當前，我國提出要構建社會主義和諧社會，實現社會的穩定和可持續發展。加強非訴調解，促進訴訟調解與社會矛盾糾紛的大調解機制相結合，對于和諧社會建設和保持社會穩定都具有非常重要的意義。本文從非訴訟調解與訴訟調解的現狀出發，并以此為研究視角，對非訴訟調解的價值、運行以及其與訴訟調解銜接的理論和實踐等問題作一些分析，以有益于推動社會大調解機制的建立和完善。

 

一、非訴調解的價值取向

 

在成熟的法治社會，糾紛解決機制通常由訴訟的、行政的、調解的、仲裁的以及自救等多元化形式構成，并且糾紛解決趨于社會化。糾紛解決權不宜也不可能由法院一家大包大攬甚至壟斷，訴訟外糾紛解決機制應當在糾紛解決體系中占有重要的一席之地。加強非訴調解是我國建設成熟法治社會的重要手段和應有之義。

 

（一）非訴調解是緩解法院案件收案數量大幅增長帶來的辦案壓力的有效方式

 

隨著我國社會經濟的發展，各地法院受理的民商事糾紛案件呈幾何數增長，法院的訴訟總量與新類型案件訴訟量與日俱增。但因體制及財政狀況等多方面因素造成的人民調解等非訴解決糾紛功能的弱化，使法院訴訟活動的壓力越來越大；法院受理案件數量的大幅上升與有限的法院審判力量間的矛盾日益突顯。"截至6月20日（2005年，筆者注），朝陽區法院的立案數已達31000件，繼2004年創下收案4.6萬件的紀錄后，作為全國收案數最多的基層法院，朝陽法院2005年前6個月收案數量再次令人咋舌。"之后，朝陽法院受理案件數仍呈增長態勢。到2010年，朝陽法院全年受理各類案件58060年，同比上升3.7%；2012年，朝陽法院受理案件60670件，又創歷史新高，居北京市基層法院之首。雖然近年來各法院擴招了一定數量的法官，但法官數量的增長速度遠比不上案件數量的增長速度，案多人少矛盾日益激烈。通過非訴大調解機制分流一部分民商事案件是可行的方式。

 

（二）構建非訴調解制度是法官精英化的需要--精英法官不應將大量精力放到調解簡單民事案件上

 

隨著我國法官職業化進程的加快，以及主審法官等制度的實施，具有自主審判權的法官數量將大幅減少，按照目前的法院收案數量，法官按部就班審理全部案件將是幾乎不可能的任務。他們應當將精力放到難案、疑案和新類型案件上，對于權利義務明確、案件事實簡單的一般民商事案件應有相應的機制分流出去，而不能將這些案件全部壓到實行法官精英化的法官肩膀之上。為此，在案件進入法院之前通過非訴機制化解社會矛盾糾紛，也是對法官職業化進程的有力推動。

 

（三）崇尚和諧的中華民族心理和熟人社會的存在，是加強非訴調解的重要社會學因素

 

民族心理，是各民族在形成和發展過程中，凝結起來的表現在民族文化特點上的心理狀態。它是在民族共同語言、共同地域、共同經濟生活的基礎上形成和發展起來的，反映了一個民族的共同心理特點。中華民族長期以來形成的民族心理具有以下明顯的特點：內向、溫順、自尊自重的心理；安分守己、追求和諧的心理；誠實、友好、謙讓的心理；克已、寬容、豁達大度的心理；富于同情、助人為樂的心理。同時，在共同的生活中，在聚居的人們之間形成了一個明顯的熟人社會，相互之間彼此了解，能夠相互寬容，并且還形成了一種明顯的"厭訴"和"懼訴"心理狀態。中華民族心理及熟人社會的形成對我國人民調解制度有著重要的影響，主要體現在：一是糾紛當事人愿意選擇調解方式解決爭端；二是容易找到雙方當事人都信任的第三者作為調解人；三是第三者樂于充當義務調解人；四是有助于提高調解的成功率。

 

（四）非訴調解可以節約有限的司法資源。非訴調解工作不收取費用，可以為當事人減少訴訟費的負擔。同時，非訴調解在調解形式和運用手段上更為靈活多樣，調解員可以運用日常生活中掌握的涉案人物及事件的背景知識、"地方性知識"來解決糾紛。這種解決糾紛的非訴訟方式具有明顯的便捷、經濟、節約司法資源等優勢，也能夠達成可能滿足雙方需要和利益的協議，實現雙贏的目的。

 

