針對基層法院簡易程序占主導地位的審判特點，采用何種審判組織模式，才能實現現有審判資源的有效配置和訴訟效率最大化，是基層法院在司法改革中值得研究的重大問題。2003年初，儀征法院黨組在深入調研的基礎上，圍繞公正與效率的世紀主題，結合貫徹落實最高人民法院制定的《人民法院五年改革綱要》的精神，最初在民一庭試行"111"審判模式(即由1名獨任法官、1名法官助理和1名書記員組成審判單元)，至當年底，出臺了《儀征法院審判機制改革方案(試行)》，正式在全院試行獨任法官審判運行機制。最近，儀征法院采取問卷調查、數據匯總、召開座談會等形式，對該機制運行狀況作一次分析和評估，并在此基礎上形成調查報告。

 

一、試行獨任法官審判運行機制的背景和動因

 

2000年，最高人民法院提出，要將"公正與效率"作為新世紀儀征法國法院工作的主題，這實際上是將"實現訴訟公正，提高訴訟效率"確立為21世紀初一段時間內人民法院改革的目標。為了實現這一目標，最高人民法院確立了兩個工作重點：一是繼續進行并深化始于20世紀80年代未的審判方式改革；二是進行法官職業化建設，提高法官隊伍的總體素質，改革法院審判組織方式。兩項工作重點互為條件，相輔相成，共同保障人民法院改革目標的實現。法官職業化建設始于20世紀90年代末，其目標是通過法官人事制度改革與審判組織改革來打造一支高素質的法官隊伍。法官職業化建設的內容可以總結為"一個核心、兩個基本點"："一個核心"是指"法官精英化"；"兩個基本點"一個是以司法考試的施行為標志的嚴格的法官考核、培訓制度，另一個則是對法官員額的確定與相應進行的審判組織改革。"一個核心"是法官職業化建設的總體目標，"兩個基本點"相輔相成，為"一個核心"服務。

 

為了確保"實現司法公正，提高審判效率"的人民法院改革目標的實現，儀征法院自20世紀90年代開始探索新的審判方式，陸續對如下制度進行了改革與完善：案件的流程管理、庭前準備程序、法庭上的舉證、質證與認證制度、審判公開制度、裁判文書制作、執行制度等。2000年初，儀征法院開始試行審判長選任制，希望通過對審判機制的改革在提高案件質量的同時提高審判效率，減少積案。經過近3年的實踐，辦案質量和效率有一定的提高，在一定程度上實現了訴訟公正與訴訟效率的相對平衡。2003年，新一任法院領導上任以后，經過深入調查研究，發現基層法院實行審判長制度存在諸多的弊端，并不符合基層法院審判客觀規律。主要問題有：

 

一是不符合案件審理規律。基層法院審判工作與中級以上的法院相比，最大的不同點在于審理的案件絕大部分適用的是簡易程序，民商案件約占80%以上，其中，以調解、撤訴方式結案的占50%以上，需組成合議庭審理的案件甚少，有些人民法庭全年組成合議庭的是全部案件的1%。一名審判長在法庭近3年的時間審理了370多件案件，從未坐過審判長席位，審判長有名無實，從而失去了審判長選任制本身應有的價值。

 

二是審判長與獨任法官之間的職責混淆。審判長履行的是合議制職責，獨任法官履行的是獨任制法官職責，兩者在職責、權限等方面不完全相同。而儀征法院的審判長制度規定，除了審判長以外，其他法官是不能獨立辦案的，因此，儀征法院的審判長兼有審判長和獨任法官雙重職責。

 

三是審判資源難以配置合理。儀征法院原選任審判長15名，加之當然是審判長的10名審判業務庭和人民法庭的庭長，審判一線共有審判長25名。按照法律規定，以審判長為核心的審判運行機制必然是"三審一書"組成模式，按此比配需要75名審判員（助審員），而儀征法院在審判崗位上的審判人員只有45名，無法達到現實的配置要求。因此，實際工作中只能選擇名為審判長運行機制，實為獨任法官配置模式的方法。

 

