涉訴信訪工作是當前關涉政治大局、和諧穩定和國計民生的重大問題，也是人民法院工作的熱點、難點和焦點問題，是集中反映法院裁判社會認同的晴雨表。為進一步推動涉訴信訪工作，2011年最高人民法院下發了涉訴信訪"五項制度" 在全國各級法院推行，這一舉措對促進全國法院的涉訴信訪工作具有積極的意義。就金壇市人民法院而言，近年來的涉訴信訪化解工作取得了一定成效。去年11月中央政法委交辦的10件信訪案件息訴的有7件，息訴率70％，其他方式報結1件、辦理終結的2件，總結案率100％；常州市政法委交辦24件案件息訴的有14件，息訴率58.33％,辦理終結的7件，其他方式報結1件；2011年省法院交辦3件進京訪案件息訴１件，息訴率33.33％，其他方式報結1件，辦理終結的1件；2011年省法院重點交辦、轉辦10件信訪案件，息訴5件，息訴率50％，辦理終結的3件，其他方式報結2件；2011年"信訪積案化解攻堅年"交辦2件信訪案件，辦理終結2件；2012中央政法委交辦3件4人信訪案件，息訴1件，息訴率33.33％，辦理終結2件；2012年年省法院"鞏固提高年"交辦51件信訪案件，息訴息訪51件，息訴息訪率100％。

 

但筆者在審判實踐中發現，有一類特殊涉訴信訪案件難以通過法律途徑予以化解，在這類信訪案中，當事人纏訴纏訪雖不合法、不合理但是卻值得同情，矛盾在社會轉型期凸顯，有些是歷史問題，有些是關系到基本生存權的困難，往往容易造成重復訪、越級訪，處理難度較大，如何處理好這類涉訴信訪成為了擺在各級法院面前的一道難題。本文對這類"無理訪"進行了分析，以基層法院的司法范疇為視角，探討在目前的社會條件下，基層法院如何通過創新社會管理模式化解這類"無理訪"，以期拋磚引玉，為推動涉訴信訪問題的解決和基層法院的社會管理創新供有益的參考，全文共8500 字。

 

一、舊問題：對涉訴信訪中"無理訪"的剖析

 

（一）類別：涉訴信訪"有理"與"無理"之界定

 

涉訴信訪意指"對于那些應當被人民法院受理的糾紛或者是已經進入訴訟、執行程序的案件中，有利害關系的公民、法人或其他組織對人民法院的作為或不作為或是生效裁判，采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，提出申訴、再審申請，或是提出其他與人民法院審理案件有關的事項依法應由人民法院處理的活動。" 根據當事人提出的信訪內容是否由法院處理瑕疵所致，本文又將涉訴信訪分為兩大類--"有理訪"與"無理訪"。

 

1.有理訪

 

案件處理存在瑕疵導致當事人未能得到公正待遇而引起的信訪案件，本文將其歸類為"有理訪"。這類涉訴信訪的當事人因 其所涉案件在執法過程中，存在司法腐敗、審判質量欠佳、執法不力、審判效率低下等現象，導致其訴訟權利和實體權益受損，其所進行的信訪屬于在尋求正當司法救助未果下的無奈選擇。這些信訪案件產生的責任主體在法院自身，消解這部分信訪案件，唯有從自身查找原因，采取嚴格執法、責任追究、提高法官素質等措施來推進司法文明程度的提升，在此本文不予贅述。

 

2.無理訪

 

"無理訪"與"有理訪"相對，本文意指法院對案件的處理在現行的法律框架內并不存在瑕疵，當事人為獲取其不被現行法律所支持的訴求利益而進行信訪。"無理訪"也分為兩種情形，其中一類筆者稱之為純粹的"無理訪"，系因當事人思想偏激，法制觀念淡漠，受封建直訴制等因素影響，抓住政府害怕上訪的心理，為獲取不正當利益而進行的無理信訪，對于這類上訪應堅決予以打擊。另一類"無理訪"則是本文所討論的重點，這類信訪案件在社會轉型的特殊歷史條件下產生，當事人的信訪不合法、不合理但合情，甚至能得到社會普遍價值觀的認同，其權利卻無法通過現行的合法途徑予以救濟，下文中所述"無理訪"系指這類信訪案件。

 

（二）成因：轉型期與制度缺陷的共同作用

 

"無理訪"的成因復雜，它根植于當前社會轉型期利益糾紛"井噴"的肥沃土壤，深受傳統文化中人治思想和清官情結的影響，并與法制體系、社會保障機制、涉訴信訪機制的不健全相關。筆者粗淺地將其產生原因分為以下幾類：

