當前，隨著市場經濟的進一步發展，基層撤鄉并鎮、城鎮化的快速推進，原有以隊為基礎三級管理的體制被完全打破，基層組織不僅被嚴重削弱，而且職能也從管理村民轉向發展經濟。與此同時，社會利益格局進入深度調整期，社會公眾自我覺醒，利益訴求呈現多樣化，相互間矛盾沖突愈加頻發，形式愈發激烈。而政府主導下的經濟發展需求與群眾利益的保護始終難以平衡，社會矛盾逐漸凸顯。這些問題主要集中在基層、暴露在基層，導致基層法院受案數持續多年攀升，而人民法院在司法理念上曾經的偏差又使公信力不斷下降，一方面法院疲于應付案件，一方面群眾涉法涉訴信訪卻愈演愈烈。

 

海安縣人民法院（以下簡稱海安法院）從基層村居社會管理、法院受案態勢等現實狀況入手，深刻反思現有的工作機制方式方法與基層管理、普通群眾需求之間的矛盾所在，打破坐堂問案工作方式，強化法官主動、靠前的能動作用，創設片區法官制度，將司法的教育、指引功能前移，以期達到促進源頭治理、化解矛盾糾紛于萌芽狀態的目的，進而達到維護社會和諧穩定的最終目標。該制度曾被《法制日報》、《人民法院報》、《江蘇法制報》等媒體作為化解基層矛盾糾紛的工作亮點、提升法院公信力、促成案件下降的成功例證予以廣泛報道。

 

課題組通過座談訪問、問卷調查、查閱工作日志等多種形式對海安縣基層村居社會和諧狀況、民調組織調解功能、糾紛成訟率、片區法官制度運行現狀等方面進行調研，并實地走訪村居干部、民調人員和糾紛當事人，全面考察片區法官化解矛盾的實際效果。在此基礎上，通過分析實施片區法官制度的現實需求和理論基礎，探析該制度實施過程中存在的問題，尋求針對該制度的完善路徑。

 

一、海安法院實行片區法官制度的基本情況

 

（一）片區法官制度的基本內容

 

片區法官制度是指，將法官分片區配置到轄區村居，定期深入基層，開展法制宣傳，接受法律咨詢，及時協調爭議，參與綜合治理，努力提升基層組織矛盾協調能力，幫助群眾就地化解爭議，促進群眾法治意識提升的制度。

 

1.制度完善過程

 

2008年，海安法院試行"審判骨干進村居"活動，要求各法庭審判業務骨干定期到轄區村居以巡回審判、法律宣傳等方式"送法下鄉"。該活動在有效化解社會矛盾、增強群眾法律意識、拉近法官與群眾之間的距離方面取得初步成效。但由于方式簡單，制度缺乏，人員不足，無獎懲約束，且法官個體工作責任心不同，造成工作不均衡。

 

2010年初，基于試點的成效和不足，海安法院對該制度進一步完善和深化改革，出臺《關于切實發揮"片區法官"職能作用的指導意見》，擴大片區法官的范圍和服務村居的覆蓋面，強化片區法官主動、靠前的能動作用,強調對矛盾糾紛隱患的排查和對涉訴信訪動態的關注,將片區法官活動納入制度化、規范化管理渠道。

 

2011年，海安法院結合推進社會管理創新的要求，出臺《關于進一步完善片區法官工作機制的實施意見》，拓展片區法官參與社會管理創新的職能，要求片區法官開展與困難群眾結對幫扶、幫扶感化未成年人、落實司法救助等活動。為強化對片區法官履行職責的監督，海安法院還出臺《片區法官考核辦法》，明確考核基本原則、考核機構、考核程序及方式和考核內容，對表現突出的集體和個人予以重獎。

 

2.片區法官制度運行方式

 

將全院50周歲以下的法官全部配置到村居，每村均有一名法官聯系，形成88名片區法官覆蓋全縣轄區233個村居的分布格局。實行"三個一"配置，即制作一個片區法官聯系牌在各村居辦公室予以公示，設置一個片區法官信箱，開辟一個片區法官宣傳專欄，在各村居組織辦公地點公開，便于當地干部群眾聯系、監督片區法官，也便于片區法官及時獲悉當地矛盾糾紛發生狀況，提升片區法官工作實效。

 

