，而是為了保護客觀上的法律秩序，使國民以選舉人的身份通過訴訟手段制約國家機關(guān)或公共性權(quán)力機構(gòu)行使職權(quán)的行為，監(jiān)督行政法規(guī)的正確適用。日本民眾訴訟的原告可以是納稅人，也可以是利益受到普遍影響的選舉人或者其他公眾之一，只有在"法律上有規(guī)定時，限于法律規(guī)定者，才能夠提起"。民眾訴訟，按照日本《行政案件訴訟法》第5條的規(guī)定，是指"請求糾正國家或者公共團體機關(guān)的不符合法規(guī)的行為的訴訟，并且是以作為選舉人的資格或者其他與自己的法律上的利益無關(guān)的資格提起的訴訟。"作為民眾訴訟的典型事例，有根據(jù)《公職選舉法》進行的選舉訴訟和《地方自治法》所規(guī)定的居民訴訟等。這種居民訴訟，是在普通地方公共團體的長官等進行了違法或者不當(dāng)?shù)墓钪С鲆约柏敭a(chǎn)的管理處分時，居民在經(jīng)過對監(jiān)察委員進行監(jiān)察請求后提起的訴訟，對于地方行政的民主化、公開化發(fā)揮了極大的作用。可見，日本行政公益訴訟的原告資格授予普通公民。

 

根據(jù)該法第5條的規(guī)定，可以看出，在民眾訴訟中，起訴者的資格與個人的私益無關(guān)，是基于選舉人的資格或者其他與自己的法律上的利益無關(guān)的資格。在維護公益方面，對原告資格的要求是比較松的。

 

（二）英美法系

 

1、美國行政公益訴訟的原告資格

 

美國是現(xiàn)代行政公益訴訟制度比較健全的國家，其行政公益訴訟主要表現(xiàn)為在判例基礎(chǔ)上發(fā)展起來的所謂"私人檢察總長"理論。其主旨是：為了保護公共利益，國會可以授權(quán)檢察總長提請法院審查行政機關(guān)的行為，也有權(quán)制定法律授權(quán)其他當(dāng)事人，以私人檢察總長的身份提起行政訴訟，主張社會公益。行政公益訴訟的原告可以分為三類:相關(guān)人訴訟、職務(wù)履行令請求訴訟、納稅人訴訟。第一，相關(guān)人訴訟，這種訴訟形式又稱為第三人的原告資格。有關(guān)原告資格的一個重要限制就是原告不能主張第三方的權(quán)利，而只能主張自己的權(quán)利。第二，職務(wù)履行令請求訴訟。在行政機關(guān)未履行其義務(wù)，或者公務(wù)員未履行其職責(zé)的情形下，允許私人以市民的身份向法院提起訴訟，請求法院發(fā)布履行令要求行政機關(guān)履行其法律義務(wù)。第三，納稅人訴訟。美國各州普遍承認納稅人的原告資格，納稅人對于行政機關(guān)違法支出或者損害公共資金的行為，有權(quán)提起訴訟。特別引人注目的是，納稅人不僅針對公共資金的違法支出行為，同時也針對政府部門造成金錢損失的違法行為。

 

2、英國行政公益訴訟原告資格

 

作為普通法的發(fā)源地，英國在公益訴訟原告資格的發(fā)展方面，同美國一樣也是經(jīng)歷了一個從嚴格到不斷放寬的過程，而且同美國相同，判例法在其中發(fā)揮了重要的作用。隨著當(dāng)代行政的發(fā)展，在當(dāng)事人起訴資格自由化方面也取得了不小的成就，行政法關(guān)于救濟手段的發(fā)展趨勢總體上是向統(tǒng)一和寬大的起訴資格方向前進的。當(dāng)事人在司法審查中不論申請任何救濟手段都取決于對申訴事項是否有足夠利益，不象過去那樣當(dāng)事人須具有權(quán)利才能申請救濟手段，這是對以往起訴資格的一個改進。

 

四、我國行政公益訴訟原告資格構(gòu)建的幾點意見

 