（五）非訴調解從法律層面上講，已實現與訴訟程序的銜接，此即是非訴調解的重大價值所在。最高人民法院《關于審理涉及人民調解協議的民事案件的若干規定》明確確認了人民調解協議的法律效力問題，規定："經人民調解委員會調解達成的、有民事權利義務內容，并由雙方當事人簽字或者蓋章的調解協議，具有民事合同性質。當事人應當按照約定履行自己的義務，不得擅自變更或者解除調解協議。"該司法解釋已經解決了人民調解委員會的調解協議的法律效力問題，賦予了調解協議民事合同的性質，改變了調解協議動輒成為"一紙空文"的尷尬局面。這是大力開展人民調解工作最有力的法律保障。

 

二、當前民事糾紛非訴調解所選擇的模式

 

現在，世界各國都面臨著訴訟案件急劇增多的嚴峻形勢，司法機關已經遠遠不能滿足解決社會矛盾的實際需求。在一個成熟的糾紛解決體系中，多數社會糾紛應當通過調解、斡旋、仲裁等更加簡便的方式解決。只有多種糾紛解決方式和機制的并存，社會才能保持活力，保持持續健康和諧發展。當前，我國通過非訴方式處理民事糾紛主要存在三類法律認可的替代性糾紛解決程序：

 

一是行政性非訴訟程序。由國家行政機關或準行政機關所附設，包括行政申訴、行政調解、行政裁決、勞動爭議仲裁等。主要處理當事人之間發生涉及土地、勞動爭議等糾紛以及治安管理過程中發生的侵權民事賠償等。

 

二是民間性非訴訟程序。既包括民間自發成立的糾紛解決組織，也包括由政府或司法機關組織或援助的民間糾紛解決機構。主要有人民調解組織的調解、消費者協會糾紛調解等以及根據《仲裁法》成立的仲裁機構的調解。

 

三是法院附設非訴調解程序。主要是指在法院內部設立的調解機構，或者受法院指導，對來訴的案件進行訴前或庭前的調解。

 

目前，各地為了進一步加強非訴調解機制的改革，在另一些方面也進行了一些很好的嘗試。如各地自主成立的行業協會對自己會員之間產生的民事糾紛進行調解，法院在社會上聘請一些威信高、負責任的自然人進行非訴調解等，由相互熟識的人居中為雙方當事人進行調解往往更易達成調解協議。如筆者所在法院實行訴訟服務中心訴前調解制度，在立案前征得當事人同意的情況下，將案件移送給法院聘請的調解人（即：當地的人民調解組織或法院聘請的在當地有一定威望的自然人）進行訴前調解，取得不錯的效果。

 

三、當前非訴調解制度運行狀況解析

 

在分析之前，對于一些非訴調解的情況予以排除，即：行政性非訴調解程序和仲裁調解。前者有獨立的人員、經費，屬于履行職務的行為；而仲裁機關也是獨立核算的機關，組織機構、人員等有明確的法律規定。并且兩類非訴調解模式，法律規定明確，運行狀況穩定，工作有序。

 

但對于其他類型的非訴調解模式，如人民調解組織調解、行業協會調解、法院倡導的由法院聘請的調解人進行調解的模式，法律或者有規定，但規定不明確、不健全，或法律根本沒有規定。這些非訴調解機構的運行狀況將是討論的重點。本節從當事人是否愿意非訴調解、非訴調解組織的情況、法院對于非訴調解的態度等各方面對當前的非訴調解制度的運行狀況進行剖析。

 

（一）當事人接受非訴調解的意愿情況

 

當事人是否愿意接受非訴調解方式解決發生的糾紛，是非訴調解存在的重要基礎。依據筆者所在法院及派出法庭訴訟服務中心調解室的運行情況，對所轄基層人民法庭受理的農村民事案件的當事人進行問詢調查。經過調查發現，愿意先將案件移送到法院聘請的訴前調解人先行調解的當事人占總數的85％以上，特別是婚姻家庭類糾紛、相鄰關系糾紛及由此產生的侵權糾紛、土地糾紛、一般的債權債務糾紛等類型的案件，通常情況下，當事人均愿意由獨立調解人先行調解，省時省力又省費用，雙方對居中調解的人員都熟悉，沒有畏懼感。只有少部分案件，當事人堅持要求法院立案審理，不同意委托他人先行調解。可以說非訴調解是適合我國國情的一種有效的糾紛解決方式。

 

（二）非訴調解機構和調解人員情況

 