將每月首個周末確定為"片區法官進村日"和"村矛盾糾紛集中化解日"，規定須提前請村干部收集相關信息，片區法官一月至少要有一日到聯系村居開展活動，對鎮村干部、民調人員提前排查的矛盾糾紛，現場集中協助處理。嚴格規定"四類案件三進村"，即對"三養"、繼承、相鄰權、土地承包經營權等糾紛，除不適宜現場庭審的以外，一律實現開庭、調解、調查三進村。活動開展以來，片區法官已累計下鄉5456人次，化解矛盾糾紛2931件次，尤其是在第一時間處理40余起群體性矛盾、突發性事件，避免了事態的進一步發展，這一工作切實加強了法院與基層組織的協調配合，促進了多元化矛盾糾紛化解機制的建立。

 

（二）片區法官工作原則

 

實行片區法官制度的目的在于促進矛盾糾紛化解，參與社會治安綜合治理，實現法院工作貼近群眾、貼近基層、貼近實踐。海安法院要求片區法官堅持"主動、靠前、認真"的工作方針，同時遵循以下工作原則：

 

1.便民高效原則。片區法官工作的方法必須厲行便民精神，方便群眾投訴、解決糾紛和咨詢，從實際出發，求實務真，講究實效，切忌搞花架子、面子工程。

 

2.科學有為原則。片區法官工作應該立足法院審判職能，延伸服務空間，拓展服務領域，實現審判工作與社會管理創新的最佳結合。工作中不缺位、不越位，更不能以司法權替代其他社會管理職權。

 

3.關注民生原則。片區法官通過"結對幫扶"、"幫村幫戶"等活動，直觀了解群眾期待需求，傾聽群眾意見和建議；實行"三優先"原則，暢通訴訟維權綠色通道；堅持法律與情理兼容，促進司法裁判順應民意。

 

（三）片區法官主要職能

 

1.走訪排查和評估風險。片區法官定期下基層，通過召開座談會或列席村民代表會議的方式，排查片區矛盾糾紛隱患；針對當地糾紛發生態勢和可能存在的傾向性問題，及時提出工作建議和對策；密切關注申訴、涉訴信訪動態，及時發現、處置可能發生的群體性事件。

 

2.巡回辦案。片區法官所承辦的婚姻家庭、繼承、鄰里糾紛、相鄰權糾紛、土地承包經營權糾紛、民間借貸糾紛等民事案件，盡可能的在糾紛發生地公開審理。對于贍養、繼承、相鄰關系、土地承包經營權等四類案件開庭、調解、調查必須到村居。

 

3.參與糾紛調處。對于片區內發生的尚未形成訴訟的一般民間糾紛和影響社會穩定的群體性糾紛，片區法官應會同當地民調組織到現場協助調解，及時為事件的處理提供法律意見，有效化解矛盾糾紛。

 

4.指導人民調解和司法確認。定期對人民調解員、民調主任等進行培訓，提高其法律知識水平和解決糾紛能力。開展司法確認工作，及時對人民調解協議予以司法審查。

 

5.開展法制宣傳與咨詢。利用廣播、黑板報、宣傳欄等平臺，開設"片區法官"專欄，就基層群眾生活中經常遇到的法律問題進行宣傳。采取直接咨詢、電話咨詢、信箱咨詢相結合的方式，開展法律服務，及時解答基層群眾法律問題。

 

6.參與社會管理創新。與困難群眾結對幫扶，通過定期聯系走訪結對群眾，了解群眾困難，傾聽群眾心愿，把握群眾需求。參與失足青少年的跟蹤幫教、感化幫扶工作，定期回訪，有針對性地開展法制教育，促使其悔過自新。

 

（四）糾紛解決類型

 

事實上，社會上每天都在發生糾紛，絕大多數糾紛都是通過當事人自我協調，社會組織或行政機關調解解決的。同類糾紛可以選擇不用種類的解決辦法，非訴方式解決符合中國人傳統的無訟理念，方便、經濟、省時，優點不勝枚舉。例如，交通事故發生后，當事人一般會選擇交警部門組織的行政調解，調解不成，才會訴至法院。據交警部門統計，交通事故行政調解率高達90%以上。因此，并非每件案件都應最大限度地適用訴訟制度，不同糾紛解決方式對應不同的糾紛類型，民間糾紛應當采取群眾更能接受的民間方式解決。

 

