行政非訴執(zhí)行審查是我國《行政訴訟法》規(guī)定的一項重要制度，它是人民法院對具體行政行為進(jìn)行司法監(jiān)督的一種重要形式，也是法院行政審判的重要組成部分。近年來，申請法院強(qiáng)制執(zhí)行的行政非訴案件數(shù)量龐大，目前禁設(shè)行政非訴執(zhí)行案件簡易審查程序，無論在理論上還是在實踐上都顯得過于固執(zhí)和蒼白無力，在某種意義上還成為司法監(jiān)督的桎梏。

 

一、現(xiàn)行規(guī)定極其背景

 

我國《行政訴訟法》第六條規(guī)定:人民法院審理行政案件，依法實行合議、回避、公開審判和兩審終審制度。第四十六條規(guī)定：人民法院審理行政案件，由審判員組成合議庭，或者由審判員、陪審員組成合議庭。合議庭的成員，應(yīng)當(dāng)是三人以上的單數(shù)。最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋第九十三條規(guī)定：人民法院受理行政機(jī)關(guān)申請執(zhí)行其具體行政行為的案件后，應(yīng)當(dāng)在30日內(nèi)由行政審判庭組成合議庭對具體行政行為的合法性進(jìn)行審查，并就是否準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行作出裁定；需要采取強(qiáng)制措施的，由本院負(fù)責(zé)強(qiáng)制執(zhí)行非訴行政行為的機(jī)構(gòu)執(zhí)行。江蘇省高級人民法院《關(guān)于非訴行政執(zhí)行案件聽證審查若干問題的規(guī)定（試行）》第七條規(guī)定：聽證采取主審法官獨任或者合議庭組織的方式進(jìn)行。

 

我國現(xiàn)行行政訴訟制度之所以沒有規(guī)定非訴行政案件審查簡易審理程序，主要基于一定的歷史背景：（1）在行政訴訟法施行之初，行政案件數(shù)量極少，無論是行政訴訟案件，還是非訴行政案件，僅僅設(shè)置合議制度即能滿足需要。據(jù)統(tǒng)計，1989年全國行政案件的受案數(shù)僅為9000多件，大部分法院一年受案不足10件，僅僅適用合議庭制度也不會造成案件積壓。（2）行政審判人員的政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力難以勝任獨任審判的需要。80年代至90年代初，軍隊轉(zhuǎn)業(yè)干部成為法院的主力軍，一些法院占到法官總數(shù)的70％以上，其他人員多為企業(yè)借調(diào)法院工作后留任的，真正受過法律專業(yè)教育的法官很少。（3）行政非訴執(zhí)行案件的被執(zhí)行人均為行政相對人，即公民、法人或者其他組織，在社會法律意識和群眾法律心理不強(qiáng)的情況下，申請執(zhí)行人行政機(jī)關(guān)和管理相對人在法律地位上的不對稱使得簡易程序不利于制約這種不對稱。

 

應(yīng)當(dāng)說，合議庭這一集體決策機(jī)制具有集思廣益、保障決策科學(xué)化的作用，同時，也具有防止司法專橫和司法腐敗的積極意義。但實際上合議制的運(yùn)行情況與立法的要求或者說與該制度安排之目標(biāo)存在較大的偏離。（1）書面審查。目前，對行政行為進(jìn)行書面審查的占絕大多數(shù)，采用書面審查與實際調(diào)查相結(jié)合的只占很少一部分，而這種書面審查方式往往是由審判員一人獨立完成的。（2）"有名無實"的合議。2004年，江蘇省高級人民法院行政庭針對非訴行政執(zhí)行案件的聽證及審查標(biāo)準(zhǔn)等問題進(jìn)行了專題調(diào)研，起草了《關(guān)于非訴行政執(zhí)行案件聽證審查若干問題的規(guī)定（試行）》（下文簡稱原規(guī)定），試行以來，全省法院非訴案件總體辦案質(zhì)量顯著提高，其中的一些主要內(nèi)容已被充實吸收進(jìn)《最高人民法院關(guān)于非訴行政執(zhí)行案件審查和執(zhí)行若干問題的規(guī)定》（征求意見稿）。2008年，江蘇省高級人民法院行政庭對原規(guī)定相關(guān)內(nèi)容作了進(jìn)一步修改和完善。《原規(guī)定》第七條規(guī)定聽證采取主審法官獨任或者合議庭組織的方式進(jìn)行。雖然規(guī)定可以采取獨任制或者合議制，但事實上采用的就只有獨任制。然而，在法院裁定準(zhǔn)予或不準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行時，使用的卻全部是合議制。這種虛假的合議形式，難免會有人提出非議。

 

二、我國臺灣地區(qū)和法國的相關(guān)立法

 

