提要：本文從對"執行權"性質爭議入手，闡明執行權屬于行政權，并圍繞這一性質，對執行機構組織設置、準司法權的配置及司法監督機制展開探討，從而闡明作者對現行民事執行改革的思路。

 

民事執行改革近年來一直是人們思考和探討的法律問題的熱點。有人主張加大"執行措施"改革力度，如延長拘留期限；有人主張改革"執行程序"，即參照民事訴訟模式的改革，在執行程序中，將對被執行人可供執行財產的調查義務分配給權利人去承擔，以"當事人主義"取代原來的"職權主義"，執行機構在執行程序中保持中立地位；有人主張實行"執行機構"改革，將執行權從法院中分離出來。盡管這些主張出發點不一樣，但都具有一定的現實意義，對解決當前"執行難"問題具有一定的積極意義。但筆者認為，民事執行改革雖因"執行難"而引起，但不能局限在為解決"執行難"而去改革。對法律制度的改革應與一個國家法律體系協調一致，應建立在一定的法學理論基礎之上。民事執行改革應遵循這一原則，才有可能使民事執行制度改革具有科學性，才能與國家其它法律制度的內容具有內在的統一性，才能在解決"執行難"問題的同時，不會引起法律之間的相互沖突。同時，我們也應該清醒地認識到，"執行難"問題絕不可能因民事執行制度的改革而得到完全解決。"執行難"中存在的一些問題，民事執行制度本身并不能包涵，而有待于其它社會制度的配套完善，如為防止債務人隱慝財產，應建立個人收入透明化制度，建立個人財產申報登記制度等。因而民事執行改革應跳出"執行難"這一圈圈，從"執行權"自身性質出發去探討改革。

 

一、"執行權"性質之探討

 

從我國國家權力劃分看，國家權力分為三類，即立法權、行政權、司法權。執行權屬于哪一類性質權利，理論界說法不一。基本有三種觀念。第一種觀點為行政權，第二種觀點為司法權，第三種觀點兼有司法權與行政權雙重性質。主張為司法權的，是建立在傳統的執行權由法院掌握基礎之上的，因為法院是司法機關，法院行使的權力當然為司法權。這符合對權力性質認知的一般理論，但其忽視了探討執行改革的一個重要起因就是對傳統的執行權性質的定位，以對執行權行使的傳統執行主體法院來反證執行權的性質，實際上不是在探討改革而是對傳統理念的默認。主張兼有司法權與行政權雙重性質的，是認為執行權在構造上由執行實施權和執行裁決權兩部分組成，前者屬于行政權，后者屬于司法權。但該觀點忽視了一個基本哲學觀點，即任何事物存在一般具有兩個方面，即主要方面和次要方面，而對事物的性質起決定作用的是主要方面。筆者贊同執行權屬于行政權的觀念，其主要理由是：

 

1、從執行權產生的基礎看："執行權"是基于法的強制性而產生的。它的根本出發點是國家為保障制定法的貫徹實施，以維護統治階級的利益。這就決定了"執行權"具有主動性、職能性等行政權的特點。

 

2、從執行權的保障看："執行權"是法的強制性的具體體現，這就意味著國家對執行權的保障是以軍隊、監獄、警察等暴力機構作為后盾的。從我國現行國家權力分配的體制看，對暴力機構的領導權集中在行政機關，屬于行政機關的職能。而司法機關職能與之完全截然不同。

 

3、從執行權權力組成看：執行權在具體實施過程中，雖也擁有一定的裁決權（對行政機關一般稱為準司法權），但這種裁決權最終目的是為了保證執行權的順利實施。因為對執行機構來說，執行權的實施是主要權力，裁決權是輔助權力。這就決定了執行權之根本性質屬于行政權。我們不能因為執行權中滲透了裁決權，就將執行權定性兼具行政權與司法權的雙重性質的權力。因為作為一個國家職能部門，擁有復合權力是一種正常情況，正如國務院也擁有行政立法權，但國務院屬于行政機關，其行使的權力屬行政權，對此，誰也未產生過爭議一樣，因為國務院行使的權力主要方面表現為行政權，決定了其權力性質亦屬于行政權性質。

 

二、"執行機構"設立之探討

 

執行權的性質決定了執行機構屬行政機關，因而在執行機構設置及管理方面應體現行政機關的特點。

 

1、明確執行機構的最高權力機構為國務院

 