片區法官所關注和解決的主要糾紛類型是民生糾紛、群體性糾紛和簡單經濟糾紛。以城東鎮石橋村、豐產村、熱港村、新立村、戚莊村、愛凌村片區和大公鎮北凌村、農場天鵝村、凌東村、仲洋村、星河村、群益村片區為例（所處理的糾紛類型和數量詳見表1），從統計數據可以看出，涉及民生的糾紛如婚姻家庭、相鄰關系、土地承包經營權，因人身損害等引發的群體性糾紛，以及案情相對簡單的經濟糾紛如民間借貸等，是片區法官解決的主要類型。婚姻家庭糾紛主要集中在贍養糾紛，離婚糾紛較少，被贍養人基于傳統思維、面子觀念，習慣于找當地村居干部調處糾紛，極少將糾紛訴至法院，但由于糾紛當事人積怨較深一般很難調處。

 

突發性事件、群體性矛盾是片區法官處理糾紛的主要類型，該類矛盾中人身損害賠償糾紛占比很高，當事人遭受身體傷害，家屬承受親人死亡、受傷的情感痛苦，大多情緒比較激動，該類糾紛涉及賠償金額計算等專業性知識，且村居民調干部法律專業性和權威性不夠，村居民調組織大多調解未果，成為影響村居穩定的不和諧因素。諸如，2012年春節前發生在城東鎮熱港村的民工清理河道非正常死亡糾紛中，死者家屬不斷到政府信訪，在網上大勢炒作，尋來電視臺跟蹤走訪，并聲稱春節期間要鬧事，影響鎮村干部日常工作，當地民調組織調解多次毫無進展，嚴重影響村居節前和諧穩定。片區法官得知該消息后，主動介入糾紛調處，協助村居干部化解矛盾，避免該突發性事件持續升級，使得該糾紛未進入訴訟程序即被妥善化解，為村居節前穩定營造了和諧環境，也減輕司法成本。

 

上述特定類型的糾紛，當事人通常訴訟能力較低，但他們對糾紛解決的效率和成本更加看重，也更愿意選擇最便捷、成本低廉的方式解決爭議，而不講究糾紛解決的形式。如果常規性的糾紛解決途徑不能滿足需求，當事人可能利用非常規的途徑如上訪、信訪、暴力沖突等方式解決，容易引發影響社會穩定的事件。片區法官的糾紛解決模式具有簡便、低成本、高效率的特點，對這些糾紛的解決較容易發揮有效作用。

 

其中，有一點值得關注的是，上述很多糾紛與村委會有關或經村委會多次調解未果，事關村居穩定。大多情況下，村干部主動邀請片區法官進村居幫助調處糾紛，而如果該糾紛進入訴訟程序，則變成法院請其協助調解，工作心態不一樣。片區法官主動提前介入調處糾紛，村居干部積極配合，會使糾紛解決更順利。

 

表1：2012年片區法官在城東鎮石橋村等六村和大公鎮北凌村等六村處理糾紛統計表

 

糾紛類型   數量   所占比例   調解成功數量   調解成功率

 

婚姻家庭   6   26.87% 4   66.67%

 

相鄰關系   2   8.7%   1   50%

 

人身損害賠償   7   30.43% 7   100%

 

土地承包經營權 2   8.7%   2   100%

 

其他   6   26.01% 5   83.33%

 

合計   23     19  82.61%

 

（五）糾紛解決方式的性質分析

 

糾紛的本質是利益沖突，有社會交往必然會因人們不同的利益訴求而產生多樣化糾紛。作為社會管理和諧有序的要求，在任何社會中，糾紛發生時均存在各種供選擇的替代性解決方式。根據訴訟法學理論，糾紛解決機制可分為公力救濟、社會型救濟、私力救濟三種類型，其中公力救濟包括司法與行政救濟，社會型救濟包括人民調解、仲裁、ADR第三方參與的非訴訟糾紛解決方式，私力救濟包括交涉、強制。

 

一般而言，適當、有效的糾紛解決途徑應當考慮不同糾紛的特點、性質、當事人的個人能力、理性程度、解決效果、成本效率等因素，著重解決當事人之間具體的沖突。民間解紛機制或者私力救濟在當事人看來缺乏正當性、權威性和有效性。司法救濟因成本高、效率低、對抗性強，未必能實現預期目的，也非理想的首選，被視為糾紛解決的"最后手段"。

 

