摘要：將于2013年1月1日施行的《民事訴訟法》將公益訴訟寫入其中。這對我國民事公益的保護(hù)將帶來里程碑式的推動作用。但由于法律規(guī)定的原則性，關(guān)于哪些主體可以作為原告提起公益訴訟還有待法律進(jìn)一步明確和拓展。筆者認(rèn)為，應(yīng)從民事公益訴訟主體界定和確立原則進(jìn)行深入分析，從理論和我國實(shí)際，從頂層設(shè)計(jì)層面，合理界定我國公益訴訟的主體。并以發(fā)展的眼光，以最大限度保障公益為目的，盡早實(shí)現(xiàn)訴訟主體的社會全覆蓋。

 

關(guān)鍵字：民事公益訴訟 主體 原則 問題 厘定

 

 

一、民事公益訴訟主體之界定

 

（一）我國現(xiàn)行法律及規(guī)定對民事公益訴訟的規(guī)定。

 

我國新修訂的民事訴訟法規(guī)定了"對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)團(tuán)體可以向人民法院提起訴訟。"該規(guī)定對我國民事公益訴訟的主體作了原則性的規(guī)定，為我國民事公益訴訟開辟了廣闊的前景。但是，理論和實(shí)踐中的相關(guān)問題仍需要進(jìn)一步厘清。目前，散見于我國法律和其他規(guī)范中的民事公益訴訟主體的規(guī)定如下：

 

1.《環(huán)境保護(hù)法》（1989年）第6條，"一切單位和個人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對破壞環(huán)境的單位和個人進(jìn)行檢舉和控告"的規(guī)定，這里的"檢舉和控告"可以理解為允許"一切單位和個人"提起環(huán)境公益訴訟。

 

2.《海洋環(huán)境保護(hù)法》（1999年）第30條，"對破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)，給國家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家對責(zé)任者提出損害賠償要求"，該規(guī)定從一定程度上可以認(rèn)為是賦予了海洋行政管理部門代表國家對破壞海洋環(huán)境的行為提起公益訴訟的權(quán)力。

 

3.《水污染防治法》（2008年）第88條，"因水污染受到損害的當(dāng)事人人數(shù)眾多的，可以依法由當(dāng)事人推選代表人進(jìn)行共同訴訟。環(huán)境保護(hù)主管部門和有關(guān)社會團(tuán)體可以依法支持因水污染受到損害的當(dāng)事人向人民法院提起訴訟。國家鼓勵法律服務(wù)機(jī)構(gòu)和律師為水污染損害訴訟中的受害人提供法律援助"的規(guī)定，"環(huán)境保護(hù)主管部門和社會團(tuán)體""支持"受害人提起訴訟，從一定程度上可以理解為可提起公益訴訟。

 

4.國務(wù)院于2005年12月3日頒布的《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》強(qiáng)調(diào)，"完善對污染受害者的法律援助機(jī)制，研究建立環(huán)境民事和行政公訴制度"，"發(fā)揮社會團(tuán)體的作用，鼓勵檢舉和揭發(fā)各種環(huán)境違法行為，推動環(huán)境公益訴訟"，可以認(rèn)為是行政法規(guī)對環(huán)境公益訴訟作出了規(guī)定。

 

5.最高人民法院出臺的《關(guān)于為加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變提供司法保障和服務(wù)的若干意見》（2010年）第13條，人民法院應(yīng)當(dāng)"依法受理環(huán)境保護(hù)行政部門代表國家提起的環(huán)境污染損害賠償糾紛案件，嚴(yán)厲打擊一切破壞環(huán)境的行為"，規(guī)定環(huán)境保護(hù)行政部門代表國家提起環(huán)境公益訴訟。

 

（二）民事公益訴訟的界定。

 

上述規(guī)定雖然是我國立法中對民事公益訴訟的規(guī)定，但是目前，我國對民事公益訴訟并沒有形成權(quán)威的定義。綜合理論與實(shí)踐兩方面的情況來看，可以將民事公益訴訟定義如下：所謂民事公益訴訟是指法律規(guī)定的主體依法對在民事、經(jīng)濟(jì)活動中違反民事、經(jīng)濟(jì)法律, 侵害國家或社會公共利益, 破壞社會秩序和經(jīng)濟(jì)秩序以及損害相關(guān)領(lǐng)域或行業(yè)人員利益的行為人或組織提起民事訴訟, 要求人民法院通過審判來維護(hù)國家、社會公共利益或相關(guān)人員利益的訴訟活動。與傳統(tǒng)民事訴訟相較而言,民事公益訴訟具有以下特點(diǎn):