 

1.程序問題所致

 

法院審理案件注重的是法律事實，而不是客觀事實，在審判實踐中，由于技術操作層面的問題如舉證不力、超過訴訟時效、該鑒定沒鑒定等種種程序瑕疵都可能導致敗訴，雖然法院通過審判、執行程序已給當事人提供了充分的程序救濟，但當事人卻無法獲得期待利益。與追求程序正義和法律真實的審判不同，信訪追求實體正義和客觀真實，于是信訪便成為了一部分人實現利益的途徑。

 

2.實體問題所致

 

當前我國正處于經濟轉軌、社會轉型的特殊階段，經濟社會體制和利益格局的重大調整，經濟發展的非均衡性拉大了人們期望與現實之間、不同群體之間利益分配的差距，促使社會矛盾大量涌現。但許多矛盾是司法難以解決的，由于立法不明或者滯后，有些問題的處理不便納入法院處理的范疇，例如涉訴信訪中較為多見的土地征用、拆遷補助經濟糾紛、歷史遺留的企業改制系列問題，當這類糾紛被司法救濟拒之門外后，信訪就成了維權的蹊徑。除此之外，在一些案件的審理中，法官具有較大的自由裁量，特別是在民事訴訟案件利益非此即彼的情形下，當事人對實體裁判容易不滿而頻頻上訪。

 

3.執行問題所致

 

由執行難導致的涉訴信訪問題越來越突出，在執行申請人生活極度貧困的情形下，矛盾尤顯突出：原告贏了官司，急需賠償金來維系生活、治療傷病，但是被告卻沒有履行能力，甚至下落不明，這在與當事人生活密切相關的人身損害、交通肇事、追索贍養費、撫育費和刑事附帶民事賠償等案件中尤其突出，但司法謙抑特質，決定了它功能有限、作用有限，對于執行問題無法也不應當獨自承擔解決的義務。但是，執行往往涉及公民最根本的權利，在社會保障和救助體系尚不完備的情形下，信訪卻可能得到來自高層的回音。

 

（三）后果：公正與權威俱損

 

對"無理訪"案件的當事人來說，司法救濟途徑即將用盡，卻沒有得到其所期待的利益，訴訟程序耗去了其相當的精力，他們從感情上無法接受法院的處理，于是這些案件"終而不結"的情況便越演越烈，對于一些難纏的上訪老戶，一些法院和地方政府采用了"就事論事、求一時息事寧人"的做法，致使許多人產生了"信訪不信法"的心理，"大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決"成為了信訪戶們的普遍共識，而這對于法院的影響是顯而易見的，其中最重要的莫過于司法公正受影響和司法權威的下降。

 

1.司法公正受到的負面影響

 

對基層法院來說，"無理訪"對司法公正造成的影響更為明顯。一方面，上級對上訪不加甄別地追究責任，或者進行違反司法規律與司法原則的干預，給基層法院領導和法官增添了心理壓力。有信訪跡象的案件，為了不產生信訪，一些法官在裁判時，不是以法律的公正性和案件的時效性作為第一考慮，而是把是否產生信訪作為處理案件的主要標準。對信訪案件的"特事特辦"、"拿錢買穩定"等做法，影響了司法的公正。另一方面，為了防止"無理訪"案件的激化，法官在辦案壓力下對這類案件常常采取審限延長的對策，即使案件事實清楚，法律規定明確的案件也會因為信訪事由而被擱置判決，出現久調不決、久執不結等不良現象，同時信訪優先的政策更使信訪量畸形增長，再審被頻繁適用而導致終審不終，矯枉過正。

 

2.司法權威的下降

 

為解決信訪難題，各類信訪均納入了"大信訪"格局，"無理訪"難脫窠臼。各級黨政領導作為第一責任人，對于本文所討論的"無理訪"，信訪人可通過信訪推翻或部分改變法院原判決。對于這類矛盾糾紛，不再存有終局性裁決機構，必將損害法律的尊嚴，削弱司法的權威。同時，"無理訪"的當事人從正當的司法途徑中無法獲得期待利益，但這種利益在其內心確認是公正的，甚至對于執行難導致的"無理訪"中，其利益是司法確認的，當事人難免將賠償落空的怨憤轉移到法院，認為法院工作不到位，法院的權威難免下降。

 

二、新選擇：社會管理創新是時代賦予基層法院化解"無理訪"的一劑良方

 