片區法官制度下的糾紛解決路徑，由片區法官與民調人員協同推進，將司法救濟與社會型救濟相結合，通過片區法官與民調人員協同調解的模式，能克服單種解紛方式的缺陷，是多元糾紛解決機制下的新模式。

 

1. 非訴糾紛的主動處理機制

 

糾紛是利益沖突的產物，隱含在矛盾之中，具有可預防性。對于和諧社會的構建而言，預防糾紛和早期介入，比糾紛解決更為重要。 片區法官定期走訪和應邀隨訪相結合，開展矛盾糾紛隱患排查工作，掌握苗頭性、傾向性問題，對可能影響社會穩定、引發群體性事件和引起連鎖訴訟的矛盾，及時加以疏導，幫助解決法律疑難問題，制定完善防范法律風險和訴訟風險的措施，將更多的糾紛化解在基層和萌芽狀態。對村居中正在發生的糾紛，當地民調組織調解不成的，片區法官主動或應邀參與調處，對糾紛的具體情況進行必要調查后組織當事人進行調解，協調雙方的利益訴求，實現對顯性糾紛的協同處理。調解達成協議的，引導當事人申請司法確認。

 

2.成訴糾紛的協同調解機制

 

因基層法庭片區法官聯系的村居均為所在轄區下的村居，該項機制主要適用于基層法庭受理的訴訟案件和片區法官制度規定必須到基層開庭、調解、調查的"三養"、繼承、相鄰關系、土地承包經營權四類案件。對于成訴糾紛在村居的處理，注重調解的運用是一個顯著特征。片區法官要到案發地開展巡回審判、組織調解，邀請當地有一定威望的居民、村民協助法院調解案件，強調與基層調解組織的協調配合，形成民間調解、人民調解和司法調解的合力。成訴糾紛由村居民調組織介入調處，符合村居糾紛解決的一般習慣和民眾的普遍心理。

 

二、實施片區法官制度的緣由和動力

 

（一）國內外對民間爭議的相關做法

 

民間相鄰爭議以及家事類糾紛有著太多的倫理情感因素，法律介入的目的在于維系原有的穩定關系。我們應當相信鼓勵當事人通過自治的方式來處理夾雜倫理情感基礎的爭議，適當淡化法律的懲戒作用，其效果遠優于直接的法律技術的是非判斷。尤其是在中國，人際關系、熟人社會歷來是維系社會關系不可或缺的基本要素，糾紛的解決往往得益于多方力量的匯聚，并為長期以來的實踐所證明。是故，調解就成為了我們民事訴訟制度的一項獨特"東方經驗"。

 

然而，上世紀九十年代中后期，人民法院卻過于盲從西方已經拋棄的純粹法律真實，自上而下以追求所謂現代司法理念為目標的制度改革，不顧中國現實從庭審設計到證據制度呈現司法冒進，使廣大基層群眾難以適應"法律真實"，與傳統的"明察秋毫"包青天理想狀態格格不入，群眾十分反感，司法公信力每況愈下。痛定思痛，正視國情實際，人們終于清醒認識到"馬錫五審判方式"的價值在現階段愈加凸顯。冷靜思考，其實我們的司法冒進也與世界民事訴訟法的發展完全相悖。

 

就在我們大力倡導西方的現代司法理念時，世界上大多數國家都早在七十年代末便改革過于僵化教條的訴訟模式，轉而向"東方經驗"開始了"接近正義"的廣泛改革。就連最為保守的英國也在大刀闊斧地改革繁雜、昂貴完全對抗性的民事訴訟制度，這不能不說是一種邯鄲學步式的教訓。綜觀世界，與其說是普通群眾"接近正義"倒不如直白地表示為讓法院和法官走進普通群眾。

 

1.域外主要國家治安法官制度之概述

 

在法治比較發達的一些國家，為了較快解決小額民事糾紛和輕微刑事犯罪案件，根據其國情與司法傳統，均設置了幾乎具有相似特點的簡易審判組織、治安法官制度等。

 

在美國，設立管轄權有限的基層法院負責受理十分輕微的刑事案件和小額訴訟標的民事案件，可理解為簡易法院，最常見的是治安官法院。治安官法院由當地的治安官組成，設于農村和市鎮，設法官1人，且多屬兼職性質。迄今仍多為義務之職，多由民選產生，也有的是州長任命，任期兩年。其受理范圍包括輕微刑事案件和小額民事案件。