目前，非訴調解機構主要是指根據《人民調解組織條例》組建的各級人民調解委員會。人民調解委員會主要分布在基層，可以及時化解矛盾、避免矛盾向上延伸，是社會穩定的重要調節器。但目前調解委員會機構絕大多數設立在村級組織，雖然名義上設立，形式上存在，但運行狀況堪憂，人員配備不整，辦公場所不定，造成無人調解，有名無實。在鄉、鎮級政府普遍設立司法助理員，負責調解本轄區內的一般民事糾紛，但司法助理員往往與當地的法律服務所工作人員系一套人馬。處理老百姓糾紛的過程中，作為法律工作者的民事糾紛處理人卻極力推薦一方當事人到法院訴訟，并要求當事人委托其為訴訟代理人以收取代理費牟利。處理糾紛的過程成為司法助理員發現代理案件來源的過程，這與其非訴調解組織的身份及司法助理員的設置初衷本意已相去甚遠。

 

（三）非訴調解機構和調解人員的經費情況

 

《人民調解委員會組織條例》第二條規定人民調解委員會的性質是村民委員會和居民委員會下設的調解民間糾紛的群眾性組織，在基層人民政府和基層人民法院指導下進行工作。該條例第十一條規定人民調解委員會調解民間糾紛不收費。第十四條規定對人民調解委員會委員根據情況可以給予適當補貼。但該條例又規定人民調解委員會的工作經費和調解委員的補貼經費，由村民委員會或者居民委員會解決。從目前的社會狀況看，作為欠發達地區，農村集體經濟幾近空白，農村村一級組織基本沒有多少經濟收入，也不可能拿出經費用于開展人民調解工作。從上述規定可以看出人民調解委員會的調解工作實際上是在做無償服務，人民調解不收費，屬于公益性社會活動。但人民調解委員會工作人員如果不能得到適當的補償，就難以調動工作人員的積極性。從實際工作看，人民調解工作需要有一個能夠保障其活動需要的經費供應體制，同時，開展調解工作也需要適當的經費，沒有經費就無法正常開展工作。而其他非訴調解組織的情況皆受經費不足的困擾。經費的不足是困擾基層非訴調解組織工作正常開展的瓶頸。

 

（四）非訴調解人素質情況

 

當前，人民調解組織及以其他方式參與非訴調解的人員整體素質較低，法律業務水平普遍不高，調解程序意識、調解的水平和調解的藝術還有待進一步提高。他們的調解能力和調解水平往往是靠威望、經驗、關系，與依法調解、居中調解，做到公正、公平、正義還有一定的差距。當然，隨著經濟的發展，一部分高學歷的畢業生來到了基層組織，充當司法調解助理員，對加強非訴調解具有非常積極的作用。但這些情況目前只發生在我國的經濟較發達地區，并不具有普遍性。

 

（五）非訴調解案件的范圍及效力情況。根據最高人民法院《關于加強人民調解工作的若干規定》，只有人民調解組織主持達成的調解協議，才具有民事合同的效力。對于其他非訴調解組織或自然人主持達成的調解協議，除仲裁和行政性非訴調解外，法律或相關司法解釋并未規定其相應的法律效力，影響了以其他非訴調解方式達成調解協議的積極性。

 

四、非訴調解與訴訟調解銜接的現實狀況。

 

（一）通過非訴調解方式達成的調解協議僅有一種可與訴訟調解銜接

 

最高人民法院《關于加強人民調解工作的若干規定》規定，民事糾紛的當事人在自愿基礎上，經過平等協商、在人民調解委員會主持下達成的有關民事權利義務的協議，具有民事合同的性質。當事人要求人民法院給予確認的，經依法審查確認其法律效力，具有強制執行效力。另外，對于有債權內容的人民調解組織主持達成的調解協議，雙方當事人協商同意，可向公證處申請公證。經過公證機關公證的調解協議，人民法院審查后，可以依法對調解協議強制執行，賦予調解協議以強制執行效力。

 

由此可見，經非訴調解達成的協議僅有人民調解組織主持達成的協議可與訴訟程序相銜接。對于其他非訴調解方式達成的調解協議的性質，法律或司法解釋沒有規定。人民法院只能按照一般的民事案件進行審理，無法形成非訴調解與訴訟調解的有效銜接。

 

（二）當前非訴調解達成的調解協議極少，沒有非訴調解案件與訴訟程序銜接

 

由于符合司法解釋規定的人民調解組織的功能弱化、人員不整，人民調解組織經常處于非工作、非運行狀態，從源頭上來說基本沒有達成的人民調解協議。人民法院對人民調解協議處于等待狀態，但因沒有達成的或經公證的調解協議來到人民法院，一般情況下法院無協議可供確認或執行。非訴調解與訴訟銜接基本成為空話。

 

