摘要：確定環境公益訴訟的原告范圍是環境公益訴訟制度的核心,新修訂的民事訴訟法規定提起環境公益訴訟的原告主體為法律規定的"機關"和"有關組織"，但是需要對此規定進一步分析明確。綜合我國現有法律規定和現實司法情況，我國環境公益訴訟的原告范圍應當包括檢察機關、政府環境管理機關和民間環保組織。

 

關鍵詞：環境公益訴訟  原告 主體資格  機關環保組織

 

 

一、環境公益訴訟概述

 

（一）我國環境公益訴訟的發展

 

    近年來，我國面臨的環境問題日益加劇，隨著國家對生態環境越來越重視，公民環保意識的逐步增強，社會各界有關環境公益訴訟的呼聲越來越高，貴州、江蘇、云南各地也在相續逐步實驗推進環境公益訴訟，貴陽、無錫、昆明等地法院還設置了專門的環境保護審判庭，制定了相關的推進環境公益訴訟的地方性法規文件。但應當看到，長久以來，環境公益訴訟的法律依據依然缺失，環境公益訴訟從狹義的角度理解依然只是一個學術概念而非法律概念，尤其是在訴訟程序上講面臨著民事訴訟法民事原告資格的認定僅限于"與案件有直接利害關系"的限制，基于此公民或組織有權對其人身權、財產權直接受到損害提起訴訟，沒有賦予其對未直接受到損害的污染環境行為提起訴訟的權利，限制了與環境公益訴訟案件無直接利害關系的公民、法人和其它組織、社會團體提起訴訟。此次，最新修訂的民訴法第五十五條規定："對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。"明確在法律層面提出了環境公益訴訟的概念，突破了以前民訴法對訴訟原告主體資格的限制。原告資格標準由"直接利害關系"向"間接利害關系"轉變，訴的利益由"原告的私人權益"向"公共利益私人利益平衡"過渡。對我國環保事業的持續進步，環境公益訴訟的開展有著巨大的推動促進作用。

 

（二）環境公益訴訟的概念

 

我國目前尚無對環境公益訴訟明確的法律規定，所以在環境公益訴訟的概念認定上，依然是眾說紛紜，爭議較大。本文經比較歸納得出概念：環境公益訴訟是指社會成員，包括公民、企事業單位、社會團體、有關機關依據法律的特別規定，在環境受到或可能受到污染和破壞的情形下，為維護環境公共利益不受損害，針對有關責任主體或行政機關而向法院提起訴訟的制度。環境公益訴訟案件的范圍比較廣泛，涉及到行政、刑事、民事，本文主要討論民事范圍內的環境公益訴訟及其原告主體。所謂民事公益訴訟，是指由法律賦予原告資格的主體依據相關規定，為了保護民事公共利益，將侵犯民事公益的違法行為納入訴訟程序，并要求其承擔應負的民事法律責任的活動。基于新修訂訴訟法對于公益訴訟主體資格的限制，本文主要研究法律規定的機關和有關組織得劃分和界定。

 

二、國外環境公益訴訟的原告主體

 

環境公益訴訟在世界范圍內都是一個新生事物，但是相比較而言歐美等法治發達國家，在環境公益訴訟的研究和發展上走在前面，取得了很多值得借鑒的先進經驗。目前，我國在環境公益訴訟方面剛剛起步，存在著制度缺位和相關法律的不完善等問題，要構建完善我國的環境公益訴訟制度，理應對這些國外先行國家的環境公益訴訟制度進行研究，吸取這些國家在建立環境公益訴訟制度過程中的先進經驗，借鑒這些國家的環境公益訴訟制度的優勢。

 

（一）英美法系國家

 

美國是現代公益訴訟的發源地，美國的公益訴訟制度發展的較為成熟，具備提起公益訴訟資格的主體較為廣泛。美國的公益訴訟大概分為三類：集團訴訟、民眾訴訟、檢察總長提起的公益訴訟。在環境公益訴訟方面，美國傳統法律采用"法律上的權利說"，法院在判案時以原告法律上被保護的權利正在遭受損害為受理標準。隨著環境公益案件的增加，法院改變了舊的學說，將"實際上的損害"作為新的審判標準。之后美國最高法院通過四個判例，即山嶺俱樂部訴莫頓一案、合眾國訴學生反對管理機構訴訟程序一案、杜克電力公司訴卡羅萊納州環境研究集團公司一案和盧漢訴全國野生動物聯合會一案，確立了公民訴訟制度原告資格的標準：任何個人、團體包括企業、州政府都可以提起以保護環境公共利益為目的的環境訴訟。同樣在成文法律層面也有相關規定，比如美國《清潔空氣法》第304 條a款就明文規定：任何人均可以自己的名義對任何人（包括美國政府、政府機關、公司和個人等）就該法規定的事項提起訴訟。