在行政公益訴訟中，原告訴訟資格是一個核心問題，目前在我國法學(xué)論壇已引起了激烈的討論。有的學(xué)者指出需要建立行政公訴，即全部由檢察機關(guān)作為公益訴訟的代表人，就像其作為刑事訴訟的公訴人一樣。也有人指出應(yīng)當(dāng)建立民眾訴訟或公民訴訟，由普通的公民來提起公益訴訟而不包括檢察機關(guān)。還有人強調(diào)社會團體在行政訴訟中的作用，提出由非政府組織即社會團體享有公益訴訟的起訴權(quán)。

 

四、確立我國行政公益訴訟原告資格的構(gòu)想

 

筆者認為無論是檢察機關(guān)，公民還是公益性社會團體是否享有行政公益訴訟的原告資格的探索研究都是有價值的。

 

（一）檢察機關(guān)

 

在我國目前還沒有建立起行政公益訴訟制度的情況下，檢察機關(guān)作為我國公共利益的守護者，理應(yīng)而且也有足夠的能力在行政公益訴訟中發(fā)揮其應(yīng)有的作用：

 

人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)，其主要職能在于監(jiān)督對國家法律的執(zhí)行和實施。根據(jù)憲法的規(guī)定，行政機關(guān)是我國權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，其行政行為理應(yīng)受到檢察機關(guān)的監(jiān)督。當(dāng)行政機關(guān)的違法行政行為侵害了或者可能侵害國家和社會公共利益的時候，在其他如內(nèi)部監(jiān)督無法實現(xiàn)對國家和社會利益進行有效保護時，檢察機關(guān)依法提起行政訴訟，通過司法對行政機關(guān)的行為的合法性進行審查，方式更為直接，效力更高。

 

檢察機關(guān)作為原告更有利于對國家和社會公共利益的保障。在行政公益訴訟中，如果提起司法審查者的原告地位比較超脫，與被訴案件相對獨立，則在訴訟過程中將不受利益的限制，從而能夠更有效地保證公益訴訟功能的全面發(fā)揮。我國憲法第131條規(guī)定："人民檢察院依照法律規(guī)定獨立行使檢察權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉。"依據(jù)這一獨立于行政機關(guān)之外的憲法地位，對于其對行政機關(guān)的行政活動的監(jiān)督職能的有效實現(xiàn)提供了必要的保障。同時，檢察機關(guān)背后有國家機器這一強大力量作為后盾支持，自然比任何私人或社會團體都具備更大的優(yōu)勢，所以，"只有司法部門才能勝任保護社會每一成員的責(zé)任"。

 

檢察機關(guān)擁有一支受過專門法律知識教育和執(zhí)法訓(xùn)練的公務(wù)人員隊伍，在提起行政公訴前，有足夠的能力審查該行政行為是否對公益造成了損害、損害的程度以及是否有造成損害的可能性，并決定是否提起行政公益訴訟；同時，檢察機關(guān)工作人員熟悉法律，在訴訟過程中，能夠有效地運用法律手段維護國家利益和社會公共利益。這樣既實現(xiàn)了對行政權(quán)的監(jiān)督，另一方面也在實際操作中盡可能地避免行政公益訴訟的濫訴行為，避免降低行政效率，給法院增添無謂的訟累。的確如楊立新先生所言"在國家利益或者社會公共利益受到損害的時候，檢察機關(guān)有責(zé)任，也有能力向人民法院提起訴訟"。

 

（二）公民個人

 

對于是否賦予公民行政公益訴權(quán)，學(xué)界有很大的分歧，主要是考慮到訴訟經(jīng)濟和防止濫訴的問題。經(jīng)濟利益在公平正義面前我們現(xiàn)在更傾向于他的公平正義的價值。其實，在我們這個國家，受傳統(tǒng)思想的影響，人們普遍存在息訟、厭訟的觀點。有學(xué)者甚至斷言，即使像古羅馬共和時代那樣任何人都可做原告，中國的行政訴訟仍然不會門庭若市。因為訴訟是要成本的，沒事找事或以訴訟為樂的情況極難出現(xiàn)。退一步說，即使可能出現(xiàn)濫訴的情形，我們也可以通過其他法律手段加以控制，不能因噎廢食。尤其目前檢察機關(guān)有時并不能真正獨立于國家行政機關(guān)之外的現(xiàn)實，也是導(dǎo)致沒有在行政公益訴訟方面作出應(yīng)有的貢獻的主要原因。因此法律只賦予檢察機關(guān)代表公共利益提起行政公益訴訟，而否認賦予公民個人行政公益訴訟原告資格，行政公益訴訟在法律制度上仍然是缺失的。

