摘要：改革開放以來，我國社會經濟發展取得了巨大成就，但是環境污染問題也隨著工業化、城市化和科技現代化的發展日益嚴重。"環境事件時有發生，環境糾紛逐漸增多，環境案件層出不窮，這已然成為了影響和制約我國經濟、社會和環境可持續發展，危害社會安定的一個重要因素。"   2007年以來，全國多個地方法院設立環境保護法庭，運用訴訟機制遏制日益嚴重的環境污染成為有識之士的共識。2011年9月8日，溧陽市人民法院結合當地經濟社會發展情況和保護天目湖等水資源的現實需要，成立水資源保護巡回法庭。本課題組通過對水資源保護巡回法庭在解決糾紛、保護水源方面的現實意義和司法實踐中存在的諸多困境進行調研、分析，以尋求有效解決辦法使巡回法庭的功能得以充分發揮，使溧陽水資源得到及時、全面的保護，當然，也能為其他地區環境法庭的發展提供借鑒。

 

 

關鍵詞：水污染；水資源保護巡回法庭；公益訴訟

 

 

 

 

2012年2月底，溧陽市戴埠鎮紅武村村民被一股股刺鼻的化工氣味所困擾，他們推測，這樣濃烈的化工氣味可能與從戴埠港運來的幾船淤泥有關，村民立即向溧陽市環保部門反映。接到舉報后，溧陽市環保部門緊急處理，并對污泥浸出液采樣分析，發現其毒性指標揮發酚大大超過國家標準。經查，溧城鎮歌岐村村委會今年1月13日與溧陽市航務工程公司、承運人高柏齊簽訂了一份河道清淤協議。2月24日至3月2日，高柏奇用5條載重量為40噸每條的駁船，將戴埠港橋河段清淤后的污泥傾倒在紅武村附近一廢棄魚塘內，造成了嚴重的環境污染。事件發生后，溧陽市政府組織召開協調會，責成傾污行為當事人限期清理污泥并進行無害化處置。溧陽市檢察院向溧城鎮、戴埠鎮政府發出檢察建議，兩鎮政府多次督促當事人進行整改。但截止6月中旬，環保部門、檢察機關等在現場檢查時發現，淤泥仍未清理完畢，也未覆蓋石灰，現場仍有化工氣味，測出的部分數據仍未達到國家標準。為此，常州市環保公益協會作為原告，向溧陽法院提起環境公益訴訟，要求高柏齊、溧陽市航務工程公司立即采取措施消除環境污染損害、恢復土地原狀，溧陽市檢察院作為支持起訴機關到庭支持訴訟。法庭辯論結束后，原、被告表示愿意庭外調解。

 

這是溧陽法院水資源保護巡回法庭審理的首起公益訴訟，也是江蘇省第二例環境公益訴訟案件。常州市環境公益協會的積極參與，突破了全市有關破壞環境資源的案件進入司法程序的"原告"資格障礙，對創新環保司法機制，運用司法手段懲處環境污染與破壞行為，保護公眾環境權益，彌補環境行政執法手段不足，有著極為重要的意義。本案是環境糾紛多元化解決機制的一項重要探索，也是溧陽法院水資源保護巡回法庭發展過程中的一次重要實踐。

 

一、水資源保護巡回法庭成立背景

 

為切實加強對溧陽市水資源的保護，保障人民群眾的人身財產安全，促進溧陽市低碳經濟、綠色經濟可持續發展，為有效化解涉水矛盾糾紛，維護人民群眾的切身利益，2011年9月8日，溧陽法院成立全國首家水資源保護巡回法庭。水資源保護巡回法庭的籌建受到了溧陽法院的高度重視，更得到了市水利局、天目湖管理委員會等相關單位的積極配合。可以說，水資源保護巡回法庭的成立是一次積極嘗試，更是現實的需要。

 

（一）國際、國內環境法庭的影響

 

1、國際上環境法庭發展成熟。瑞典在1969年出臺第一部環境法之后，隨即成立了環保法庭，以快速有效地審理造成環境污染的犯罪行為。1998年瑞典頒布的環境法典規定了8種可以在環境法庭起訴的案件以及在環境法庭的訴訟程序，從而在實體和程序上有效地保障了環境訴訟的成功解決。為了從司法訴訟方面加強環境法的實施、及時處理日益增多的環境糾紛、提高處理環境資源糾紛的效率，澳大利亞的一些州成立專門的環境法院，如，"新南威爾州的土地和環境法院的工作就十分卓有成效，他們出色地處理、審理了不少環境資源糾紛。"   "2000年10月，科威特的一個擁有廣泛權力的法庭也開始審理國內破壞環境的案件，該庭審理涉及石油泄漏、工業污染及該國200公里海岸線沿線發生的環境違法案件。"   "2003年，南非第一家環保法庭在西開普敦省赫曼努斯市正式成立，目的是加強打擊偷捕當地的鮑魚等水產資源的違法活動，確保沿海水產資源的可持續利用。"   上述國家和地區成立專門環保法庭（法院）審理環境污染案件，他們的成功經驗值得借鑒。