 

作為普通法的發源地，英國環境訴訟的判例對于拓寬環境公益訴訟原告資格方面起到了成文法不可替代的作用，但由于受法律、政治等方面的影響，判例法在環境公益訴訟原告資格的發展上顯得更為復雜。成文法和判例法在環境原告資格方面的發展也并非同步的，與美國環境公益訴訟發展歷程相比，英國的原告資格的發展更為曲折。在英國，關于放寬與繼續限制原告資格的爭議尚未完全解決。然而，根據《最高法院法》和《最高法院規則》第53號命令等規定來看，放寬原告資格的限制的努力是明確的，而且從總的趨勢來看，自1970年以來，嚴格的起訴資格限制是在逐步的寬松化，通過"檢舉人訴訟" 、"特別救濟(公法救濟)"等程序，也在逐漸的完善和推進環境公益訴訟的開展。

 

（二）大陸法系國家

 

與英美法系國家不一樣，在德國因為環境問題而提起公益訴訟的起訴權只限于一個很狹小的范圍。無論是聯邦的還是州的環境立法，起訴的主體只能是那些被官方承認的非政府組織(NG0)，在德國不是所有的環境組織都是有認證資格的，而且他們僅就自然保護法上規定的可訴事項具有原告資格。為了提起環境訴訟，環境組織不僅應符合一些形式要件而且應符合實質要件。提起環境公益訴訟的原告資格的首要條件是只有被認可的環境組織才能參加環境公益訴訟，如果某一環境組織在國內很活躍，那么這一認可就能夠從聯邦負責環境、自然保護、核反應堆安全的部長那里根據《聯邦自然保護法》直接獲得，或是通過認同程序由州政府登記，當然基于現實的考慮各州在實踐中對認可環境組織的標準采取相當寬泛的解釋。

 

在日本，并沒有環境公益訴訟一詞，公益訴訟被稱為民眾訴訟，實際上屬于行政法的范疇。二十世紀五六十年代，日本境內環境公害頻頻發生，日本社會和民眾深受其害，日本政府開始考慮從法律角度對公害事件的發生進行防治，在這種大背景下民眾訴訟產生了。1976年日本制定了《行政案件訴訟法》，其中的第5條規定當事人"為糾正國家或者公共團體機關的不符合法規的行為，以作為選舉人的資格或者法律上無利害關系人之資格提起的訴訟"為"民眾訴訟"。在日本，居民能以行政機關作為被告提起的訴訟，包括行政訴訟和民事訴訟兩種。但日本"民眾訴訟"需要滿足兩個標準，一為因環境破壞遭受了現實的損害，二是所遭受的損害是法律需要保護的合法利益，且僅僅認為因公害受害的區域的居民具有原告資格，其他居民則被排除在外，這與標準的環境公益訴訟對原告資格的要求是背離的。

 

綜上可見，與英美法系國家相比，傳統大陸法系國家對于環境公益訴訟的限制一般比較嚴格，在原告主體資格方面尤其如此，與美國等國家的完全放開的態度相比，德日等國家不管是從立法還是司法上看都要謹慎的多。一方面是為了防止濫訴風險，一方面也是考慮到環境公益訴訟的專業性較高，較嚴格的篩選原告主體，有利于提高訴訟案件的質量和效率，能夠更好的分配司法資源，也有益于環境保護的現實需要。當然這也和大陸法系傳統上的職權主義司法模式有關，法院習慣于面對公權機構和有組織團體。我國在民事訴訟立法上很大程度上受到了傳統大陸法系國家影響，對公益訴訟原告主體資格，采限制主義態度，僅規定法律規定的機關和有關組織具有公益訴訟原告資格。

 

三、我國環境公益訴訟的原告主體限定

 

確定環境公益訴訟中原告的資格，是明確公眾環境公益訴權的關鍵。環境公益訴訟中，環境侵權的受害主體和訴訟的受益主體是分散的、不確定的。在傳統的訴訟模式下，原告資格一般被理解為須與訴訟標的之間具有直接的利害關系。在環境公益訴訟中，過度強調利害關系的直接性，就會將那些不涉及到公民直接權益而主要涉及到國家、社會公共環境利益及公民根本環境權益的案件排斥在司法保護之外。因此對傳統訴訟模式下對原告主體資格所作的限制，即原告應具有"法律上的利害關系"應作作進一步闡釋、深化和明確，適當擴大公益訴訟原告資格的范圍。當然環境公益訴訟并非全民訴訟，那會導致法律虛無主義；取消不當限制不等于沒有限制，那會導致訴訟泛濫。對于惡意炒作的、確與公共利益關系不大的案件，要按照法律的規定予以處理，防止公益訴訟成為濫訴和惡意訴訟的渠道。我國最新民事訴訟法第55條規定具有環境公益訴訟原告主體資格的為法律規定的機關和有關組織。在我國環境訴訟制度設計中，結合我國國情和最新民訴法規定，并從訴訟經濟和防止濫用訴權方面考慮，應當允許國家檢察機關、政府環保機關和相關的環保社團等公益性社會組織提起環境公益訴訟。從法律的角度明確部分國家機關作為公益訴訟的發起人：一方面是由于我國傾向于大陸法系國家，在立法、司法傳統上具有國家主義傾向；另一方面也是基于我國公益訴訟剛剛起步，環保組織的發展也不夠完善還不具備足夠力量和經驗擔當公益訴訟發起主體的現實考慮。