 

1.民事公益訴訟目的具有公益性。提起民事公益訴訟的目的是為了制止損害國家或社會公共利益以及相關(guān)人員利益的行為，雖然提起訴訟的主體可能也是利益相關(guān)者之一，但他或他們的訴訟目的或效果會及于國家、社會公共利益或其他人的利益，而不僅僅是利己的訴訟活動，這是區(qū)別于一般民事訴訟的重要特點(diǎn)。

 

2.提起民事公益訴訟主體具有廣泛性。它不僅局限于利害關(guān)系人, 同時也包括法定的組織。由于國家利益和社會公共利益在一定程度上，不與個人利益直接相關(guān)，因此，容易導(dǎo)致社會團(tuán)體等主體不積極起訴維護(hù)利益。因此，民事公益訴訟的主體必須具有廣泛性，充分發(fā)揮社會各個主體的力量，來共同維護(hù)社會之公共利益。

 

3.民事公益訴訟請求具有不特定性, 它包含對不特定多數(shù)人的普遍性利益的保護(hù)請求。民事公益訴訟的訴訟請求，既有可能是起訴人請求法院解決損害自己作為當(dāng)事人之一的糾紛，也有可能是請求法院解決與自己并無直接關(guān)聯(lián)的損害利益的糾紛。

 

（三）民事公益訴訟主體之界定。

 

民事公益訴訟之主體，指在民事公益訴訟中承擔(dān)訴訟程序和實(shí)體權(quán)利及訴訟結(jié)果之主體。它包含訴訟中的各方當(dāng)事人。鑒于民事公益訴訟的被告主要是侵害民事公益的主體，無需多論，民事公益訴訟主體需要明確的是原告一方。民事公益訴訟的原告，依我國即將施行的《民事訴訟法》規(guī)定，為"對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)團(tuán)體可以向人民法院提起訴訟"，此處的"法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)團(tuán)體"即為民事公益訴訟的原告。因此，可以將民事公益訴訟的原告界定如下，民事公益訴訟的原告指與糾紛無直接利害關(guān)系或雖有利害關(guān)系但其訴訟請求超越了其個人利益而具有維護(hù)公益之目的，依照法律規(guī)定，可以對侵害民事公益的組織或個人提起民事訴訟的組織或個人。

 

二、我國民事公益訴訟主體確定應(yīng)遵循的原則

 

（一）主體的多元化和開放性原則。

 

民事公益訴訟并無確定的主體，根據(jù)全社會所有成員都有權(quán)力也有義務(wù)維護(hù)公共利益的原理，全社會每個成員，不論其是個人還是組織，都是應(yīng)然的民事公益訴訟主體。在具體的訴訟中，還應(yīng)當(dāng)允許有新的訴訟主體加入（指原告一方），以利于原告方的力量足夠維護(hù)公益。

 

（二）維護(hù)國家、社會公共利益或相關(guān)人員利益的有效性原則。

 

設(shè)立民事公益訴訟的目的，就是為了保護(hù)公益。因此，在確立訴訟主體的時候，訴訟行為能力和有效性是一個重要的標(biāo)準(zhǔn)。從這個角度來看，不具備民事行為能力的人自然不能充當(dāng)民事公益訴訟的主體。除此以外，其他個人和組織均可作為民事公益訴訟的主體。

 

（三）盡量不限制社會任一成員的訴訟權(quán)利原則。

 

該原則與第一個原則不同。第一個原則是從公益的保護(hù)角度來確立的，而這個原則是從社會成員的權(quán)利的角度去考察。作為社會成員，天然擁有為社會作貢獻(xiàn)，維護(hù)社會公益之權(quán)利。因此，在確立民事公益訴訟主體時，應(yīng)充分尊重和保護(hù)社會任一成員之訴訟權(quán)利，無合理理由，不得限制。

 

（四）結(jié)合我國具體國情，穩(wěn)步持續(xù)推進(jìn)原則。

 

從理論上講，每個社會成員都應(yīng)該是社會公益的受益人，也當(dāng)然應(yīng)該是社會公益的維護(hù)者。既然實(shí)體權(quán)利上是受益人和維護(hù)者，程序權(quán)利上就當(dāng)然應(yīng)該具有訴訟權(quán)利。但是，必須要看到，我國目前的國情所處的經(jīng)濟(jì)社會和司法發(fā)展水平，無法支撐任一社會成員都可以作為民事公益訴訟的主體。目前，只能根據(jù)法院的承受能力、民間組織發(fā)育成熟程度、公民社會成長水平等因素來逐步推進(jìn)我國民事公益訴訟，不斷提高公民和民間組織行使實(shí)權(quán)權(quán)利的程序保障。