 

2、國內環境法庭蓬勃興起。在環境法庭的設立方面，我國也正在進行積極探索。2004年，遼寧省大連市沙河口區正式成立環保巡回法庭。該環保巡回法庭設立在環保局，主要針對的是環境行政執法問題。"巡回法庭的設立減少了環保行政執法和司法執法的中間環節，大大提高了辦案效率，規范了環境執法工作，提高了環保部門的執法水平和執法權威。"   2007年11月20日，貴陽市中級人民法院設立環境保護法庭，這是圍繞著環境保護在現行法律框架內進行的一項審判機制改革嘗試。"它的特點是，通過下達指定管轄決定書的方式，環境法庭擁有跨地域的審判權限和執行能力，有助于加強環境司法的統一性和權威性，也有利于司法機關突破地方保護主義，強化對水資源的保護。"   2008年2月，江蘇省南京市建鄴區環保局與區法院協作，成立建鄴區法院環保巡回法庭，該法庭也設立在環保局。環保巡回法庭主要是依法審理涉及環境保護的行政訴訟案件；依法審查環保局申請法院強制執行的各類涉及環境保護的具體行政行為；依法強制執行法院裁定準予執行的各類涉及環境保護的具體行政行為；開展有關環境保護法律法規知識的宣傳和咨詢活動，對環境保護規范性文件提供法律咨詢意見；參與化解、組織協調具體環境保護行政爭議。

 

（二）溧陽市水污染狀況的現實需要

 

溧陽位于蘇、浙、皖三省交界處，面積1500多平方公里，人口78萬多，水域水系豐富，市內有天目湖水庫、大溪水庫及其他水系，建設中的蕪太運河直達長江碼頭，尤以天目湖水庫對全市經濟發展和人民生產生活作用最大。天目湖南山竹海旅游景區旅游業作為綠色環保產業，每年創造的收益占全市經濟生產總值的比重呈逐年上漲趨勢，同時，全市三分之二的居民飲用水來自天目湖。可以說，天目湖水源水質的好壞與整個城市的生產生活息息相關，因此，保護天目湖及其他水源地水質和生態安全，成為了每個市民義不容辭的責任。多年來，溧陽市委、市政府在大力發展地方經濟的同時高度關注天目湖、大溪水庫等水資源的治理和維護，積極推行退耕還林、退漁還湖、生態清淤等各項舉措，全市水源環境狀況總體良好。但是，仍然暴露出一些亟需重視和解決的問題。

 

1、旅游開發過度。長久以來，慕名前往天目湖參觀的國內外游客數量居高不下，僅2011年，天目湖旅游度假區的接待人次就多達537萬，據統計，此數據還在以每年10%的速度線性增長。由此帶來的點源污染、汽油、柴油污染水源的問題日趨嚴重，負面影響也在不斷擴大。

 

2、畜禽養殖污染嚴重。溧陽多個鎮區從事大規模家禽、魚蟹養殖，但是配套污水排放治理措施并不健全。同時，部分養殖場位于天目湖、大溪水庫入水口較近的地區，養殖戶直接將污水排入湖區，對我市水源造成直接污染。

 

3、茶園建設破壞水質。溧陽白茶銷售緊俏，沿湖村民紛紛改種或加大白茶種植面積，導致當地氮流失嚴重。同時，臨湖普通茶葉、經濟林木的改種造成氮磷上浮，遇雨水天氣增加了庫區水體的污染壓力。

 

除此之外，村民返種、搶種，經濟果木、林木過度砍伐，私放游艇、船只等違法違規行為都對全市水資源造成了不同程度的污染和破壞。雖然水利局、環保局等環境行政管理部門一直在研究和推行可行性舉措保護水源，但是，法院積極參與社會管理創新，懲治水污染違法犯罪行為，引導規范廢水處理、排放，提高公眾節水、惜水、護水意識功能的發揮同樣十分重要。

 

（三）水污染糾紛特殊性的要求

 