 

澳大利亞十分重視民間調解，其于上個世紀末成立全國性非訟調解理事會，協助政府制定調解政策，指導調解工作。1999年頒布了聯邦治安法官法案，鼓勵適用恰當方式解決糾紛，規定治安法官有權決定何時、何地采用何種方式解決特定的案件，允許民間團體參與糾紛調解，要求治安法官服務處有義務倡導人們使用不同的糾紛解決方式。

 

在法國設有小審法院，設立理念為：簡易、快捷、費用低。小審法院設在都市各區和鄉鎮，最大的有10余名法官，最小的只有1名法官。其中，部分法官是從退休的法官或資深律師中選拔聘任，不占法官的正式編制，國家給予適當的補助。其受案范圍主要限于一些簡易民事案件，甚至規定訴訟請求數額在3500法郎以下的只有小審法院管轄，而且是一審終審，只有高于3500法郎的案件才允許上訴。

 

為使治安法官或簡易法官充分發揮其作用，這些國家從簡易法院到小額訴訟程序均作了特別規定。該配套程序與治安法官制度結合，更顯現其特殊的優勢與作用：一是案件范圍更加明確。其處理的案件類型和性質較為單一和簡單，多為小標的的、簡單的債權債務糾紛以及相鄰關系、交通事故等。二是程序設置更為簡便靈活。當事人起訴的形式和時間更為多樣，不限于書面訴狀，可言辭起訴或使用法院表格化訴狀，甚至在夜間或節假日也可以起訴；為減輕當事人訟累，法官相應也可以在夜間甚至節假日審理，詢問證人方式較為靈活，不強求要證人宣誓；判決結果可以口頭形式宣布，由書記官記錄入卷，還可以采取表格化的判決書形式。三是鼓勵優先調解。實行調解與審判一體化；采取調解前置和不實行律師強制代理或限制、禁止律師代理或者判決的賠償項目中排除律師費等措施，減少當事人的訴訟成本，以鼓勵調解。四是效率優先更為突出。為降低訴訟成本和提高效率，對小額訴訟大多規定一審終局，不得上訴。五是治安法官的身份要求標準較低。美國、日本等國家對社區法官的任職門檻都比較低。

 

2.國內其他法院關于法官進社區的探索與實踐

 

從現有資料來看，法官進社區最早的雛形可以追溯到2001年。 但此后較長一段時間內，法官進社區工作并未得到法院的青睞，也未得到廣泛推行。類似做法，法官社區聯絡點（如蕪湖市弋江區法院）、社區法官工作站（如南京市棲霞區法院）也先后出現，還有不少法官推出了巡回法官（如北京市西城區法院）。這些做法均是法官進社區制度早期的不同表現形式，只不過尚未形成氣候與規范體系。

 

2008年前后，隨著以馬錫五審判方式為代表的人民司法優良傳統在新時期得以發揚和創新，越來越多的媒體使用了"社區法官"稱謂，主要歸為三類：一是稱進社區巡回開庭的法官為社區法官。以山東省青島市市北區法院為代表，法官深入社區巡回開庭，并做好調解工作，方便群眾訴訟。二是對活躍在社區的人民調解員、司法協助員或者熱心服務的"老娘舅"等均稱為社區法官。以江西省上饒市兩級法院和河南省法院系統為代表，主要聘請熱心社會公益、了解法律的人大代表、政協委員、人民調解員、社會賢達人士及"老娘舅"作為法院的司法協助員或社會法官，配合法院開展有關送達文書、開庭傳票或擔任陪審員參與庭審等。三是對進駐社區或街道，與社區調解干部一起工作的由人民法院聘請的退休法官或其他退休司法干部，稱為社區法官。 以上海市楊浦區法院的"退休法官進駐社區+青年法官巡回審判模式"為代表。

 

（二）創設片區法官制度的現實需求

 

1.基層組織遭遇維穩壓力。社會轉型期的現實環境下，因社會規則、社會價值多元化的影響，當前我國的社會糾紛往往蘊含著基礎性的社會矛盾，這些矛盾是指反映我國階層及群體間主要對抗，對我國社會發展和社會穩定有著深層次的影響的社會矛盾，如城鄉矛盾、貧富矛盾、干群矛盾、民族矛盾等等。基礎性社會矛盾容易引發群體性的社會沖突，而這些矛盾主要隱藏、積聚在基層，基層社會管理的和諧穩定遭遇較大壓力。