在我國臺灣地區(qū)，1998年的新《行政訴訟法》增設(shè)了簡易程序，該法第229條、第230條規(guī)定了適用簡易程序案件的范圍，第231條至236條詳細(xì)規(guī)定了簡易程序的具體適用。根據(jù)該法規(guī)定，"對涉及一定金額或數(shù)額以下訴訟標(biāo)的之訴訟事件，或者……采用簡易程序。" [1]在法國，行政訴訟體制具有十分鮮明的特點，誒譽(yù)為"行政法母國"，由于其訴訟程序建立較早，沒有法律意義上的正式的"簡易程序"的概念。法國簡易程序的設(shè)置主要體現(xiàn)在1973年的行政法典對行政法庭組織和程序的規(guī)定上。"……對于某些簡單的行政案件可由1名行政法官代表單獨裁決。" [2]我國臺灣地區(qū)增設(shè)簡易程序，是最近幾年的事情，反映出司法現(xiàn)代化對行政訴訟程序的新要求，是現(xiàn)代司法理念在實踐中的必然反映，非常值得我們在辦理非訴行政執(zhí)行案件時借鑒和吸收。

 

三、設(shè)置非訴行政執(zhí)行案件簡易審的必要性

 

（一）是為了適應(yīng)日益繁重的行政非訴審查任務(wù)的需要

 

據(jù)最高人民法院統(tǒng)計，2005年最高人民法院共審查辦理非訴行政案件124629件。據(jù)統(tǒng)計，2002年至2004年，安徽省法院共審查和執(zhí)行各類行政非訴執(zhí)行案件51522件，年均17174件，是同期行政一審案件數(shù)量的3.3倍。8月份的調(diào)查結(jié)果顯示，99.6％的行政非訴執(zhí)行案件集中在基層法院，每個基層法院當(dāng)月平均審查和執(zhí)行20件。受調(diào)查法院表示，由于行政非訴執(zhí)行案件遠(yuǎn)比行政案件多，而且其審查和執(zhí)行相當(dāng)耗費時間和精力，因此目前此類案件已成為基層法院行政審判人員的主要工作內(nèi)容。 [3]行政非訴案件逐漸增加是一種必然發(fā)展趨勢，這是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的。未雨綢繆，立法應(yīng)具有前瞻性，并不是所有法律非得等到實踐有了這方面要求才能制定，在必要性和可行性之間，立法者更為看重的是他的可行性。論證立法的可行性，最主要的是必須權(quán)衡好某一法律規(guī)范適用中的利弊，"兩利相較取其重，兩害相權(quán)取其輕"，行政非訴審查簡易程序符合兩便原則，在提高人民法院審判效率，維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益等方面的作用是顯而易見的。

 

（二）是為了充分體現(xiàn)人民法院公正與效率這一永恒主題的需要

 

公正與效率是人民法院司法工作永恒的主題。所謂司法公正，就是指司法審判人員在司法審判活動的過程和結(jié)果中應(yīng)堅持公平和正義的原則，它包含兩個方面的內(nèi)容，即實體公正和程序公正。司法公正首先是法律意義上的公正，是追求并實現(xiàn)客觀公正的前提條件，或說是一種主觀感受，是一種相對的公正，只要是經(jīng)過正當(dāng)化程序（即使是簡化的程序）過濾，其結(jié)論就是具有法律上公正意義的。目前，非訴行政案件的審查在程序方面沒有經(jīng)過"正當(dāng)化程序"，雖說聽證經(jīng)過了正當(dāng)化程序，但作出裁定時卻沒有經(jīng)過正當(dāng)化程序，而是直接署合議庭成員名作出。聽證在切實維護(hù)被執(zhí)行人的合法權(quán)益，促使行政機(jī)關(guān)依法行政方面起到了積極的作用，這在一定程度上實現(xiàn)了公正，但這僅僅只是聽證，而不是"審查"，按規(guī)定，審查必須以合議庭的形式真正出現(xiàn)，并且是要公開的。實踐中的這種做法，在一定意義上可能實現(xiàn)了司法效率，做到了快審快結(jié)，但卻忽視了司法公正，尤其是司法程序公正。

 

四、設(shè)置非訴行政執(zhí)行案件簡易審的可行性

 

（一）行政審判人員的政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力已能勝任獨任審判的需要

 

《行政訴訟法》自頒布施行以來，各級法院的行政審判法官經(jīng)過10余年的審判實踐，已經(jīng)積累了相當(dāng)?shù)男姓徟薪?jīng)驗，基層法院的法官已能夠獨立地對行政案件作出準(zhǔn)確的裁判。

 