水資源保護巡回法庭成立之前，涉水糾紛分散在民事、行政、刑事等審判庭審理。"由于環境侵權的間接性、潛伏性和長期性以及致害原因的復合性和復雜性等不同于一般侵權的顯著特點，因果關系的不確定性以及涉及人群的廣泛性，使得生態環境案件中證據的收集和保全非常困難。"   同時，大多數法官在處理水污染案件時會因對專業技術問題的不了解而影響整個案件的審理進度。又由于對環境法的相關理論知識和具體法律、法規或者規章的熟悉程度較低，難免造成法律適用上的偏差。水資源保護巡回法庭的成立，一方面能促進該庭審判人員主動學習環境法學知識，另一方面聘請專業人員擔任陪審員也能解決一部分技術難題。

 

（四）審判制度改革的要求

 

審判制度包括法院的設置、審判組織和審判活動等方面的法律制度，它是國家司法制度的一個重要組成部分。"現行審判制度主要是在長期的以階級斗爭為綱、計劃經濟和以GDP增長為中心的經濟建設的基礎上建立的，存在著'重經濟GDP，輕環境保護'的傾向，在許多方面還不能適用建設和諧社會、環境友好型社會和生態文明社會的需要。"   從而很少將環境保護和生態建設作為設立專門法院的考慮因素，更鮮有在設立審判庭時涵蓋環境訴訟和環境公益訴訟，當然，也極少注重對審判人員環境法素養的培養和塑造，這也就造成了我國法院制度不夠適應時代和生態社會需要的局面。胡錦濤在十七大報告中要求，"深化司法體制改革，優化司法職權配置，規范司法行為，建設公正高效權威的社會主義司法制度，保證審判機關、檢察機關依法獨立公正地行使審判權、檢察權。""要完善有利于節約能源資源和保護生態環境的法律和政策，加快形成可持續發展體制機制。"   水資源保護巡回法庭的成立是司法制度改革、優化司法職能配置的一項重要體現。

 

二、水資源保護巡回法庭的運作及成效

 

水資源保護巡回法庭成立之初，溧陽法院認真研究學習國內外環境法庭的工作機制及成功經驗，制定了以組織機構、職責范圍、工作原則、工作要求、監督管理為組成部分的《溧陽市人民法院水資源保護巡回法庭工作實施意見》，對該法庭及其審判人員的工作提出了明確要求。

 

（一）水資源保護巡回法庭的創新機制

 

1、水資源保護巡回法庭的受案范圍。巡回法庭不受現行審判部門的限制，實行行政、刑事、民事"三合一"的綜合審判，審理并執行我市境內涉及水資源保護的一審刑事、民事、行政、執行案件，包括：

 

（1）、刑事案件：轄區內因妨害水資源管理、破壞水資源保護的案件，如重大水污染事故案件；因危害公共安全罪而涉及水資源保護的案件，如投放危險物質、以危險方法危害公共安全等案件；因破壞社會主義市場經濟秩序罪而涉及水資源保護案件；因瀆職犯罪而涉及水資源保護的案件，如濫用職權、玩忽職守等案件；因犯罪行為結果涉及水資源保護的案件，如貪污專用于水資源保護的財物，因受賄導致水資源遭受破壞等案件。

 

（2）、民事案件：轄區內所有涉及生產生活用水的排污侵權、損害賠償案件。包括轄區內天目湖等流域、大溪水庫等范圍內涉及水資源保護的民事案件；因水體污染引起的侵權、損害賠償案件；因相鄰關系引起的涉及水污染且影響公共利益的案件；其他涉及環境公共利益的民事案件。

 

（3）、行政案件：轄區內涉及水資源保護的行政不作為案件，行政管理相對人不服具體行政行為案件、行政賠償等行政訴訟案件和行政處罰等非訴行政審查案件。

 

（4）、執行案件：對涉及水資源保護案件的生效法律文書的執行。

 

2、水資源保護巡回法庭的工作機制。水資源保護巡回法庭成立后，該法庭全體審判人員多次與市環境保護職能部門召開工作例會，共同研究出以保護水資源、維護水環境為宗旨的工作機制，要求全體工作人員認真學習有關法律法規，提升履行水資源保護職責的法律素養和政策水平。

 

（1）、業務學習。定期組織相關業務學習，一般每半個月組織一次，參加人員為水資源保護巡回法庭的全體成員。主要學習有關水資源保護、環境保護方面的法律法規和政策，同時學習案件審理方面的法律知識，包括刑法、民法等。

 

（2）、法律宣傳。定期組織法律宣傳，一般每月組織一次。審判人員與陪審員搭配分為4組，各組輪流進社區、進村鎮，開展法律宣傳，提高群眾保護水資源、預防水污染的意識。

 

（3）、巡視檢查。定期進行巡視檢查，一般每月進行一次。由四個小組輪流或分區域進行，巡視區域以天目湖及其周邊、大溪水庫及其周邊為主，巡視檢查情況及時形成書面材料，向市政府及有關部門反饋，并提出整改意見。

 

