一、我國信息公開訴訟審理方式立法現狀

 

依據我國《行政訴訟法》第四十五條規定："人民法院公開審理行政案件，但涉及國家秘密、個人隱私和法律另有規定的除外。"可得知，在通常的行政訴訟中的審理原則，是以公開審理為原則，不公開審理為例外。縱觀各國，政府信息公開普遍以公開為原則，以不公開為例外。根據我國《政府信息公開條例》第十四條的規定可知，行政機關不得公開涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私的政府信息。《最高人民法院關于審理政府信息公開行政案件若干問題的規定》第六條規定：" 人民法院審理政府信息公開行政案件，應當視情采取適當的審理方式，以避免泄露涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私或者法律規定的其他應當保密的政府信息。" 第八條規定：政府信息涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私的，人民法院應當認定屬于不予公開范圍。" 

 

政府信息公開行政訴訟是一種新型的行政訴訟，在行政訴訟基礎上具有自身的特殊性。最高人民法院行政庭負責人曾這樣說過："政府信息公開行政訴訟解決的是政府信息能不能公開的問題，所以，在法院最后作出裁判前，都是假定不能公開的，因此是不能允許當事人像在其他案件當中查閱卷宗、交換證據那樣自由查閱政府信息的，否則訴訟也就不用往下進行了。" 筆者同意此觀點，在政府信息公開行政訴訟中，原告雙方一般圍繞所爭議的政府信息是屬于行政機關應當公開的，還是屬于法定不應當公開范圍，即雙方爭議的焦點通常會集中在對某一特定政府信息是否屬于國家秘密、商業秘密或者個人隱私的判斷上。如果法院在審理此類案件時仍遵循通常行政訴訟的審理方式，進行公開審理，當事人進行公開質證，就會很可能使該項政府信息在庭審階段已經被公開，那么就有可能使政府信息公開行政訴訟變得毫無意義。而且如果在政府信息公開行政訴訟中對國家秘密的審查認定標準不明確的話，這不但會給法院的裁判造成技術上的難題，也給會政府信息公開留下了一個"灰色地帶"。所以可以說我國傳統的行政訴訟審理方式，不能適應政府信息公開行政訴訟案件審理的需要。但是，法院在審理政府信息公開行政訴訟時應該采用哪一種審理方式，我國立法沒有明確的特別規定。只在《最高人民法院關于審理政府信息公開行政案件若干問題的規定》第六條中作了一個模糊、原則、沒有可操作性的規定：人民法院審理政府信息公開行政案件，應當視情采取適當的審理方式。

 

二、國外信息公開訴訟審理方式考察

 

政府信息公開行政訴訟是一種新型的行政訴訟案件，由于政府信息公開行政訴訟所爭議標的的特殊性，傳統的行政訴訟審理方式，顯然不能適應政府信息公開行政訴訟案件審理的需要。考察一些法治水平比較發達的國家會發現，他們都對政府信息公開行政訴訟的審理方式作了明確具體而且符合本國國情的規定。

 

（一）美國的秘密審查制度

 