執行機構作為行政機關應與司法機構在機構管理上嚴格區分。有人主張執行機構作為行政機關獨立后仍不應脫離法院的領導，應將最高人民法院作為其最高領導機構。筆者認為，將最高院作為執行機構的最高領導機構，雖強調了法院對執行工作的領導權，但不符合我國國家機構設立的管理體制，也易使執行機構出現多頭領導現象，會造成權力的相互抵觸或履行職責的相互推諉，影響執行機構的工作效率。法院對執行機構執行權約束應通過對執行權的合理配置來解決，而不應通過行政管理的方式來解決。與其他行政機構一樣，應將對執行機構的最高領導權交付給最高行政機關--國務院。

 

2、明確執行機構上、下級之間垂直領導關系。

 

確立執行機構之間的垂直領導關系，加強執行工作上下級之間的互動性，提高執行工作的水平和效率，擺脫地方保護主義，維護司法公正，是理論界對執行機構改革的共識，也符合我國對執行工作改革的相關精神。如中共中央在中發（1999）11號文件中規定，要建立"各省、自治區、直轄市范圍內的人民法院執行工作由高級人民法院統一管理和協調"的執行工作運行機制；2000年1月14日，最高院在《關于高級法院統一管理執行工作規定》第一條進一步明確規定，高級人民法院在最高院的監督和指導下，對本轄區執行工作實行統一的管理。執行機構作為行政機關，實行上下級之間垂直領導關系，既符合行政機構管理體制，也與執行工作改革的實際需要相吻合。

 

3、明確執行機構與國家其他暴力機構相互協調機制

 

“執行權”是基于法律強制性而產生的，而法律強制性是以軍隊、監獄、警察等國家暴力機構作為后盾的。從司法實踐看，雖然大部分生效法律文書依賴執行機構的自身力量就能保證執行，但也不排斥少部分生效法律文書僅依靠執行機構的力量是不夠的，它還必需依靠于國家其它暴力機構的配合。因而有必要明確其他暴力機構有協助執行機構完成重大執行事項的義務。當然具體如何履行協助執行義務，需結合不同暴力機構自身的機制作出相應的程序性的規定。由于執行機構與其他國家暴力機構均屬行政機關，無論從基層還是到國家都有共同的行政領導者。這也為該協調機制的確立提供了客觀基礎。

 

三、"執行機構"準司法權的重新配置之探討

 

由于執行機構屬行政機構，因而執行機構在實施其職能過程中所擁有的裁決權亦定性為準司法權。執行機構應擁有多大范圍內的準司法權，應從我國的國情出發，而不能生搬硬套外國的法律制度。因為各國國情不一樣，各國制度的發展完善程序亦不一樣。筆者認為在越是法制發展出成熟完備的國家，行政機關準司法權就越小，在法制發展尚不夠成熟的國家，行政機關準司法權相對就越大。

 

1、準司法權在執行機構的分配原則

 

（1）效率原則。準司法權在執行機構中的配置，應遵循執行工作自身特點，應有利于保證執行機構及時、高效地開展執行工作。

 

（2）制衡原則。準司法權在執行機構中的配置，在注重執行效率的同時，還應遵循權力之間應相互制約的分配原則。不能因為強調執行工作的高效，而賦予執行機構過多的裁決權，以避免執行機構對執行權的濫用。

 

2、對我國執行機構的現有準司法權的調整。

 

依現行的法律規定看，執行程序中需行使的裁決權基本分為三類。一是程序性的裁決權，如在執行過程中依法裁定查封、扣押、變賣或拍賣被執行人財產；依法中止、終結原生效法律文書的執行；依法實施搜查。二是處罰性裁決權，如對妨礙執行工作的相關人員，依法決定予以訓誡、責令具結悔過、罰款、拘留等。三是實體性的裁決權，如變更、追加被執行主體，審查案外人對執行標的提出的異議等。

 

在執行機構被賦予獨立的法律地位后，執行機構享有哪些裁決權，理論界說法不一。主流為兩種觀點，一是將所有裁決權均劃歸法院，執行機構只是法院具體裁決的執行者。該觀點沒有從執行工作實際出發，忽視了執行工作應具備的高效性和主動性，從司法實踐看，執行機構實施調查對被執行人財產予以查封、扣押等，均屬經常使用的強制性措施，而且對具體的某一件執行案件來說，查封、扣押等執行措施有時會多次使用。試想執行機構每開展一步工作都須經法院作出裁決，執行工作談何效率？執行機構談何主動權？對法院來說，可能也會深感應接不暇。一是將涉及實體性的裁決權劃歸法院，程序性的裁決權劃歸執行機構。該劃分雖簡潔明了，也有利于充分發揮執行機構在執行工作中的主動性，為執行工作的高效性提供了充分的法律條件。但任何權力過于擴張，在有積極一面的同時，也會產生其消極的一面，即容易發生權力的濫用。在當前司法實踐中，出現的"以拘代執"、"超標的查封被執行人財產"、"消極執行"正是執行權過于擴張，失去相應的制約而產生的不良現象。