 

2.基層調解力量解紛功能弱化。長期以來，基層組織的調解力量在預防及解決民間糾紛方面發揮著"第一道防線"的重要作用。然而，隨著經濟社會的發展，村居糾紛也逐漸呈現出復雜化、專業化、利益多元化等特點。村居民調人員絕大部分未接受過法律專業訓練，且文化程度相對不高，在面對有別于傳統糾紛的多元利益訴求時，做調解工作會遇到道理講不清、法律依據說不明的情況，影響調解的說服力和權威性。與此同時，由于社會利益格局和管理模式的變化，很多社會管理者尤其是基層組織的人員認為，解決社會糾紛是司法機構的任務，因而沒有將解決糾紛納入自己的職責范圍，導致本應承載部分糾紛解決職能的基層力量未能發揮應有的作用。

 

3.法院面臨著巨大的解紛困境。在社會型救濟機制未能有效解決民間糾紛的情況下，社會糾紛更多地涌向了法院，呈現出法院從糾紛解決的"最后一道防線"變成"第一道防線"的跡象。有限的司法資源難以應付大量的糾紛，即使是通過司法改革設計出效率最高的程序，也不能完全滿足社會的需求，案多人少、訴訟遲延成為法院承受的最大壓力。法院遵守的正當訴訟程序與社會公眾的認知存在差異，當司法裁判與當事人心目中事實認知出現差異時，民眾對司法的期望變為失望。解決此問題，法官則應適當修正中立、消極、被動的傳統立場，以更加務實、能動地解決社會糾紛的觀點作為司法職能行使的價值導向。

 

4.基層村居司法力量缺失。村（居）委會雖然屬于一級群眾自治組織，但出于維護基層穩定、貼近群眾的需要，黨委、政府各項職能均已延伸至各個自然村，司法協理員、片區民警、鄉村醫生等司法行政、公安甚至衛生系統的力量滲透到村居。與此同時，司法的力量遠遠未能達到村居，法院最低一級機構設置為法庭，一般設置在中心鎮或重點鎮，下轄多個鄉鎮，法庭人數整體偏少，而轄區群眾人數眾多，法庭有限的司法資源不能滿足群眾日益增長的需求。當前正處于社會轉型期、矛盾凸顯期，村居是矛盾集聚地，基層群眾對司法有著強烈的渴望，將法官按片區安排至村居，擔負矛盾隱患排查、糾紛化解、社會管理創新等眾多職能，能助推基層村居綜合治理，有效解決村居司法力量缺失問題。

 

（三）推行片區法官制度的理論基礎

 

1.合乎有效解決矛盾糾紛的規律。任何矛盾糾紛都是沿著緣起、萌芽、對立、顯現到沖突發生，再到尋求對抗的發展軌跡，毫無疑問不同的發展階段處理的難易也是隨著階段的升級而不斷升級的。從訴訟角度，越接近初始階段就越能接近真實，對抗的心理越弱，自然糾偏的意識越易喚起，成本亦低。反之則不然，從定分止爭的司法追求而言，越能在矛盾糾紛發展的前期就越容易實現案結事了、人和的目的。因此，司法的運行機制不能背離這種客觀規律，這就是為什么在法治國家恪守法律規律的同時又大力推進社區法庭、小審法官等簡易制度開展接近正義運動的緣由所在。回想我國曾經何時，推行撤并基層法庭追求一步到庭，主張依照雙方對抗單純確立法律事實，是多么與有效解決矛盾糾紛的規律格格不入。

 

2.契合糾紛解決的"協同主義"。"協同主義"這一概念最早由德國學者貝特曼（Bettermannn）于1972年在民事訴訟理論中使用。 1987年德國學者瓦塞曼（Rudolf Wassermann）提出，社會法治國家中的民事訴訟之模型是以"作業共同體"為其特征，強調法院、當事人三方的協同關系，要求所有參與者協同訴訟。在村居糾紛處理模式上，可借鑒民事訴訟中的協同主義理論，強調法官、村居民調人員、糾紛當事人的協同關系，要求與糾紛相關的各方相互配合，盡可能實現糾紛的和諧解決，達到實質上終結糾紛的效果。這種強調協同的糾紛解決理念，是指導片區法官制度設計和實際運行的理論基礎，也是對片區法官制度的功能、性質和應然模式的理想思考。