"無理訪"已經成為基層法院的一大難題，許多學者也對涉訴信訪的解決也提出了很多見解，例如：強化訴訟調解、開展巡回審理提高司法公信力、提高法官業務素質、強化涉訴信訪案件的源頭處理、重視初信初訪的處理、強化審判管理、強化普法宣傳、狠抓控訪機制等等，這些建議是法院在長期的司法實踐中總結出來的經驗，對于處理涉訴信訪有著積極的意義，我們也相信在司法改革的進程中，越來越多的"無理訪"會隨之消解。但在"無理訪"的處理中，我們也認識到，有些矛盾僅僅從法院自身找對策，作用是有限的，司法改革是一個漫長而反復論證的過程，在目前涉訴信訪工作的嚴峻局面下，"無理訪"的解決需要我們用更寬的視角來審視、更多的方法和更有限的資源來解決:創新法院在社會管理中的作用便是其中之一。

 

（一） 法院無法規避"無理訪"

 

"無理訪"對基層法院的影響是巨大的，沒有一名法官愿意在法律之外糾結于難以通過法院解決的矛盾，但作為國家的管理機器之一，法院與法官卻必須承擔起這個責任。憲法規定法院是在黨的領導下的審判機關，在政治生活中應當通過審判職權來維護社會的公平正義。同時，法院也有一項重要的職能，即糾紛終結。司法權作為判斷性的權力，其基本功能就是通過審判處理各類訴訟案件以定紛止爭實現法律的秩序價值，化解"無理訪"應該是法院工作的應有之義。事實上，法院作為案件的審理機關和矛盾的最后承受機關，也不可能從矛盾當中全身而退，法院無法規避"無理訪"決定了在現有的訴訟框架下，法院必須承擔起"無理訪"的化解責任。

 

（二） 法院無法在審判權限度內完全解決"無理訪"

 

司法常常被定位為"實現公平正義的最后一道防線"，人們因此而對司法寄予了無限希望和期待。但實際上司法只是社會管理的方式之一，是實現公平正義的途徑之一。法院無法在審判權的限度內解決"無理訪"是由"無理訪"成因的復雜性和審判權調節經濟社會關系的手段和效果的局限性決定的。通過上文分析的"無理訪"的復雜成因就可以發現無論是程序上在原因，還是實體上的原因抑或是執行上的原因導致的"無理訪"，都不可能完全通過審判權限來實現化解。事實上，多元社會控制力量的長期共存和發展，也表明法律之外的社會調控手段存在的歷史必然性和價值合理性，也從側面凸顯了司法在面對紛繁復雜的社會關系時其調控領域的局限性。"審判權的運行只能是在法律所調控的部分社會關系內進行，其觸角不能伸展到其他行為控制手段所掌控的領域。" 因此，法院在必須化解"無理訪"但卻無法通過審判權限解決的矛盾下，社會管理創新就納入了我們的視野，成為了一劑良方。

 

（三）法院創新社會管理解決"無理訪"的限制

 

社會管理創新是一個系統工程，必須發揮各方能量來共同促進和完善，但前提是各級國家機關及其部門都應當在憲法和法律規定的范圍內行使職權，才能保證社會的良好有序運行。法院在創新社會管理解決"無理訪"的過程中應當著眼社會管理全局，立足法院基本職能，影響國家政治生活但不過多干預，在法律賦予的職責范圍內，發揮法院實際能夠承擔和實現的功能。它既是基層法院司法審判工作的重要內容,同時也是司法機關承擔的重要社會責任，法院在履行審判、執行職能的基礎上和過程中，通過用活、用足司法手段創新社會管理解決法院的現實難題，并推動解決其根源矛盾，做到積極有為又合理適度，不缺位、不虛位，不越位、不錯位。

 

三、多方位：基層法院創新社會管理化解"無理訪"的路徑選擇

 

基層法院通過社會管理創新化解"無理訪"的途徑可以分為兩類，一是立足法院的基本職能，通過社會管理創新完善法院的審判、執行、管理機制來實現。二是著眼于大局，在法律框架內拓展法院職能，推動司法改革和社會保障制度的完善，進而推動消解"無理訪"產生的基礎。

 

（一）立足法院職能以社會管理創新化解"無理訪"

 

基層法院往往是"無理訪"案件的最初受理者和最終處理人，因此，立足法院的職能創新社會管理來化解"無理訪"則顯得尤為重要。"只有把人民法院的司法行政事務管好，把法院受理的各類案件審判執行好，把法院工作人員隊伍管好，使國家投入的司法資源發揮最大的社會效益，使憲法和法律賦予人民法院的審判職能發揮到極致，使人民法院的創新社會管理的能力與水平始終處于領先水平，才算基本履行了創新社會管理的職能與責任" ，才能發揮法院在其他方面推動社會管理創新的功效。筆者認為，立足法院職能主要可以從以下幾個方面來進行創新：