美國在這方面有一項特殊的制度，即法院可以要求行政機關就被申請公共的政府文件提供一份詳細的說明，對每一項不公開信息進行分類和整理，并就不公開該信息說明理由。這樣，法官可以在不必一一審閱相關政府文件的情況下，認定其是否屬于不公開信息。如果利用這種方法還不足以作出判斷的，法官才會適用非公開審理的方式。美國政府信息公開行政訴訟的審理方式中最著名的制度就是"秘密審查"，也被有些學者形象得稱為"法官私人辦公室審查"。這項制度是指，法官基于維護公共利益和公民合法權益的目的，在當事人不在場的情況下，私下對爭議文件進行審查，判斷該項信息是否涉密，從而決定是否將其對外公開。這項制度是由1972年環保局訴明克案所提出的，是美國1974年在對《信息自由法》的修正案中明確規定的："允許地區法院基于當事人申請通過秘密（私下）審查確定已被行政機關保密的材料是否應該保密，同時判令被不當保密的材料公開（552[a][4][B]）"， 規定法院有權對"國家秘密"的歸類進行庭內審查。同時，美國最高法院認為，法院只有在認為確有必要時，才可以要求行政機關提出文件，由法院對其進行不公開的審查。雖然法院對有關國防和外交秘密的文件也具有不公開審查的權力，但此時法院對該項權力的行使必須非常慎重。筆者認為，美國的"秘密審查"制度有兩個適用條件：第一，啟動目的為維護公共利益和更實質的保護原告的利益。如果訴訟中原被告方所爭議的行政文件確實屬于涉密信息，審理時采用公開審查的方式，就會使該項涉密信息為當事人、第三人乃至公眾所知曉，政府信息公開行政訴訟的制度設計就已無意義，而且還會對社會公共利益造成損害。反之，如果行政機關只是以所爭議的行政文件涉密作為幌子，規避法律，那么公民的知情權乃至人身權、財產權都會受到不同程度的損害。此時，法官基于維護公共利益和公民合法權益的目的啟動"秘密審查"制度，在當事人不在場的情況下，私下對爭議文件進行審查，判斷該項信息是否涉密，從而決定是否將其對外公開。第二個適用條件也是最重要的一個條件是，法院只有在認為"確有必要"時，才可以啟動"秘密審查"制度。也就是說法院并不是對所有的政府信息公開行政訴訟案件都采取不公開審查的審理方式，法院只有在認為"確有必要"時，才可以啟動"秘密審查"制度。那"確有必要"如何界定？筆者認為所謂"確有必要"，根據美國的《信息自由法》的規定我們可以得知其包含以下幾點： 1．行政機關存在"惡意"，"記錄模糊，或行政機構的宣稱過于籠統或有用心不良"。；2．行政機關提供的證據不夠充分，爭議不能通過其他方式解決。3．涉及有關國防和外交秘密等國家安全。

 

此外，需要注意的是我們此處說的"秘密審查"與我們在訴訟法中所提及的"不公開審理"是不同的。"不公開審理"是指，法院對案件的審理只對當事人公開，不對社會公開，不允許公眾旁聽，也不許可媒體對案件的開庭審理進行采訪。"秘密審查"制度是指，法官基于維護公共利益和公民合法權益的目的，在當事人都不在場的情況下，私下對爭議文件進行審查，判斷該項信息是否涉密，從而決定是否將其對外公開。基于司法克制和對行政權的尊重，法院在進行"秘密審查"時，通常允許有關機構提出書面證明，在不披露秘密的前提下證明被歸類的材料確實涉及國家機密。在審查過程中，法院一般對行政機構的歸類予以高度尊重。通過分析"秘密審查"制度，我們可知它是有嚴格的適用條件的，而且對法官的素質提出了較高要求。

 

（二）日本的"信息公開審查委員會"制度

 

日本的政府信息公開救濟制度首創了"信息公開審查委員會"制度。"信息公開審查委員會"是日本為了處理政府信息公開案件而在總理府設置的專門機構，而且全國只設置了一個。它的性質是屬于咨詢機關，"信息公開審查委員會"對行政機關的有關咨詢進行研究審議，并出具該行政文件的信息是否涉密的意見并說明理由。作為第三方咨詢機構，"信息公開審查委員會"具有審查文件秘密與否的專業功能。在日本，根據信息公開救濟制度，如果信息公開申請人對行政機關是否公開的決定不服的，可以根據《行政不服審查法》的規定提起不服申訴，或者根據《行政案件訴訟法》的規定提起政府信息公開行政訴訟。行政機關對于申請人不服其決定而提出不服申訴的，在做出處理決定前，要先向"信息公開審查委員會"咨詢有關意見。"信息公開審查委員會"會對行政機關的咨詢進行審查，并出具該爭議行政文件的信息是否涉密的意見并說明理由。如果信息公開申請人對行政機關是否公開的決定不服，向法院提起政府信息公開行政訴訟，法院也可以根據"信息公開審查委員會"的審查結果進行司法審查，在不直接接觸到爭議政府文件的情況下對行政機關的行政行為是否違法做一個判斷。該委員會的審查結果在實踐中對于法院的裁判是具有引導作用的。日本《行政機關信息公開法》第三章對"信息公開審查委員會"的咨詢義務、設置、組織、委員任命等內容作了詳細規定。《行政機關信息公開法》中規定"信息公開審查委員會"享有"屏蔽審查"程序。其第 27 條第一款和第 32 條規定"任何人不得要求審查會公開該被出示的行政文件"并且"審查會的調查審議程序不公開"。從這點來說，它的不公開審查與美國"秘密審查"的不公開審查所起的功能相似，但兩者的區別還是明顯的。其中最大的區別是實施主體的不同，美國"秘密審查"的實施主體是法院，而在日本對信息公開中的爭議文件進行不公開審查的是專業的第三方，即"信息公開審查委員會"，而且它的功能是對爭議文件提出自己的審查意見及說明理由，對法院的信息公開訴訟審理起導向作用。