四是不符合審判發展方向。根據《人民法院五年改革綱要》的精神，在基層法院推行審判長為主導的審判運行機制不符合審判發展的方向。最近幾年來，最高人民法院陸續出臺了《關于適用簡易程序審理公訴案件的若干意見》、《關于適用簡易程序審理民事案件的若干規定》、《關于人民法院民事調解工作若干問題的規定》等文件，這些文件的貫徹落實需要一個平臺，即快捷、簡便、可行的審判運行機制，顯然，依照現行訴訟法的規定，只有選擇獨任制是最具合理性的。因此，繼續推行以審判長為主導的審判運行機制已無必要，也難以維系。

 

二、試行獨任法官審判運行機制的法理依據及價值評估

 

（一）法理依據

 

程序正當性與效益性的權衡是推行某種審判運行機制的法理依據。儀征法院推行獨任法官審判運行機制的法理依據有以下三點：首先，民訴法第145條規定，簡單的民事案件由審判員一人獨任審理。同時還規定，只有基層人民法院及其派出法庭可以適用簡易程序審理第一審民事案件，中級法院以上的法院審理第一審民事案件均不得適用簡易程序；適用的案件只能是事實清楚，權利義務關系明確、爭議不大的簡單的民事案件。除民事訴訟外，刑訴法第174條也明確規定了可以適用簡易程序獨任審判的案件范圍，其內涵僅指基層人民法院可以適用簡易程序審理第一審刑事案件。2003年，最高院、最高檢、公安部聯合發文，提出對被告人認罪的刑事案件實行普通程序簡化審理以及適用簡易程序審理公訴案件的若干意見。其次，隨著依法治國方略提出，法治建設被日益提上重要議程。作為法治建設的一項重要內容，為了確保司法公正，樹立司法權威，必然要求提高司法資源的合理利用和訴訟效率，要求提供便利快捷的司法救濟途徑，要求一種更加便捷高效、成本低廉的訴訟程序。尤其是計劃經濟向市場經濟轉變后，民事活動頻繁，民事案件劇增，如果不能以靈活、快捷，節省的程序解決大多數民事案件，必然導致訴訟拖延，造成大量積案，這樣一來，司法公正，法律權威都將成為一句空話。第三，便捷高效的訴訟程序必須有能夠保障該程序有效運行的審判機制相配套。從審判實踐看，基層法院所管轄、受理的案件80%左右是簡單的民事案件，而推行獨任法官審判運行機制目前與基層法院審判工作最相適應的審判運行機制。

 

（二）價值評估

 

進行審判機制改革，試行獨任法官審判運行機制，具有以下幾個方面的價值功能：

 

1、有利于貫徹"兩便"原則。兩便原則包括便利人民群眾參加訴訟和便利人民法院辦案兩個方面。世界人權宣言明確規定：任何人都有利用訴訟制度，請求法院審判的基本權利。因此，在對審判組織進行改革之前，首先必須考慮到，是否有利于真正實現司法救濟的權利。而試行獨任法官審判運行機制，正是基于這一前提，使得司法救濟途徑從繁雜、冗長的訴訟程序走出來，讓更多的公民可以接近司法資源，獲取國家司法資源的幫助，從而保障公民參加訴訟的權利，保障法院充分保護公民的合法權益。

 

2、有利于貫徹訴訟經濟原則。訴訟經濟原則是每一項訴訟機制必須包含的原則和價值。以訴訟經濟的原則要求，在保證訴訟公正的前提下，要充分地體現訴訟周期的縮短，訴訟程序的簡化，審級層次的減少，以及相應訴訟費用和成本的降低。試行獨任法官審判運行機制，正是通過上述途徑，使得原本稀缺的訴訟資源能夠發揮出最大潛能，最大程度節省人力、物力、財力，實現訴訟經濟的目的。

 

3、體現了"公正優先，突出效率"的原則。公正與效率是人民法院21世紀的工作主題。 "遲來的公正就是不公正""正義被耽擱，就是正義被剝奪"；效率又是在公正前提下的效率，倘若無公正，效率即失去意義。一般而言，司法的理念是"公正優先，兼顧效率"，但對于民事訴訟，則采取優勢證明標準，突出的是效率。尤其是針對簡易案件，更沒有必要適用復雜的訴訟程序來解決，而應代之以簡便化的訴訟程序。那種因程序的繁雜，導致訴訟遲延，不僅令當事人無法接受，也讓法院和全社會無法忍受。因此，在強調公正與效率兩者不可偏廢的同時，還應強調"公正優先，突出效率"之原則。

 