 

1. 群眾觀念：創新基層法院的訴訟服務實現"無理訪"的化解

 

目前，屬法院內部管理的訴訟服務制度已逐漸在全國推廣，樹立群眾觀念，通過加強法院能動司法來化解糾紛已成為了共識，訴訟服務的理念貫穿于立案、審判、執行、申訴、信訪等各個環節。"無理訪"的當事人進行信訪多是因為無法實現其期待的裁判利益，但如果法院的處理結果并不會影響到他的基本生活狀況，那么通過訴訟服務則極有可能化解其心中的怨結。通過實行風險告知、判后答疑、判決書說理等多種服務，可以讓"無理訪"或可能進行"無理訪"的當事人通感受司法、了解司法、理解司法、尊重司法，不斷提高他們參與司法的質量，進而實現當事人對判決的認可和對司法的信心。

 

2.案例指導：通過典型案例的上報與公布增強法律適用的統一性

 

在經濟體制深刻變革、社會結構深刻變動、利益格局深刻調整、思想觀念深刻變化、價值取向日趨多元的社會轉型期，法律的滯后和法院管理滯后導致了各地法院和不同法官對立法不明的同一類型的案件可能產生不同的甚至針鋒相對的處理意見和判決的情形。這是轉型期所不可避免的問題，而立法的明確往往要等到問題累積到一定的程度才能夠實現，在這一期間，由于同案不同判往往會導致部分當事人對法院的審判的公正性產生懷疑進而進行"無理訪"。因此，作為與案件接觸最密切的一審基層法院，在接觸新類型案件時，應通過法院案件管理，及時發現并將審理的典型案件組織成案例分析，及時上報上級法院，通過案例的上報與上級法院的典型案例公布推動新問題的法律適用統一性，減少當事人對司法公正的誤讀進而減少"無理訪"。

 

3.重心下移: 依靠社會力量構建"大調解"體系化解"無理訪"

 

依靠社會力量構建"大調解"工作體系，能夠整合各種資源，更好地發揮調解的作用，將矛盾糾紛化解在萌芽狀態，把問題解決在基層，有效防止社會矛盾集聚和群體性事件突發。在"無理訪"產生前，針對一些具有上訪苗頭的案件，通過人民調解，邀請人大代表、政協委員、人民陪審員和基層組織、干部群眾廣泛參與審判工作，讓審判工作"進農村、社區、學校、企業"，能夠更好的發揮糾紛處理功效。除了"大調解"，基層法院還可以利用多種社會資源來化解"無理訪"，如陜西省婦女研究會中受過專業訓練的心理咨詢師和社會工作者，就以自身專業知識、理念和多元的工作方法為信訪群眾提供心理咨詢和"輔導"，取得了積極的效果。 溫縣法院引入了"信訪聽證制度"，即由來自各行業的，沒有犯罪記錄的各界人士參與到信訪的聽證中來，對于無理訪對當事人進行說服教育，并幫助當事人解決實際困難和問題，促使當事人息訴息訪。

 

（二）著眼全局以社會管理創新推動"無理訪"產生基礎的消解

 

1．司法轉化

 

即將法院社會管理新經驗及時轉化、推廣到更大的社會系統中使之發揮更大效益和作用。

 

一方面基層法院可以將"無理訪"處理中的成功經驗和建議對策進行法的發展上的轉化。司法所擔負的功能除了將社會糾紛消解在法律程序之中以外,還負有適用法、發展法的社會職能,這對公民權利的保障、社會進步具有重要意義。例如目前民事訴訟法修改焦點集中于"法院調查取證"，修改考慮了完善當事人收集證據的權利和明確調查令的法律地位和保障措施，這實際上便是社會管理經驗的轉化。在"無理訪"中，當事人追求的是客觀事實，而法院追求的則是法律事實，當事人取證難很容易導致其在合法、合理的判決中受到不公正的待遇，民訴法的修改焦點正是法院在審判實踐中改善社會管理方式的一種表現，以法的發展履行法院的社會管理職責。

 

另一方面則是法院通過司法建議等途徑將處理"無理訪"過程中發現的普遍性問題及時反饋給政府部門，從源頭上解決問題。司法建議是人民法院審判工作的延伸職能，對"無理訪"中的政策性問題，法院利用裁判的優勢，對在裁判過程中發現的反映社會傾向性、普遍性矛盾的問題，經過總結提煉后，以其應該適用的法律規則，通過司法建議的形式提交給其他的社會管理機關，來指引完善社會行為規則，是反饋社會管理成效、獻策社會管理的有效方式。通過這種形式可以讓一個"無理訪"處理成為這一系列問題解決的開始。例如近年來多地因征地開發補償引發的"外嫁女"請求分配征地補償款案件,農村"小產權房"糾紛案件都導致了大量的"無理訪"，而通過司法建議讓相關部門完善行政行為如規范頒發土地使用權證等，都對減少這類"無理訪"起到了積極的作用。