（4）、走訪了解。定期組織走訪了解，一般每季度組織一次。由四個小組輪流或分區進行走訪，走訪村鎮、群眾，了解掌握退耕還林、水質變化情況，走訪了解情況及時形成書面材料，向市政府及有關部門匯報。

 

（5）、案件審理。組成合議庭依法審理本市境內涉及水資源保護的一審刑事、民事、行政案件；依法執行生效的上述案件。

 

3、公益訴訟的大膽嘗試。溧陽法院水資源保護巡回法庭成立之初，我國尚未對《民事訴訟法》進行第二輪修改，按照當時《民事訴訟法》第108條的規定，起訴主體必須是"與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織。"《行政訴訟法》第2條也規定："公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院起訴。"根據這兩大訴訟法的要求，水污染侵害的受害人在很多情況下不能成為適格原告，此外，即便公民、法人或者其他組織由于行政機關的具體行政行為受到了侵害，只要不屬于行政管理相對人的范疇，就無權提起訴訟。

 

巡回法庭在全面深入研究涉水案件特殊性，認真解讀《關于為加快經濟發展方式轉變提供司法保障和服務的若干意見》中"各級法院依法受理環境保護行政部門代表國家提起的環境污染損害賠償糾紛案件；在環境保護糾紛案件數量較多的法院可以設立環保法庭，實行環境保護案件專業化審判，提高環境保護司法水平"相關精神之后，在《溧陽市人民法院水資源保護巡回法庭工作實施意見》中規定："檢察機關、環保、水利（水務）等部門和有關社會團體可以依法提起水資源保護公益訴訟。"水資源保護巡回法庭在受理案件方式上，接受公民的直接訴訟，支持檢察機關和環保行政機關的訴訟，鼓勵社會組織對侵害水資源的案件提供法律援助。這種規定可謂是對傳統訴訟法理論的一大突破。

 

2012年8月31日，我國《民事訴訟法》進行了第二次修改，增加了"對污染環境，侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟"的規定，從法律層面對公益訴訟作出了認可，降低了社會團體、公民的參與門檻，提高了公眾運用司法手段保護水資源的積極性。這也充分肯定了《溧陽市人民法院水資源保護巡回法庭工作實施意見》將相關機構、組織納入涉水案件原告范疇的前瞻性和正確性。

 

（二）水資源保護巡回法庭的案件受理和活動開展情況

 

1、水資源保護巡回法庭案件審理情況。

 

水資源保護巡回法庭成立以來，總體收案數過少，公益訴訟案件數量尤其不足，具體情況見表1。

 

表1：溧陽法院水資源保護巡回法庭案件受理情況

 

時間   總收案 公益訴訟案件   非訴行審案件   其他

 

2011年9-12月 21  0   21  0

 

2012年1-9月  17  2   15  0

 

總計   38  2   36  0

 

以上數據充分反映出水資源保護巡回法庭正面臨著"無米下鍋"的尷尬境地，與法院其他審判庭案多人少矛盾突出的情況反差極大。

 

2、水資源保護巡回法庭活動開展情況

 

（1）、召開巡回法庭工作例會。例會由溧陽法院、水利局、環保局等部門領導及巡回法庭人員參加，研究通過了《溧陽市人民法院水資源保護巡回法庭工作實施意見》、《溧陽市人民法院水資源保護巡回法庭工作機制》，并就每一階段的工作開展情況進行總結，從而對新一階段的工作進行部署。

 

（2）、開展聯合執法巡查。水利部門會同法庭人員開展了河道聯合執法巡查。在執法巡查中，對在竹簀河內傾倒渣土的當事人進行法制教育，并通過電視平臺將此行為予以曝光，極大地震懾了違法當事人，起到了較好的社會效果。

 

（3）、利用特殊日開展法制宣傳活動。巡回法庭利用世界水日、世界環境保護日等特殊日與相關部門聯合開展普法宣傳活動。如與水利部門就進一步深入開展水資源專項檢查活動、水文監測環境及水文設施保護專項執法行動進行宣傳，為活動的有效開展提供了強而有力的司法支撐。

 

（4）、就涉水法律適用問題召開座談會。巡回法庭會同環境管理行政部門，就水利、環保執法過程中涉及的法律法規的正確適用進行座談，解答相關部門遇到的困惑和問題，為規范執法，源頭預防行政糾紛發揮了重要作用。

 

（5）、利用法庭影響力，促進水利規費的征收。在水利部門征收水利規費的過程中，一些單位和個人以各種理由拒絕或拖延繳納，為此，法庭積極探索關口前移、訴前介入舉措。有效化解了江蘇省蘇浙皖物流市場及溧陽市湖塘石灰廠拖欠水利規費的情況，保障了水利規費收取到位，促進了有效管理。