 

三、待厘清的若干相關(guān)問題

 

（一）民事公益訴訟主體是否與案件具有直接利害關(guān)系問題。

 

我國民事訴訟法規(guī)定，訴訟主體需要與案件有直接利害關(guān)系。隨著此次修法將公益訴訟寫入，是否意味著與案件無直接利害關(guān)系的主體亦可成為訴訟主體? "對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)團(tuán)體可以向人民法院提起訴訟。" 從已有的法律規(guī)定來看，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)團(tuán)體與案件并無直接利害關(guān)系，因此，可以說民事公益訴訟主體并不需要與案件有直接利害關(guān)系。此外，如果當(dāng)事人與案件有直接利害關(guān)系，是否可以成為公益訴訟的主體？比如環(huán)境污染案件中，受害人可不可以主張污染企業(yè)在賠償自身損失的同時，要求污染企業(yè)恢復(fù)環(huán)境原貌，同時給予其他受害者賠償？既然民事公益訴訟的目的是維護(hù)公益，則任何有益于公益之主體均可以成為合適之訴訟主體，而不論其是否與案件有直接利害關(guān)系。將直接利害關(guān)系人納入公益訴訟主體，可以節(jié)約訴訟成本，充分利用利害關(guān)系人的積極性，有利于公益的恢復(fù)。

 

（二）民間公益組織和營利性團(tuán)體是否可以作為訴訟主體問題。

 

從國外的情況來看，民間公益組織是公益訴訟的中堅(jiān)力量。因此，民間公益組織當(dāng)然應(yīng)該作為民事公益訴訟的主體。但有觀點(diǎn)認(rèn)為，我國民間公益組織發(fā)育不完善，相關(guān)的管理約束制度不健全，目前不宜確立起公益訴訟主體地位。此觀點(diǎn)認(rèn)識到了我國民間公益組織的不發(fā)達(dá)的現(xiàn)狀。但對這種現(xiàn)狀，不僅不是從扶持其發(fā)展壯大的角度去考慮，反而從限制其實(shí)踐其宗旨的權(quán)利能力入手，實(shí)不可取。從理論而言，民間公益組織堪稱公益訴訟最為理想的原告。民間公益組織具有公益性、專業(yè)性和利益中立性，在公益訴訟上具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢。還要看到，隨著我國公民社會的發(fā)育，我國的民間組織成長的土壤已自發(fā)成熟起來，近年來網(wǎng)絡(luò)上出現(xiàn)的不少民間意見領(lǐng)袖受到廣大網(wǎng)友熱捧的現(xiàn)象宣告了我國民間公益組織的廣泛興起的條件已然成熟。其必將對我國民事公益訴訟帶來無可比擬的巨大推動作用。但是，我們必須要看到，與國外相比，我國社會公益組織的發(fā)展程度相對落后，群眾參與公益訴訟的意識不高，特別是與國外的社會公益組織相比，我國的社會公益組織的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)往往比較薄弱，無法承擔(dān)漫長的公益訴訟耗費(fèi)的巨額成本。因此，有必要在完善民事公益訴訟時，對民間團(tuán)體等作為原告進(jìn)行公益訴訟時，給予原告免訴訟費(fèi)和勝訴時給予一定的獎勵，可以激勵更多的民間公益組織為社會公益而奮斗。

 

關(guān)于營利性組織能否成為公益訴訟主體的問題，其實(shí)此問題十分簡單，營利性組織有實(shí)力成為公益訴訟的主體。但學(xué)界和實(shí)務(wù)界有觀點(diǎn)認(rèn)為：營利性組織由于具有強(qiáng)烈的營利傾向，對民事公益訴訟不會有積極性；此外，其營利性的特質(zhì)反而可能運(yùn)用訴訟主體身份牟取不當(dāng)利益，損害公益。這種觀點(diǎn)不能成立。因?yàn)椋嬖V訟不論輸贏原告無法獲得由判決帶來的直接利益，至于原告會不會利用自身的身份和所掌握的證據(jù)事實(shí)，為了不正當(dāng)利益而損害公益，其實(shí)誰做原告都存在這個風(fēng)險。關(guān)鍵是要在訴訟中強(qiáng)化監(jiān)督制度，而不是減少訴訟主體的范圍。

 