五、對于加強非訴調解與訴訟調解銜接的反思和建議。

 

（一）法院對于非訴調解在于引導、建議，而不應去掌握主導權

 

非訴調解屬于社會大調解機制的一部分，是全社會參與的系統工程。從工作性質上說，這屬于國家行政機關管理的職能范圍，行政機關能夠為非訴調解提供人員、經費和組織保障，是非訴調解的最主要的推動力。法院作為國家的審判機關，在對于如何加強非訴調解，如何實現非訴調解與訴訟調解的有效銜接，可以向當地黨委、政府提出建議，并在非訴調解的實施過程中對相關調解人員進行業務上的培訓和交流，引導他們更好的進行非訴調解，更好的實現非訴調解與訴訟調解的銜接，從而實現非訴調解與訴訟調解二者的協調并行。限于財力、人員及部門職能的限制，不宜將法院作為推動非訴調解的主要推動力。如果在法院內部設立訴前調解機制，如去年在全省推行的訴前調解制，仍需有審判人員親自參與，這對解決案多人少矛盾毫無幫助作用，反而加重了審判人員的工作壓力，最主要的是社會效果并不明顯，與部分希望當事人通過有效訴訟盡快維護權益的心理預期也不相符，強行推行的結果差強人意。

 

（二）加強非訴調解的調解組織和調解人員隊伍建設

 

首先要加強人民調解委員會的組織機構建設。據統計，全國有近90萬個人民調解委員會，這支非訴調解力量如果充分利用起來，對于社會穩定和和諧社會建設將起到極為重要的作用。其次要積極扶持其他模式的非訴調解工作。如行業協會成立的調解組織、人民法院聘請的獨立調解人等。一支有素質的調解人隊伍才能符合現代社會的非訴調解工作的需要。要從兩方面加強調解人隊伍建設，一是從本地聘請德高望重、有信譽的當地"熟人"作為居中調解人，充分利用其人熟、地熟的有利條件達成調解協議；二是吸收一些專業人才加入調解人隊伍，從業務層面上掌握法律尺度，做好依法調解工作。

 

（三）建立非訴調解的經費保障機制。

 

當前，非訴調解特別是人民調解在實際中運轉不靈，調解人員積極性不高，主要原因是經費保障不力。建立起非訴調解的經費保障機制，是加強非訴調解工作的重要內容。首先，要加強人民調解組織特別是人民調解委員會的經費保障。各級政府財政部門可以將人民調解委員會的經費列入年度專門預算，專項用于人民調解委員會的非訴調解工作。其次要積極扶持其他模式的非訴調解組織加大經費補助力度，幫助這些非訴調解組織更好發揮其社會穩定調節器的作用。從統計角度分析，這部分經費的支出數量將遠遠少于因糾紛發生所造成的整體社會資源的浪費，并較好了促進社會穩定和生產力的不斷提高，必將產生極大的社會效益。

 

（四）人民法院可以確認的調解協議的范圍不僅僅限于人民調解組織主持達成的協議

 

當前人民法院可以確認的調解協議僅為人民調解組織主持達成的協議。筆者以為，隨著社會的發展，以下幾種協議法院均可按照民事合同的性質予以確認，賦予其法律效力：一是人民調解組織主持達成的協議；二是依法成立的行業協會調解組織主持本協會會員達成的協議；三是雙方當事人達成協議后經公證的調解協議；四是當事人之間達成調解協議要求法院予以確認的，經審查無違反法律法規規定的，也可以按民事合同性質加以確認。

 

（五）盡快頒布《人民調解法》，通過立法推動社會大調解格局的形成

 

關于人民調解的專門法律規定，目前只有《人民調解工作條例》以及最高人民法院頒布的司法解釋《關于加強人民調解工作的若干規定》等寥寥的幾個，沒有形成強有力的成體系的規范性法律文件。而《人民調解工作條例》已明顯不適應當前的社會發展和構建和諧社會的需要，因此，新頒布一部《人民調解法》，必將有力推動人民調解工作的深入開展，對于建立多個層次、多種方式的糾紛解決機制具有重要而深遠的意義。

 

當前，我國非訴機制解決糾紛的潛力和資源沒有發揮其應有的作用，人民群眾通常只能以訴訟的方式解決糾紛，致使我國在社會矛盾解決方式上表現為一條腿走路。這也是導致人民法院辦案數量大幅增長的主要原因。建立起有效的非訴糾紛解決機制，通過非訴調解化解社會矛盾，形成非訴機制與訴訟機制平衡發展，對促進我國和諧社會建設和經濟發展將具有不可估量的推動作用。