4、有利于增強辦案的社會效果。試行獨任法官審判運行機制，一方面可以使大量事實清楚，權利義務明確，爭議不大的輕微民事案件，以快捷高效的程序消化掉，提高辦案速度，實現高效率。另一方面，可以保證法官有更充裕的時間和精力來審理比較重大、復雜、疑難的案件，保證案件審判質量。試行獨任法官審判運行機制，必將有助于法院辦案效率、辦案質量進一步提升，增強公民對司法的信心，進一步凸顯辦案的社會效果。

 

5、有利于推進法官職業化的進程。試行獨任法官審判運行機制，能夠合理配置審判資源，發揮法官在審判中主導作用，增強法官的榮譽感和責任感；能夠促進法官提高自身的學歷層次，強化法官現代司法理念，樹立良好的職業道德意識，提高綜合素質；能夠提高法官運用法律的能力、駕馭庭審的能力、司法調解的能力和判決說理的能力，培養和打造品牌法官，為法官職業化奠定良好的基礎。

 

三、獨任法官審判運行機制的主要內容

 

獨任法官是指通過遴選程序產生的授予其獨任審判權力的審判員。獨任法官審判運行機制是由獨任法官、法官助理和書記員組成的依法適用簡易程序對案件進行審理的審判模式。儀征法院試行由一名獨任法官、1名法官助理和1名書記員組成"111"審判模式，在審判過程中，獨任法官負責指揮和協調全部審理活動，法官助理做好庭前準備、證據收集、庭前調解和庭后文書送達等工作，書記員做好各類記錄及卷宗裝訂等工作。

 

（一）獨任法官的選任

 

根據儀征法院審判機制改革方案，全院設獨任法官31名，除院領導、業務庭正職庭長外，獨任法官的選任條件是：（1）須有審判員以上職務和取得法律本科文憑；（2）年齡為45周歲以下；（3）2001-2002連續兩年在機關工作人員年度考核中被評為"稱職"以上格次；（4）2001年以來發表調研文章3篇以上，其中須有省級以上的調研文章。選任程序是：（1）公開報名、資格審查、公示；（2）、政治理論和業務知識考試；（3）述職、民主測評；（4）答辯；（5）考察、公示；（6）任命。

 

（二）獨任法官的職責

 

獨任法官具有以下職責：審理適用簡易程序的案件；接受庭長分配的案件，了解案情，查閱可能涉及到的法律法規和司法解釋，擬寫庭審提綱；理順案件法律關系，根據訴訟證據規則的規定，對雙方當事人的舉證作必要的釋明；指導法官助理主持庭前交換證據、調解工作，對達成調解協議的內容進行審核；決定是否采取訴訟保全和先予執行措施；審核書記員所制作的各類記錄；決定休庭和閉庭；依據事實和法律獨立對案件作出判決、裁定；參加合議庭；擬寫案情相對疑難、復雜的案件或適用普通程序審理的案件的裁判文書；審核、簽發由法官助理起草的法律文書；指派法官助理、書記員完成有關訴訟事務；及時總結審判工作經驗，對審判實踐中出現的新情況、新問題應寫出調研報告；完成分管院長、庭長交辦的其他工作；法律規定的其他職責。

 

（三）獨任法官的管理機制

 

1、建立審判質量監督管理機制。放權并不是放任，儀征法院在賦予獨任法官審判權的同時，建立審判質量監督管理機制：（1）成立案件質量評查組，實行審判督導評查制度，對獨任法官每月辦結的案件逐一進行評查，從實體法的運用、訴訟程序的操作方面對法官審判權的行使進行監督，對其已結案件中存在的問題提出督導意見。（2）成立審判質效管理辦公室，每個月對案件的質效情況進行統計評估，每個季度對審判的總體情況寫出分析報告，使院長及時準確地掌握審判工作運行狀況，發現工作中出現的各種問題，為其決策提供參考依據。

 

2、建立動態的管理考核機制。首先，組成若干由分管院長及相關審判業務部門負責人參加的考評小組，采取不定期隨機抽查結合現場評議的方式對獨任法官庭審能力進行考評，并將考評結果填入《獨任法官庭審情況評查登記表》，由考評對象簽字確認后，送交法官考評委員會辦公室歸入法官審判業績檔案；其次，此外，對獨任法官的裁判文書每半年評選一次，將評選結果亦歸入法官審判業績檔案。