 

筆者認為，日本沒有采取美國法院的"秘密審查"制度，而是采用設置第三方專門機構通過"屏蔽審查"程序專業的對政府信息公開行政訴訟中的爭議政府信息進行判斷審查，大體原因如下：首先，日本《憲法》第 82 條對審判程序做了公開的要求，即審判公開的原則是在憲法中明文規定的，可以說是一項憲法原則。根據一切法律都不得與憲法相抵觸的原則，日本的《行政案件訴訟法》和《行政機關信息公開法》都規定法院不能在審理中對政府文件進行秘密審查。所以，日本不會采用美國的"秘密審查"制度，但又因為政府信息公開行政訴訟案件的特殊性，為了防止信息在審理階段就"泄露"而影響案件的公正判決和損害公共利益，公民合法權益，就需要不同程度上，采用不同的方式對政府信息進行不公開審查。于是，日本《行政機關信息公開法》就采用了由第三方專業判斷的原則，即專門設置"信息公開審查委員會"對政府信息進行不公開審查。實踐證明，日本民眾對該委員會的專業性及權威性是極為認可的，因而該委員會的審查結果對于法院的裁判具有引導作用。

 

三、中外信息公開訴訟審理方式比較

 

（一）實踐案例教訓

 

政府信息公開行政訴訟特殊審理方式的必要性，前面已有所論述，而曾經的政府信息公開訴訟第一案也給了我們很好地例子。2004年，董某向上海市徐匯區房地局申請查閱一處房屋的產權登記歷史資料，徐匯區房地局書面回復："因該處房屋原屬外產，已由國家接管，董某不是產權人，故不能提供查閱。"對徐匯區房地局拒絕公開行為不服，董某向徐匯區法院提起行政訴訟，要求法院判令被告履行信息公開義務。2004年8月16日，徐匯區法院公開審理該案。庭審過程中，被告為證明該房屋產權登記材料確實涉及第三人權益的信息，將其作為訴訟的證據當庭出示，結果，原告通過信息公開申請沒有獲得的信息反而通過訴訟途徑間接取得了。

 

（二）借鑒日本的"信息公開審查委員會"制度

 

政府信息公開行政訴訟特殊審理方式，上文主要介紹了影響較大的美、日兩國的制度，另外有些國家和地區也有類似的規定。例如泰國官方信息委員會制度和信息公開裁判所制度。而我國在這方面只規定了"采取適當的審理方式"，什么是適當的審理方式？采取什么樣的審理方式叫適當？什么樣的審理方式叫不適當？相信這方面的解釋有很大的主觀隨意性。政府信息公開訴訟爭議標的的特殊性前面已論述，對此類訴訟采用特殊審理方式是必然的，筆者相信在我國以后立法中到底采用何種方式一定會作明確規定。

 

考察美日兩國的制度，筆者建議可借鑒日本的"信息公開審查委員會"制度即設置第三方專門機構通過"屏蔽審查"程序專業的對政府信息公開中的爭議政府信息進行判斷審查。我國的明文規定的審判公開原則與日本一樣，在政府信息公開爭議救濟模式上都是當事人自由選擇模式，日本與我國在政府信息公開救濟問題上的相似性，以及日本的"信息公開審查委員會"制度的成功實踐都為我國提供了很好的借鑒。筆者建議我國可在條件成熟時在政府信息公開中引入該制度。雖然基于信息公開審查委員會的獨立性、專業性的特點，該委員會在實踐中備受日本國民的信賴與推崇，但它的性質是屬于咨詢機關。考慮到我國的國情，筆者建議我國在引入"信息公開審查委員會制度"后，應賦予其一定的行政權力，把它變為一個權力機構，獨立于各政府部門的專職機構；在人員構成上，可由行政首長及相關信息專家組成。即我國公民對于政府的信息公開行為不服而提起行政復議的，則復議機關必須先向信息公開審查委員會進行咨詢。在審查結果的效力上，對于信息公開審查委員會作出的審查決定，復議機關必須執行。同時考慮到行政權與司法權的關系，如果我國公民對行政機關的信息公開行為不服而向法院提起行政訴訟的，法院可以向信息公開審查委員會進行咨詢，但對于信息公開審查委員會作出的審查決定，法院不必必須執行，只作法院在審理政府信息公開訴訟案件的重要參考。