 

隨著現(xiàn)代國家向民主化法治化和現(xiàn)代社會向多元化發(fā)展，國家權(quán)利逐漸向社會權(quán)利讓出空間，公民權(quán)利意識不斷覺醒，要求直接參與公共管理事務(wù)的熱情不斷高漲。"公益訴訟是人民廣泛而真實地行使民主權(quán)利來管理國家事務(wù)和社會事務(wù)的新途徑"，所以放寬公民行政公益訴訟原告資格條件，保障公民對公共事務(wù)的民主參與，已經(jīng)成為現(xiàn)代行政法的一大發(fā)展趨勢。為了防止濫訴的情況發(fā)生可以通過媒體給與正確的引導(dǎo)并且在受理案件之前嚴格審查案件是否符合起訴的條件，對惡意濫訴得給于原告承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。通過這樣一個過程不僅可以逐漸提高國民法律素養(yǎng)，更可以使社會掛起一陣陣正義之風(fēng)。

 

(三)公益組織

 

這里的公益組織是指以謀求社會公共利益的非營利性質(zhì)的法人如消費者協(xié)會、行業(yè)會、宗教組織和慈善機構(gòu)等。公益組織不僅是重要的社會自治團體，也是聯(lián)系政府和公民之間的重要橋梁，一方面它不斷地將國家和政府的法律、政策以及各種發(fā)展規(guī)劃等信息貫徹給其成員；另一方面又作為公益代表向國家和政府不斷地傳達公眾的所思所想，表達他們的愿望和訴求，從而使國家和公眾之間形成良性的互動，使整個社會趨于和諧。正因為公益組織的這種特性，因此它在介入社會公益糾紛和實現(xiàn)社會公益方面能夠發(fā)揮重要的作用。公益組織作為行政公益訴訟的原告同普通公民相比具有更多的優(yōu)勢:首先，公益組織有條件整合其成員或一定范圍內(nèi)的公眾的意愿和利益，能夠代表整體的公共利益，而公民由于其個人能力、精力及知識等方面的限制，即使他有強烈的公共意識，其公益代表性仍然可能是狹隘的、片面的；其次，由于公益組織的利益與社會公共利益具有高度的一致性，因此賦予其行政公益訴訟原告資格能夠有效地防止個人起訴"搭便車"等問題；再次，公益組織作為行政公益訴訟原告有利于減少當(dāng)事人過多以及公民濫訴等現(xiàn)象，從而減少了司法資源的浪費和對行政效率的負面影響；最后，由于公益組織具有一定的經(jīng)濟實力和人力資源，他能夠支付行政公益訴訟的基本成本，這有利于訴訟的順利進行。現(xiàn)在美國法院已承認一些保護歷史文物的公民團體，公共福利社團、環(huán)境組織等享有行政公益訴訟的原告資格。其他賦予公益組織起訴權(quán)的國家還有德國、日本和英國。

 

公益組織作為公益訴訟的原告具有檢察官和普通公民無法替代的一些優(yōu)勢，隨著我國市場經(jīng)濟的迅速發(fā)展和政治體制改革的進一步深入，國家權(quán)利逐步向社會權(quán)利過度，環(huán)保協(xié)會、消費者協(xié)會、婦女聯(lián)合會等公益性法人在代表和維護公共利益方面發(fā)揮著越來越大的作用，因此我國應(yīng)該將其納入行政公益訴訟原告范圍之中。我國法律應(yīng)該賦予這些公益性社會組織或團體提起行政訴訟的權(quán)利，這類組織和團體能夠代表某一方面的公共利益，為維護這些公共利益，它們應(yīng)該有權(quán)運用司法救濟手段。