 

3、建立違法審判責任追究制度。選任出的獨任法官不是一勞永逸的，如果經過考核發現不能勝任現有的工作，或者出現故意違法審判的情形，將取消獨任法官資格，調離審判崗位。

 

（四）獨任法官的保障機制

 

1、保障獨任法官的裁判權力。獨任法官對簡易程序的案件有獨立的裁判權，對案件質量獨立承擔責任。

 

2、保障獨任法官的職業地位。獨任法官一經任命，除正常工作變動外，非因法定事由，非經法定程序，不得被免職。庭長要支持他們嚴格依法辦案，依法履行職責，維護他們應有的尊榮。

 

3、保障獨任法官的基本待遇。（1）對獨任法官實行特殊崗位津貼制度，每月給予一定的辦案、通訊補助；（2）為獨任法官配發審判業務資料，進行有計劃的組織培訓；（3）對獨任法官定期體檢，適時組織其療養。

 

四、試行獨任法官審判運行機制取得的實際效果

 

從2004年開始，儀征法院全面試行獨任法官審判運行機制，取得了以下明顯的效果：

 

1、確立了法官的中心地位，促進了司法公正。試行獨任法官審判運行機制，使儀征法院各種審判資源得到合理配置，保證了法官對整個案件審理程序的控制權和對審判資源的支配權。通過法官助理有效的庭前準備工作和庭后的裁判文書的制作、送達等工作，法官事務性負擔大為減輕，開庭、裁判的精力更加集中，使庭審功能的發揮得到了充分的保證。其次，在當事人和法官之間建立起了一條隔離帶，法官一般不能在開庭前與當事人接觸，庭前的一切準備工作由法官助理來做，而法官助理不參與案件的審理與裁判，使法官中立、超然地行使審判權，提高了審判活動的嚴肅性和權威性，增強了司法的公信度。

 

2、提高了審判質量。試行獨任法官審判運行機制以后，法官只管"審"和"判"，而將大量的審判輔助性工作交由法官助理處理，使法官更能集中精力和時間放在審判決策上，有利于作出正確決策。如民一庭針對民事案件的特點，制定了《一審民事案件簡易程序審理操作規程（試行）》，根據該規程，獨任法官將簡易的案件交給法官助理進行庭前預審，在審判組內部實行案件的繁簡分流，使50%以上的簡易案件通過調解得到解決，提高了工作效率。獨任法官可以對疑難、復雜案件的審理投入更多的精力，力求使這類案件的審理過程以及裁判結果，均符合當事人以及社會公眾所期待的有效率的司法公正。2004-2007年，儀征法院各類上訴的案件維持率均達到99%左右。

 

3、提高了訴訟效率。獨任法官審判運行機制下，法官、法官助理、書記員之間職責清晰，分工明確，且相互銜接，審判流程更加科學、規范，審判運作更加有序，有限的審判資源得到了合理的分配和利用，促進審判效率的提高。如儀征法院的陳集法庭，根據農村婚姻家庭、相鄰糾紛、債務糾紛多的特點，靈活運用調解機制， 80%以上的案件以調解、撤訴的方式結案。幾年來，儀征法院民商事案件近90%實行簡易程序審理；民商事案件初調率達90%以上,調解、撤訴率在50%以上；2007年平均結案周期為36天，比2003年的46天縮短了9天，實現了訴訟效率的提高。

 

4、增強了法官的責任意識。通過明確獨任法官的責任，使得大多數案件不允許也不可能層層向庭長、院長、審委會匯報。由此改變了長期以來形成的具有行政色彩的層層審批案件的做法，當庭裁判率大大提高。獨任法官審判運行機制試行以來，儀征法院共有98％的案件由法官制獨立作出裁判，庭審中當庭宣判率也由2003年的72．6％上升至2007年的88．3％。

 

5、促進了法官素質的提高。通過嚴格選拔出來的獨任法官不僅僅是一個榮譽，更擔負著責任和壓力，一旦不能適應法官工作，將會被淘汰掉。因此，激烈的競爭壓力迫使每一名法官不斷去鉆研業務，認認真真辦好每一起案件，不斷提高自身的業務素質和政治素質，爭當"精英法官"、"品牌法官"。同時，法官助理也可以通過自身努力，被選任為法官，這就使得法官助理也能夠產生工作動力，積極去進取，不斷地鉆研業務，力爭達到法官的條件。由于獨任法官審判運行機制引進了競爭機制，激發了法官和法官助理自身對職業素質的追求。目前儀征法院審判一線的法官全部取得了法律本科以上的文憑，其中已取得碩士學位的研究生18人，在讀碩士研究生10人，一個學習型法院正在逐步形成。