 

2.涉訴救助

 

涉訴救助問題的解決，極具社會意義，其實質就是一個推動社會管理創新的問題。司法救助制度是貫徹我國憲法規定的"法律面前人人平等"原則和實現司法公正終極目標的必然要求。但司法救助體制的不完善也在一定程度上導致了"無理訪"。立法沒有制定統一的司法救助法，司法救助、刑事被害人救助、法律援助、特困當事人執行救助的規定只能散見于相關的司法解釋或行政法規。救助途徑主要通過人民法院向當事人提供金錢援助即通過緩、減、免其應當收取的費用或者設立救助基金來實現來履行其司法救助義務。對于刑事審判被害人及其家屬的司法救助和經濟特困的申請執行人的司法救助都比較薄弱。法院司法資源有限性必然導致司法救助的"無力"。特別是在執行案件中，由于"執行難"和救助體系的不完善，促使許多方式人選擇了"無理訪"。因此，從法院的角度出發，變司法救助為"涉訴救助"就成為了法院參與社會管理化解"無理訪"的一條新途徑，通過政府主導、法院推動、多家部門相互銜接的"涉訴救助"模式，法院恰當、準確地定位自己的角色，能夠凸顯出了法院在社會管理創新中不可替代的優勢，更好服務大局。涉訴救助可以通過多種途徑開展，如針對多數法院的司法救助基金都是法院自籌或者由政府撥付的基金來設置，救助不可能長期開展，范圍和程度有限的現狀，法院可以進一步拓寬涉訴救助經費來源--在國家財政承擔不能滿足本地區司法救助開展的需求時，通過刑事犯罪案件中追繳的違法所得、贓款贓物、罰金、沒收的財產等資金按照一定的比例提取；慈善機構募集的社會組織和個人的捐款、捐獻；被告人服刑期間的勞動所得或社會保障部門按一定比例提取的社保基金。當然除了直接的資金救助之外，法院、還可以通過與民政、人社等部門聯絡，為特別困難的當事人解決社會保障、勞動等就業問題，通過微觀處著手救助，為當事人解決實際困難，在職能范圍內承擔起法院的社會管理職能。

 

3.誠信體系建設

 

誠信是一切道德的基礎，對于社會誠信體系的構建，無論是一種構建力量還是作為一種觀察和評價視角，"司法參與"都是一個繞不開的話題。在社會轉型期，道德觀念因缺乏信仰的支撐往往得不到激勵，常常出現所謂的"格雷欣法則"，信用市場中失信者得利，守信者遭殃。而通過對"無理訪"的化解，促進社會誠信體系的構建，則是法院立足全局推動社會管理創新的又一新路徑。一方面法院主動引導行業組織形成獨特的誠信評價體系以及相應的管理和問責制度，以誠信為標準的道德評價體系本身也是一種化解"無理訪"的有效手段。另一方面，在處理"無理訪"中如發現矛盾根源于政府行為的失范，法院也應當在法律允許的范圍內，促進政府誠信施政，引導行政機關重新審視行政行為，推動基層行政機關政府誠信體系的構建。

 

四、結論

 

"無理訪"的成因復雜，它根植于當前社會轉型期利益糾紛"井噴"的肥沃土壤，深受傳統文化中人治思想和清官情結的影響，并與法制體系、社會保障機制、涉訴信訪機制的不健全相關。目前，"無理訪"已成了法院在現行司法境遇下的一道屏障，無論是于司法權威、抑或社會穩定，它都是法院所無法回避的一個問題，但法院僅僅從審判權限出發無法真正解決這一難題。當關系民生、民意、民權的問題已經箭在弦上時，時代的背景，人民的期望將社會管理創新納入了我們的眼簾。筆者以為，目前法制和社會條件下，法院唯有從自身出發，站在大局的角度，在職能范圍內不斷創新社會管理途徑方能真正實現司法的意義，而化解"無理訪"社會管理創新又可以從兩個方面進行，一方面立足法院職能開展社會管理創新，另一方面著眼全局以社會管理創新推動"無理訪"產生基礎的消解。當然，社會管理創新內容豐富，筆者僅僅從消解"無理訪"的角度作了粗淺的闡述，但筆者相信，社會管理創新將會是這個時代背景下實現公正的一條新途徑。