 

筆者認為，執行機構的準司法權的配置，必須遵循執行工作效率原則和對權力的制衡原則。只有將二者有機地結合起來，才能合理配置執行機構的準司法權。筆者認為，執行機構基本職責是以權利人的申請，對生效法律文書依法予以執行，強制義務人履行生效法律文書確定的義務，保障權利人依法享受的權利，維護司法權威。基于該職責，執行機構除依法享受執行實施權外，對一般程序性的裁決權和一般懲罰性的裁決權也應享受。如對既不履行生效法律文書確定義務的被執行人，有權裁定查封、扣押、變賣或拍賣其相應的財產，對妨礙執行的有權決定，予以訓誡、責令具結悔過；對拒不到庭的義務人，有權決定實施拘傳等。對重大程序性的裁決權或涉及實體性的裁決權仍劃歸法院行使，基本上有三類。一類是對生效法律文書有直接影響的裁決權，如在執行程序中依法追加、變更被執行主體，因案外人確有理由的異議而需依法中止，對生效法律文書確定的標的物執行的；一類是對生效法律文書有間接影響的裁決權，如在執行程序中依法需中止、終結對生效法律文書執行程序的；一類是對義務人有重大影響的裁決權，如對有履行義務能力的而拒不履行義務的義務人的人身、財產采取的重大性的措施，如實施拘留、罰款，對義務人的住宅實施搜查。前兩類職權因牽涉到對審判部門司法權威的影響，并與執行機構基本職責即對司法權的服從和維護相沖突，故不宜有執行機構行使。執行機構在執行程序中遇到這兩類事項，只能提出建議，報請對司法權享受監督權的法院按有關法律程序審查，并由法院予以裁決。第三類職權因牽涉到對公民的基本的人身權利和義務人財產權利的保護，為防止執行機構片面追求對權利人權利的保護，而置義務人基本人身權利和財產權利不顧，損害義務人的利益的事件的發生，故應對該權利的行使加強司法監督，亦不宜由執行機構行使。

 

四、對執行機構實施司法監督之探討

 

1、建立該制度的理論依據：權力之間相互制約是保證權力規范行使的必要措施。而執行機構行使的執行權是法的貫徹實施的最后的守護者，該權力能否依法行使直接影響著法的權威，因而對該權力加強監督尤為必要。

 

2、司法監督途徑和方式

 

由于司法權具有最高的司法權威，因而執行權在由法院行使時，法律并沒有規定對其相應的監督措施，而是由法院在司法實踐中自由掌握。然而，當執行權從司法權利人脫離出來，作為行政權行使時，如何落實對執行權的監督，就成為一項值得探討的問題。而執行權與一般行政權又有不同的區別。一般行政權執行的好壞，影響是的具體行政機關的權利，而執行權行使的好壞，不僅影響執行機構的權威，更主要地是影響作出生效法律文書的相關部門的權威，最終影響整個社會法制的權威。因而對執行機構的監督，既要遵循對行政權監督的一般法律規定，又要探討比對一般行政權監督更高途徑的監督方式。對行政權的行政監督筆者不再贅述，對執行權利的司法監督，筆者認為應通過下列途徑予以落實和加強。

 

1、確立司法機關對執行機構的詢問制度。

 

司法機關依據職權或相關利害關系人的申請，有權要求執行機構對執行程序中的相關事項接受詢問，對發現的違法執行行為或消極執行行為，要權責令執行機構限期改正或予以實施，并有權提出司法建議，要求有關部門對直接責任人員給予相應的處理，有關部門對司法機關提出的司法建議必須在合理期限內作出明確的處理意見。

 

2、確立司法機關對執行程序中重大事項的審查制度

 

依據裁決權在法院與執行機構之間的劃分，對執行程序中需實施的實體裁決權、重大程序性的裁決權、重大懲罰性的執行措施的決定權依法賦予法院行使，法院通過行使這些權利，對執行機構的工作予以監督。

 

為保證上述制度的執行，還應建立相應的輔助制度，如因執行機構或執行人員的故意或重大過失，造成相關權利人財產損失的，執行機構應承擔賠償責任等。