 

（三）水資源保護巡回法庭的積極成效

 

水資源保護巡回法庭成立一年以來，集中專門審理了水污染糾紛案件，提高了案件的審理效率，增強了政府和公眾的環保意識，促進了環保執法效果提升。

 

1、有效避免單一行政手段治理涉水糾紛弊端

 

（1）、減少了不合理干預。由于部分污染企業是地方稅收的重要來源，故而環境保護部門以及相關的環境行政管理部門的行政處理容易受到地方保護主義的影響乃至干預，不利于涉水案件及時、公正的處理。"利用司法途徑解決糾紛，實行民事、行政、刑事'三審合一'的專業化審判模式，統一了涉水訴訟案件的司法標準，增加了環境執法的權威性。"   

 

（2）、加強了行政部門的聯動執法。當污染水源的行為發生時，環保局或水利局只得依照相關法律法規在各自職權范圍內行使權力，單獨一個職能部門無法完成召集其他相關部門專業人員參與調查處理的工作，聯合執法在涉水案件中還未能全面推廣。但是，水資源保護巡回法庭設立之后，已多次召集相關職能部門召開例會共同商討治理和預防水污染的可行辦法，并聯合完成執法任務。

 

（3）、提供了責任追究的保障。無論是環保局、水利局或是其他環境保護部門僅能對污染水源的個人或者企業進行相應行政處罰，或者對相關主體之間的涉水民事糾紛進行協調。但是，當行為人的行為觸犯刑法時，這些行政管理部門并沒有相應的權力，往往造成破壞水源的違法犯罪分子逍遙法外。而法院作為審判職能部門，能夠依法審理并追究行為人的刑事責任，最大限度懲治環境污染。

 

2、有效推動全社會參與保護水資源

 

（1）、對企事業單位的有效警示。眾所周知，水污染、土地污染、大氣污染等環境污染事件一旦發生，它所造成的后果往往是不可逆轉的，即使有恢復原狀的可能也需要付出高昂的代價。水資源保護巡回法庭的成立在完善事后補救措施的同時，更是一種有效的事前預防。公民和公益組織能夠在環境侵害還沒有發生的時候就通過司法途徑加以排除或者最大限度降低損害程度，這樣一來，無形中就加強了對排污行為當事人的威懾作用。

 

（2）、對公民和社會團體保護水源的積極促動。環境公益訴訟的引進曾被視為中國環境保護"最后的希望"，同樣，水資源保護巡回法庭的成立，也讓市民看到了溧陽法院懲罰和預防污染水源行為的決心。對公益訴訟案件的全面報道，能夠增強社會團體和公民的法律意識和權利意識，增強其運用法律手段維護公共權益的積極性。

 

3、拓展法院參與社會管理創新平臺

 

（1）、豐富本院參與社會管理創新渠道。法院作為司法機關，其職責不僅僅在于懲罰犯罪、解決糾紛，更應當毫不猶豫地扛起社會責任。溧陽法院多年來緊緊圍繞社會管理創新工程的"六大行動計劃"、"十五項攻堅行動"和"六十個具體項目任務"，積極參與"全省社會管理創新工程推進落實年"活動。水資源保護巡回法庭成立后，不斷強化服務意識，主動調研，了解水污染和治理情況，形成相關調研材料，并及時建立司法建議的提出和反饋機制，保護轄區內的水資源安全。

 

（2）、為其他機構參與社會管理創新提供思路。積極參與社會管理創新，已經不只是法院系統或者政法系統的一項重要工作，對各級各類機構而言，同樣需要結合地方和部門特色為社會管理盡一份力。溧陽法院充分考慮水資源保護特別是溧陽水源保護的重要意義專門設立水資源保護巡回法庭，這種具備全局性、前瞻性和務實性的思維為其他機構提供了正確指引。

 

三、水資源保護巡回法庭的困境及原因

 

水資源保護巡回法庭成立以來，在化解和預防涉水糾紛方面作用顯著，但是，其運作過程中也面臨諸多亟需解決的問題。

 

（一）案件數量少

 

如前文所述，溧陽法院水資源保護巡回法庭成立以來受理的案件數量極少，我國貴陽、無錫、昆明等地區的環保法庭也面臨同樣的困境。"據統計，我國每年的環保糾紛案件有10萬件之多，但真正訴至法院的不到1%。"    這種尷尬局面也引發了對各類環保法庭設立必要性的質疑。事實上，溧陽各鎮區污染水源的情況并未得到徹底改善，水資源保護巡回法庭"無案可審"的根本原因不是污染少了，而是我國現有的環境訴訟存在著諸多亟待解決的問題，涉水案件也不例外。

 