最高人民法院十分重視法官的學(xué)歷教育和職業(yè)培訓(xùn)，在原全國法院干部業(yè)余法律大學(xué)的基礎(chǔ)上，創(chuàng)辦了國家法官學(xué)院，各高、中級人民法院也建立了法官培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，通過教育培訓(xùn)，在職法官的知識結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大的變化，另外，一大批法律院校的畢業(yè)生充實到了法官隊伍，經(jīng)過實踐的鍛練已經(jīng)成熟，從而使法官隊伍的政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)得到了顯著提高。至2000年底，全國法院審判人員已基本達(dá)到大專以上學(xué)歷，與現(xiàn)代審判制度相適應(yīng)的職業(yè)法官隊伍已經(jīng)形成。特別是2001年6月修改后的《法官法》，提高了法官任職"門檻"，將初任法官的學(xué)歷條件規(guī)定為大學(xué)本科，有效地保證了法官能力和水平。2002年進(jìn)行的國家首次司法考試，標(biāo)志著司法職業(yè)準(zhǔn)入制度已進(jìn)入實質(zhì)性階段。法官教育培訓(xùn)制度的實施和完善，能夠使法官的專業(yè)素質(zhì)不斷得到提高。新修訂的《法官職業(yè)道德基本準(zhǔn)則》和《法官行為規(guī)范》，對法官高尚職業(yè)道德和行為規(guī)范的養(yǎng)成將發(fā)揮重要的作用。

 

（二）可參照性

 

《行政訴訟法》施行以前，人民法院審理行政案件均參照《民事訴訟法》的規(guī)定。最高人民法院1986年10月14日關(guān)于印發(fā)《人民法院審理治安行政案件具體適用法律的若干問題的暫行規(guī)定》的通知第2條規(guī)定："人民法院審理治安行政案件，實行合議制，案情簡單的，由審判員一人獨任審判。"這一規(guī)定開了行政訴訟簡易程序的先河。我國1982年《民事訴訟法（試行）》規(guī)定了民事訴訟簡易程序（1991年修改《民事訴訟法》時仍作了規(guī)定），1996年《刑事訴訟法》修改時，增加了刑事訴訟簡易程序的規(guī)定。民事和刑事司法實踐充分證明，簡易程序的適用，節(jié)省了人力、物力、財力，符合經(jīng)濟(jì)原則。行政案件雖然錯綜復(fù)雜，但也有難易、繁簡之分，若一律適用合議制，有時實屬多余。

 

五、設(shè)置非訴行政執(zhí)行案件簡易審的具體構(gòu)想

 

（一）從立法層面設(shè)置非訴行政案件簡易審

 

目前，《行政訴訟法》及相關(guān)司法解釋僅對合議制予以了規(guī)定，簡易程序并未于立法層面予以確立。增設(shè)簡易審查程序是民事、刑事和行政三大訴訟法律制度完整統(tǒng)一性的需要，是我國行政審判實踐和合理配置司法資源的需要，也是實現(xiàn)司法公正和效率的需要。

 

（二）具體設(shè)想

 

1.采用獨任制。適用簡易程序?qū)彶榉窃V行政案件，就是由具有法官資格的法官一人獨立審查案件，并由其對案件依法作出裁定。

 

2.縮短審查時限。適用簡易程序?qū)彶榉窃V行政案件，可以參照《刑事訴訟法》關(guān)于簡易程序?qū)徖戆讣臅r限，縮短審查時限為20天。

 

3.簡化通知方式。適用簡易程序?qū)彶榉窃V行政案件，可以使用各種簡便方式，如電話、捎話、當(dāng)面口頭通知、傳票等方式。

 

4.注重當(dāng)庭裁定。對于適用簡易程序?qū)彶榉窃V行政案件，在開庭審查結(jié)束時當(dāng)庭作出裁定，不僅可以最大限度地提高審查效率，而且還可以增強(qiáng)司法判斷的透明度，同時還可以在一定程度上排除案外因素的干擾，促進(jìn)司法廉潔。

 

設(shè)置行政非訴案件簡易審查程序，雖然從理論上探討到制度上的設(shè)置及審判程序的落實，可能是一個較長的時間過程，但隨著現(xiàn)代司法理念的更新和法制現(xiàn)代化的加快，我們有理由推論，在不久的將來一套符合我國國情的嶄新的行政非訴案件審查程序必將會走入并影響我們的生活，一定會起到更加積極的司法作用！

 

 

注  釋：

 

[1] 陳敏：《行政法總論》，1998年（臺灣）自印本，第1042頁。

 

[2] 曾繁正、趙向標(biāo)等編譯：《西方主要國家行政法行政訴訟法》，紅旗出版社1998年版，第369頁。

 

    [3] 賈慶霞：《行政非訴執(zhí)行案件審查與執(zhí)行若干問題》，第35頁，載《法律適用》月刊2006年第7期，總第244期