 

五、制約獨任法官審判運行機制發展的因素分析

 

通過調研發現，儀征法院在試行獨任法官審判運行機制中還存在以下的問題與不足，制約了新的審判運行機制的發展。

 

1、部分審判人員的思想認識不高。一些同志認為，司法改革是上級法院的事，基層法院沒有必要標新立異搞改革。還有一些同志認為，無論是是推行審判長制度，還是試行獨任法官審判運行機制，都是形式上的變化，司法制度的實質沒有改變，法官制度的實質沒有改變，法官的整體地位沒有改變。甚至還有的同志認為試行獨任法官審判運行機制是"作秀"，懷疑會不會向審判長制度那樣曇花一現，最后又回到助審員以上都辦案的老路上去。

 

2、人力資源配置困難。由于歷史的原因，基層法院的法官普遍的學歷水平不高。一方面，獨任法官的能力水平存在參差不齊的現象；另一方面，法院內部部門設置較多，且多數部門在人數配備上均有要求，要想調整至較佳狀態，顯得人手不足。

 

3、部分競聘落選的審判員安置困難。一些落選的審判員情緒較大，有人甚至質疑，他們也是人大任命的審判員，現在不讓他們辦案是不是違反法院的組織法。一些資格老的審判員由于心理上的不平衡，不愿意配合年輕的獨任法官開展工作，工作上形成掣肘，不協調。

 

4、法官助理的角色定位不準。由于對法官助理的工作難以細化，儀征法院對其職責的規定比較原則，加之對其考核的力度不夠，造成法官助理的角色定位模糊。

 

5、過去"群辦案件"的做法在個別業務庭開始"回潮"。在試行獨任法官審判運行機制中，有時自覺不自覺地沿用過去的習慣做法，如某業務庭為了應對案件多，人手少的局面，趕辦案進度，擅自委托法官助理獨立主持開庭辦案，削弱了獨任法官的地位和作用，混淆了兩者的關系。

 

六、完善獨任法官審判運行機制之建議

 

獨任法官審判運行機制經過一年多的試行，總體效果是好的，基本達到了設計之初的預計目標。它不僅符合司法改革的精神，而且符合基層法院的審判實際情況，可以推行。但任何一項新機制的出臺不可能盡善盡美。儀征法們認為，獨任法官審判運行機制尚有以下幾個方面需要完善：

 

一是要加強獨任法官對審判組內部的法官助理、書記員的管理職能，糾正各業務庭和人民法庭直接分案到法官助理手中，擴大法官助理審判權的現象，嚴格按照法官、法官助理和書記員各自的工作職責規定去做。

 

二是在審判實踐的基礎上制定《推行獨任法官審判運行機制的若干意見》，設立法官辦公室，細化獨任法官審判運行機制的工作流程，明確獨任法官、法官助理、書記員的工作職責，同時完善法官助理制度和書記員的管理制度，特別是對法官助理和書記員如何進行考核的制度。

 

三是建立獨任法官績效考核制度。通過總結實踐經驗，結合上級法院的相關規定，建立一套科學、合理的法官績效考核制度，使能者有動力，落后的有壓力。培養、塑造1-5名在全市乃至全省都有名氣的高素質、高水平的品牌法官，提升儀征法院在公眾中的整體形象。

 

四是完善晉升激勵機制。法官及法官助理每三年進行一次重新選任，優秀的法官可以繼續留在審判崗位之上，優秀的法官助理也可以通過競選走上法官崗位，而不合格的法官及法官助理只能離開現任崗位。法院每年年終可進行一次考核，對法官及法官助理崗位進行輕微調整，一旦有法官離開審判崗位，即將法官貯備名單中的排名靠前者替補成為法官。同時，在現有財力許可的情況下，大力提高獨任法官的待遇，尤其是品牌法官的待遇，拉大和其他人員之間收入差距，進一步提高法官尊榮感。