（三）檢察院是能否作為民事公益訴訟主體問題。

 

我國憲法第129條規(guī)定:中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。檢察機(jī)關(guān)作為國家法律的監(jiān)督者, 有權(quán)對一切法律活動進(jìn)行監(jiān)督, 其監(jiān)督的出發(fā)點(diǎn)和目的均是為了保護(hù)國家、社會公共利益和善良風(fēng)俗。檢察機(jī)關(guān)作為國家機(jī)關(guān), 其與一般的訴訟當(dāng)事人相比, 所擁有的人力、物力和財力、在調(diào)查取證及參與訴訟方面所享有的職權(quán)和專業(yè)能力, 特別有利于平衡當(dāng)前民事公益訴訟中存在的原告弱勢、被告強(qiáng)勢的實(shí)力差距。因此, 在我國, 檢察機(jī)關(guān)的基本性質(zhì)和職能決定了其提起公益訴訟的主體的可行性。

 

有觀點(diǎn)認(rèn)為，檢察院的組織法并未明確規(guī)定其可以提起民事公益訴訟，作為國家機(jī)關(guān)，本著法無明確授權(quán)不作為的法律原則，檢察院不應(yīng)該作為民事公益訴訟的主體。該觀點(diǎn)也是值得商榷的。目前，新修訂的民事訴訟法規(guī)定了"法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)團(tuán)體可以向人民法院提起訴訟"，此規(guī)定即從法律層面為檢察院作為民事公益訴訟原告提供了法律依據(jù)。從我國目前情況來看，檢察院作為專業(yè)法律機(jī)關(guān)，承擔(dān)起公益訴訟主體職責(zé)較其他部門具有不可比擬的優(yōu)勢，必須充分利用檢察機(jī)關(guān)的這一優(yōu)勢，推動民事公益訴訟的發(fā)展。

 

（四）行政部門可否作為訴訟主體問題。

 

從擴(kuò)大民事訴訟主體，增加公益被保護(hù)的機(jī)會的角度來看，行政部門可以作為民事公益訴訟的主體。而且，從行政部門的訴訟能力來看，也完全具備應(yīng)對復(fù)雜訴訟的人力、物力和財力。有觀點(diǎn)認(rèn)為：行政部門并不是公益訴訟的理想原告。因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)是擁有執(zhí)法權(quán)的綜合管理部門，由其作為公益訴訟的原告打官司，難免有怠于行使職權(quán)的嫌疑和行政不作為之嫌質(zhì)疑檢察院作為環(huán)境公益訴訟主體的合理性。這種觀點(diǎn)是值得商榷的。行政部門雖然擁有行政執(zhí)法權(quán)，但行政部門是多個部門各履其職，而不是由一個行政部門擁有全部行政執(zhí)法權(quán)，簡言之，對某一個行政部門來說，民事公益訴訟所涉的事件，完全可能不是其職責(zé)范圍內(nèi)之事，其通過提起民事公益訴訟來維護(hù)公益，何來怠于行使職權(quán)？何來行政不作為？即便作為其職責(zé)范圍內(nèi)之事，在窮盡了行政職能之后，起訴到法院要求法院用裁判保護(hù)公共利益也是值得肯定的作為。其實(shí)，行政部門作為社會中一個重要的組成部分，其有力量，也有義務(wù)為了社會的公益去盡自己的力量。因此，行政部門當(dāng)然應(yīng)該成為民事公益訴訟的主體。

 

（五）公民是否可以成為民事公益訴訟的主體問題。

 

公民的人數(shù)眾多，最容易發(fā)現(xiàn)損害公益的情況，按理應(yīng)是公益訴訟最為倚重的主體之一。但此次民事訴訟法修改，并未將公民作為公益訴訟主體寫入。拋開此次修法的規(guī)定不說，從理論和實(shí)踐來看，公民當(dāng)然應(yīng)該作為公益訴訟的主體。理由如下：公民總數(shù)眾多，精力無限；公民社會的成長，公民獻(xiàn)身公益的意識不斷增強(qiáng)；公民中藏龍臥虎，特別是當(dāng)這些能人志士集合起來，力量無與倫比，將對訴訟案件起到極大的推動作用。當(dāng)然，如果單個公民作為原告提起訴訟，可能這個人的訴訟能力并不強(qiáng)，會不會因此而降低公益一方的勝訴可能。這種可能性是存在的，但可以通過設(shè)置其他公民或組織加入的程序，增強(qiáng)原告方的訴訟能力來解決這個問題。  

 

 

 

 

 

 

 

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