1、訴訟成本高。"2010年6月21日，昆明環保局狀告其轄區內的兩養豬公司污染地下水源，僅鑒定該區域被污染的地下水的水文走向就需花費33萬元。"    雖然溧陽法院水資源保護巡回法庭工作機制規定："對符合條件經濟困難的原告實行緩、減、免交訴訟費；公益訴訟案件，一律免交案件受理費、財產保全費和先予執行費等。"但是，同其他環境訴訟一樣，涉水糾紛中原告的損害結果與被告侵權行為間是否存在因果關系；損害結果具體怎樣以及該侵權行為在致害原因中占多大比例等問題往往需要交由專業機構進行評估鑒定。常州中院等相關單位曾出臺《關于建立環境保護執法聯動機制的暫行規定》，確定由環境保護行政執法機關對環境污染事故進行鑒定，并委托有資質的機構對造成的損害后果進行評估。但高柏奇案包括其他大部分案件，環保部門非案件當事人，由其提起委托，不符合法律啟動鑒定評估程序的規定。而這動輒數十上百萬元的費用要讓作為原告的公益訴訟組織來承擔，困難很大，如果原告換成普通民眾，要想啟動并打贏官司難度更是可想而知。

 

2、訴訟難度大。《侵權責任法》第六十六條明確規定："因污染環境發生糾紛，污染者應當就法律規定的不承擔責任或者減輕責任的情形及其行為與損害結果之間不存在因果關系承擔舉證責任。"雖然環境污染責任為無過錯責任，但原告仍需舉證證明誰是污染者以及污染造成的損害等。水資源保護巡回法庭審理的高柏奇案因檢察院和環保部門的提前介入搜集了相關證據，大大減輕了常州市公益協會的舉證難度。但是，水污染案件不同于普通的民事或行政糾紛，環境侵權的特殊性使得環境訴訟中證據的收集和保全十分困難，因果關系難以判斷，致害主體不易確定，很多原告都將面臨舉證難問題。這也是環境糾紛多，但環境訴訟少，敗訴率高的原因之一。

 

3、司法環境差。涉水案件中，加害方多數為擁有經濟、社會、科技實力的企業，他們也往往是地方經濟的重要支柱和稅收主要來源。因此，當污染水源的情況發生時，相關職能部門會基于其特殊地位而在立案乃至案件審理過程中加以干預，從而無形中加大訴訟難度。許多本應由受害者勝訴的案件，法院卻因為地方的因素或者其他壓力而判決受害者敗訴，同時，即便受害者勝訴也將面臨執行難題。2005年，北京大學法學院師生向黑龍江省高級法院提起以自然物（鱘鰉魚、松花江、太陽島）作為共同原告的環境民事公益訴訟，黑龍江省高級法院最終以"本案與你們無關，目前本案不屬于人民法院的受案范圍以及一切聽從國務院決定"為由拒絕受理。"案件不能受理并不是因為鱘鰉魚、松花江、太陽島的緣故，毫無疑問，民事案件被政治化的思維和處理方式封殺了。" 這一事件是對部分地方政府堅持傳統政績觀以行政干預司法的真實寫照，在這種情況下，法院也就難免產生"既然受理難以判決，既然判決難以執行，那么不如直接不予受理"    的自我保護思想。

 

（二）審判隊伍專業性不強

 

溧陽法院水資源巡回法庭并未就人員編制進行單列設置，而是將民事、刑事、行政庭的庭長作為專業審判員審理涉訴相關案件，根據所涉案件屬三大訴訟法中的不同類別而挑選相應的審判員。另外，針對案件涉及的是小水利、小農林還是大環保來挑選相應的人民陪審員。這與建設一支專業化的環境法審判隊伍解決涉水糾紛的初衷還存在著很大差距。總的來說，目前的合議庭結構還需要進一步充實和優化。

 

1、環境法專業素養弱。環境法在我國屬新興法律部門，國內開展環境法教學的時間相比其他部門法要短很多，中國絕大多數法官沒有接受過環境法的專業訓練，目前，具有環境法專業知識背景的法官數量極少。"所以，目前環保法庭的法官及審判人員絕大多數都是從其他法律專業知識中轉換過來，相對來說，對環境問題審判的專業性的了解還是存在著不足。"    就溧陽法院而言，至今還沒有招錄環境法專業的公務員，水資源保護巡回法庭的法官尚由民事、行政和刑事這三個審判庭的審判人員組成。同時，對于這些審判人員的環境法專業知識的培訓也比較缺乏，審判隊伍整體的環境法專業知識水平有待提高。

 