 

（一）對法律規定的"機關"的限定

 

在本次民事訴訟法的修改中，法律規定的"機關"被明確為提起公益訴訟的原告主體，但這一表述較抽象和模糊。 "機關"的概念比較寬泛，類型很多，現代社會一般指國家職能部門包括立法機關、司法機關、檢察機關、行政機關等等，而且法律對于提起公益訴訟的機關目前尚無明確的界定，因此在現實的司法訴訟活動中需要作目的性限縮解釋，應該將此處"機關"解釋為檢察機關和行政機關。

 

對于檢察機關能否代表國家提起環境公益訴訟，我國法律尚沒有明確規定，不僅理論上存在爭論，司法實踐上也存在分歧。爭議的焦點主要在于：檢察機關是否具有民事訴權，檢察機關提起民事公益訴訟是否與其自身的監督權沖突，是否屬于對當事人處分權的干涉等問題。

 

但應當看到環境公益訴訟事件中，一般受到侵害的是生態環境系統、國家和社會自然資源，往往難以確定一個直接的、具體的受害人。如果原告無法確定，就可能導致社會公共利益及公民的基本環境權受到不可彌補的損失。借鑒國外法治先進國家的經驗，檢察機關可以作為公共利益的代表人提起公益訴訟。在法國、德國等國家，檢察機關在民事、行政案件中，可以作為當事人參加訴訟以防止公共利益受到損害。根據我國法律規定，檢察機關在性質上屬于法律監督機關，不僅是法律秩序的維護者，同時也是公共利益的代表者。在民事、行政訴訟過程中，檢察機關既非司法裁判者，亦非作為當事人一方的行政機關，具有獨立的訴訟地位。人民檢察院作為公益代表人參與訴訟目前還沒有明確的法律規定。僅僅在現行刑事訴訟法第九十九條第二款賦予檢察院提起附帶民事訴訟的公訴權，即當國家財產、集體財產因被告人的犯罪行為而遭受損失時，人民檢察院在提起刑事公訴的同時可以提起附帶民事公訴。但是在我國檢察機關在收集證據、調查證據的權限、擔負訴訟成本的能力和進行訴訟所必需的法律專業素養等方面具有優越于享有環境公益訴權的社會團體或民間組織。從現實的角度考慮檢察機關也已經積累了提起公益訴訟的實踐經驗。迄今為止，我國現有的40多個環保法庭處理了10多件環境公益訴訟案件，其中人民檢察院作為原告的就有6件，且全部都獲得了勝訴。

 

對于環境行政機關作為環境公益訴訟原告的資格，部分學者也存在著質疑，爭議的地方主要在于部分學者認為環境機關置行政職權于不顧，反而運用民事訴訟的途徑來保護環境，會造成行政資源和司法資源的雙重浪費。誠然環境行政機關代表國家行使日常的環境監管權，對違反環境法律法規，破壞環境資源的行為進行監督檢查，并行使相應的行政處罰權。但環境監管與環境行政處罰只能用行政手段解決行政違法現象，對破壞環境資源造成的國家或社會公眾環境權益或財產損失等民事權益的保護卻無能為力。在這種情況下，環境行政機關應以社會公眾和國家環境資源所有權代表人的身份，對侵害公眾或國家環境資源權益的行為提起民事訴訟，由于環境行政機關并不是環境侵權的直接受害者和訴訟的受益者，由其代為行使訴權而提起的環境訴訟只能是環境民事公益訴訟。而且從現實的角度考慮，環境機關作為環境公益訴訟的原告有著諸多的優勢。

 