2、專家陪審員少。環境審判的復雜性使其"陷入科學爭論和裁判難決的泥沼中，無異于剝奪了受害人的請求權而無法得到救濟。"    故而，涉水案件的審理，需要法官對案件事實和法律適用作出準確判斷，也需要具有專業技術知識的陪審員的參與。水資源保護巡回法庭成立以后，溧陽法院專門聘請了環保局、水利局工作人員擔任陪審員，他們對案件的公正裁決起到了很好的輔助作用。但是，由于水污染的復雜性、長期性、隱蔽性等特點，審判人員在面對較為棘手的專業問題時還不能做到游刃有余，需要考慮將環境科學知識的專家學者包括一些專業鑒定、檢驗人員吸納為人民陪審員。

 

（三）公益訴訟制度有待推廣

 

雖然公益訴訟在中國推廣的時間已不算短，但是直到今年《民事訴訟法》二次修訂以后，公益訴訟才有法可依，更由于公益訴訟案件影響大、涉及面廣的原因，人民法院對此類案件的審判往往存在盲區，畏首畏尾，司法手段也不統一。

 

1、法律規定不明確。盡管修訂后的《民事訴訟法》對公益訴訟的原告主體資格作出了原則性規定，為"法律規定的機關和有關組織"提起公益訴訟提供了法律依據，這可謂是公益訴訟立法上的重大進步。但是，新法對啟動公益訴訟主體的表述仍然不夠明確，全國人大常委會對此也作出了"可以在制定相關法律時進一步明確規定，還可以在司法實踐中逐步探索"    的解釋，換句話說，如果沒有及時的司法解釋出臺對有權的機關和組織進行明確界定，類似北大法學教授、研究生代表松花江起訴中石油案以法院拒絕立案為結局的情況仍將發生。

 

2、缺乏經費和技術支持。公益訴訟的困難不僅在于繁瑣復雜的舉證責任，更因其高昂的鑒定、檢驗及其他訴訟費用，這些都足以讓公民個人望而卻步，當然，對一般的團體和組織來說也是一個不可忽視的障礙。如果每打一個涉水公益官司，都要讓作為原告的公益訴訟組織來承擔高額的費用，而且一旦訴訟失敗，維護公共利益的起訴人就要承擔敗訴成本。"那么，用于維護公共利益的組織很可能將不再勇敢，資金的難題正在成為環境公益訴訟的夢魘。"    此外，由于很多公益組織并非專業環保機構，同樣要面臨許多專業上的難題，這就更削減了提起訴訟的熱情。

 

（四）案件上訴的審理困惑

 

目前，溧陽法院受理的涉水公益訴訟案件尚未有當事人提起上訴。但是，作為審判機構，必須充分考慮在上級法院未成立水法庭或者環保法庭的情況下，案件上訴后由二審法院哪個部門受理，如何維護當事人訴訟權利的問題。從全國來看，各地各級法院成立環保法庭或環境保護巡回法庭的熱情很高，但是卻未深入研究《法院組織法》的規定，更沒有為實現兩審終審的連貫性及時設立兩個級別的環保法庭。特別是當跨區水污染情況發生時，不能有效避免地方保護主義不說，管轄問題更是難以確定。

 

四、水資源保護巡回法庭的發展完善

 

根本上來說，水資源保護巡回法庭的設置是符合我國目前的水污染狀況與時代要求的，雖然在實際的運行過程中遇到了問題，但這并不意味著巡回法庭沒有發揮作用。只有不斷解決問題、克服困難，水資源保護巡回法庭的審判制度才能不斷健全，涉水公益訴訟才能日趨成熟。

 

（一）建立健全法律法規

 

1、修訂《環境保護法》。要將《環境保護法》上升為真正意義上的環境保護基本法。同時，需要對相關環境保護單行法進行清理、修改和完善，使這些法律、法規能滿足現今環境保護現狀的需要。更要加快對法律空白區域，如環境損害賠償問題的立法，保證環境司法實踐有法可依。

 

2、制定《環境公益訴訟法》。要制定一部《環境公益訴訟法》，"吸收地方環保法庭行之有效的經驗和做法，建立起相應的可操作的制度，明確包括起訴情形、訴訟成本負擔、證據規則、責任承擔方式以及訴訟利益歸屬方面的制度，做到立法與實踐相協調"，    努力構建系統而完善的公益訴訟程序和裁判制度。

 

 3、出臺相關司法解釋。最高人民法院應當在對全國的環境資源案件審理情況進行深入調研 "對條件成熟的，先行出臺有關審理環境糾紛案件的司法解釋，明確案件管轄、案由確定、審判范圍等問題，為案件審理提供指導、創造條件。"    同時，要在新民訴法的基礎上，對"法律規定的機構和有關組織"予以明確，增強司法實踐的可操作性。

 

（二）大力優化司法環境

 

1、注重環境法律宣傳。司法部門要聯合環境行政管理部門進行環境保護教育，提高整個社會的環境意識，可以選擇在天目湖開展水資源保護法律宣傳。"要保障公民知情權、表達權和參與權，降低公眾參與的門檻，積極鼓勵社會團體、公民個人參與環境保護和水污染環境公益訴訟。"    要通過各類渠道將法院審結的涉水案件向社會公布，在提醒企事業單位自覺保護水源的同時，給遭受水污染侵害的公民和組織保護合法權益提供指引。

 

2、鼓勵建立環保組織。"國際上許多有影響力的環保組織的實踐活動已經證明了，環保組織不僅能夠幫助人們增強環保意識和法律意識，參與環境管理和監督環境法律的實施情況，而且還能為環境立法出謀劃策，更能體現出普遍公民的想法。"    因此，要鼓勵各類環保組織做大做好，增強其代表公民或公眾提起環境訴訟保護公民合法環境權益的積極性。

 

3、成立專門機構提供幫助。地方政府可以通過撥款或者向公眾捐款的方式建立環境公益訴訟基金，為有困難的原告方提供資金幫助，有利于鼓勵更多的社會組織和個人參與到保護環境的隊伍中來。同時，要成立環境公益協會，在全市范圍內招募涉水訴訟公益律師并對其專業能力進行考核，在發生糾紛時結合案件具體情況和律師個人意向、工作安排等因素為原告方安排公益律師，提供法律服務。

 

（三）培養高素質審判隊伍

 

1、注重環境法學教育。當前國內環保法庭的困境與專門的環境法學審判人員的稀缺有著緊密聯系，這就需要各院校調整現有的課程安排，增加環境法理論知識及相關法律、法規的授課比重，重視環境法學教育。研究生階段更要加大環境法學方向的招生比例，從源頭擴充環境法學專業人才隊伍，有效緩解環境法庭專業審判人員短缺的窘境。

 

2、提高法官素養。溧陽法院要在日常管理過程中重視對法官的環境法專業知識培訓，不斷提高在職法官的理論水平和審判能力，逐步形成一支能力較強，專業水平較高的審判隊伍。要在招收審判人員時考慮吸納環境法學專業的學生，從根本上解決審判人員專業知識薄弱的問題。

 

3、啟用專家陪審員。鑒于涉水案件專業性強的特點，在條件允許的情況下，應該邀請具備環境科學知識的專家學者參加到涉水案件的審理過程中來。在澳大利亞，土地與環境法院的法庭審理就是由司法人員和專門技術人員共同負責。

 

 

（四）落實配套訴訟制度

 

1、合理分配舉證責任。前文已經對涉水案件被告的特征做了闡述，相對于處于弱勢地位的原告，他們更容易收集案件證據。因此，法院必須在全面總結水污染案件特征和普遍性問題的基礎上，合理分配原被告之間的舉證責任，使得案件的結果更趨于公平。對于由于原告能力所限而請求法庭調取的證據，法庭應依法按照訴訟法的規定進行查證；對于由于被告技術優勢所掌控的證據，法庭可要求被告予以提供。總的來說，原告只需要對被告造成水污染并發生損害承擔證明責任，其余的事實由被告承擔，除非被告有證據證明造成這種損害的事實不是自己所為或者有其他抗辯事由，從而避免和杜絕因舉證難而影響案件公平處理情況的發生。

 

2、確立訴訟費用承擔原則。環境訴訟證據收集困難，而且常常涉及許多復雜的專業知識，需要聘請專業機構進行評估鑒定，這是削弱相關組織和團體提起公益訴訟積極性的重要因素。事實上，涉水訴訟維護的是社會公眾群體的利益而非個人權利。因此，水資源保護巡回法庭要在當前"公益訴訟案件免交案件受理費、財產保全費和先予執行費等"的基礎上，借鑒美國《清潔水法》"法院如認為合適，可將訴訟費用判給訴訟的任何一方"的做法。這樣的訴訟費用分擔機制既體現了公平合理的原則，也有利于實現建立環境公益訴訟制度的真正目的。

 

3、明確涉水案件兩級審判機制。巡回法庭既要在實踐中摸索涉水案件審理的完美模式，繼續完善《水資源保護巡回法庭工作的實施意見》和《工作機制》，進一步細化出臺《涉水案件的審理思路和規則》、《涉水民事、刑事、行政案件的證據規則》、《執行聯動機制》等有助于水污染糾紛高效、公平解決的辦法。還要為契合"兩審終審"的審判模式，積極與中級人民法院溝通并協調二審審理模式、審判部門，爭取中院對水資源保護巡回法庭專業化審理目標實現的大力支持。