在環境公益訴訟中，必然會涉及到諸多的技術問題，比如污染數據、檢測標準的測量等，只有環境行政機關掌握有關環境評價、環境監測、檢驗、評估報告、現場檢查記錄等方面的信息資料。環保部門在環境專業知識與環境政策判斷方面也具有技術和能力優勢，環境公益訴訟對證據收集的方法與技術手段要求也較高，而環保部門在檢測設備儲備、環境專業人才配備、對侵害環境公共利益的行為的熟悉程度、調查取證的能力與方法等方面都具有明顯的專業優勢。而且在現行行政權力集中的體制下，由環境行政機關提起訴訟，表明政府對此的支持態度，法院在處理這類訴訟時，遇到的壓力和阻力會相對較小，法院審理判決不會與政府發生沖突。比如云南第一起環境公益訴訟，就是由昆明市環保局發起的訴三農農牧有限公司排污導致地下水污染案件，為了這個案件昆明市環保局準備了半年多，反復調查，投入了大量人力、物力、財力，并爭取到了市檢察院的支持，最終取得了勝訴，這顯然不是其他組織或者個人能夠輕易勝任的工作。

 

（二）對"有關組織"的限定

 

在我國環境公益訴訟的模式設計中，將相關的社會組織團體列為公益訴訟的發起人，應當是沒有爭議的共識，但對于具體的有哪些組織或者團體可以發起，卻需要仔細地研究斟酌。新修訂的民事訴訟法將公益訴訟的發起主體由草案的"有關社會團體"修改為現在的"有關組織"，顯然也經歷了反復的考量，據全國人大常委會法制工作委員會副主任王勝明介紹之所以作出這樣的修改是因為，對于社會團體的概念，無論是專家還是社會上，都有不同認識。2011年在民政部門登記的社會組織有46萬多個，而其中只有25萬個左右的名稱是"社會團體"。在民訴法上將發起主體修改為"有關組織"能更有效地推進公益訴訟的開展，掃除公益訴訟原告主體的過嚴限制。至于哪些組織適宜提起民事訴訟，全國人大法工委在有關修改意見的報告中指出："可以在制訂相關法律時作出進一步明確規定，還可以在司法實踐中逐步探索。"鑒于我國民間組織數量龐大，而且這些組織本身也存在資質、能力上的差異，不可能對于他們都完全不加限制的賦予公益訴訟原告主體資格。

 

具體到環境公益訴訟案件中來看，這里的有關組織顯然應當是指的民間環保組織（NGO），我國的民間環保組織從1978年起步，經過三十多年的發展，取得了長足的進步。截止到2008年10月的統計，我國現有各類民間環保組織3539家，大致分為四類：1、由政府部門發起的環保民間組織1309家占總數37.0%;2、民間自發組成的環保民間組織508家，占總數14.4%；3、學生環保社團及其聯合體1382家占總數39.1%；4、國際環保民間組織駐華機構90家占總數2.5%。但我國環保民間組織在各級民政部門的正式登記率較低，僅為38.9%，且多為政府發起的民間環保組織，其他類型的環保組織依然面臨著注冊問題的困擾。雖然近年來，我國的民間環保組織不斷發展壯大，在經費保障，人員專業化，組織規范化等方面都有了顯著提升。但是總體來看，我國的大多數民間環保組織依然規模較小，人員、經費的保障也不甚充足，專業能力方面更是欠缺，難以適應環境公益訴訟訴訟費用高、專業性強、耗時長久的特點。因此由民間環保組織發起環境公益訴訟的世界通行做法，在我國的進展緩慢，究其原因一方面是環境公益訴訟的法律支持不足，各地法院還多處于探索試行的階段；另一方面也是由于民間環保組織自身的力量不夠強大，不能夠勝任環境公益訴訟的要求。目前僅有的數起民間環保組織發起的環境公益訴訟也往往具有官方的影子在里面。例如我國第一起以環保公益組織作為訴訟主體而提起的環境公益訴訟案件：中華環保聯合會訴江陰港集裝箱有限公司污染案，表面上看是中華環保聯合會獨立發起的環境公益訴訟，背后卻離不開國家環保部門和當地政府甚至是當地法院的支撐。

 

雖然按照當前的形式看，民間環保組織可能還難以勝任支撐環保公益訴訟的原告主體地位，但是從歐美等環境公益訴訟先進國家和我國這些年的發展趨勢看，隨著民間環保組織的發展和壯大以及立法司法上的不斷完善，民間環保組織終有一天會取代檢察機關和環保機關成為發起環境公益訴訟的主要力量，彼時檢察機關和環保機關也可重回環保公益訴訟的訴訟支持人的地位。從現實的角度考慮，一方面應當大力支持民間環保組織的發展，不斷壯大他們的力量使得其能夠勝任發起環境公益訴訟的要求；另一方面也要完善規章制度通過法律或者司法解釋，對可以發起環境公益訴訟的環保組織的范圍進行必要的過濾和限制，保障環境公益訴訟的質量和效益。