 

3.符合回應型司法理念。根據美國法學家諾內特的分析，法律可以分為壓制型法、自治型法和回應型法三類。其中，回應型法更強調法律和政策的必要目的和社會公認的準則引導。回應型法的功能是調整而非裁判，能夠在實質意義上回應社會的需求，使司法權不拘泥于形式主義的約束。片區法官提前介入糾紛調處、協同調解等能動司法方式，容易把握糾紛隱含的各種利益沖突，在平衡兼顧各種因素后引導達成解決糾紛的合理方案。這種參與社會管理的司法導向，回應了維護穩定和社會管理的需求，符合回應型法"更多地回應社會需要"的特征。

 

4.趨同"接近正義"的世界改革潮流。"接近正義"的確切意思是"獲得司法幫助"，該項世界改革潮流的實質是要解決20世紀中葉后許多國家面臨的民事司法制度不能滿足現實需要的"司法危機"，破除高額訴訟費用與漫長訴訟過程給公眾尋求司法救濟帶來的重大障礙。西方一些國家從福利國家的立場出發，積極擔負起保障公民訴訟權的使命，開始了一系列的改革。包括對訴訟費用和律師費用進行改革，加強對貧困者的法律援助，放寬起訴條件、建立公益訴訟制度，推動訴訟程序的快速開展，確立多元化的裁判組織和機制等方面。片區法官拋棄坐堂辦案的被動性，主動深入基層與村居民調干部合力化解矛盾，為普通群眾提供了高效、便捷、無成本的糾紛解決方式，群眾無須經歷繁雜的訴訟程序即可解決糾紛，亦能減輕訴訟經濟負擔，有效地實現了普通群眾接近法院、獲得司法救助的權利，符合"接近正義"運動的實質內涵和平等、效率的價值基礎。

 

三、片區法官制度的運行成效

 

片區法官對社會糾紛解決的適度介入，對社會治安綜合治理的適當參與，對社會管理創新的能動推進，既體現了現代管理和現代法治的要求，又滿足了鄉土社會和傳統治理的需求，交替體現了矛盾凸顯期基層管理的特殊需要。

 

（一）降低糾紛成訴率

 

片區法官深入村居走訪排查、評估風險，將大量矛盾隱患消滅在萌芽狀態，有效降低糾紛發生率。民間糾紛發生后，片區法官提前介入調處，協助村居民調人員化解矛盾，通過司法力量和村居力量合力解決糾紛，力求取得一種平衡狀態。如果無視村居基層干部的管理協調職能，讓所有糾紛進入訴訟程序解決，會導致村居糾紛解決資源的浪費和功能的萎縮。如果司法完全無視村居特殊的糾紛解決需求，完全恪守司法被動性，村居民調人員則無法提升糾紛解決的能力，固有的傳統技能亦會難以滿足當事人的需求。片區法官制度與村居民調干部協力工作，向當事人提供了權威、高效的即時救濟途徑，無需面對正式訴訟的一切成本，也使當事人更愿意通過這種無成本的協同調解方式解決糾紛，減少日常糾紛解決中對訴訟的依賴。開展"審判骨干進村居"活動之前，海安法院受案數呈現不斷上升趨勢，2007年首次突破一萬件，2008年達到創記錄一萬五千余件。實施片區法官制度后，海安法院受案數呈持續下降趨勢，矛盾糾紛提前化解效果明顯。2009年全院受案數12247件，同比下降18.35%；2010年全院受案數9739件，跌破一萬件，同比下降20.17%；2011年全院受案數9668件，同比下降1.47%；2012年全院受案數8860件，同比下降7.86%。

 

（二）人民調解權威性增強 

 

在基層調解實踐中，調解效果主要受民調人員的經驗、個人能力、口才、威信、對參與公益事務的責任感等因素影響。 基層糾紛呈現利益訴求多元化的特點，傳統的人民調解在糾紛當事人心目中缺乏權威性和有效性，這是很多當事人不愿意將糾紛提交人民調解組織調解的主要原因；人民調解的成功率因此受到負面影響。這種缺陷也一定程度上影響了民調人員參與糾紛解決的積極性和主動性。片區法官定期對專職人民調解員、村（居）委員會人民調解員、民調主任進行培訓，民調人員接受片區法官的業務指導，片區法官對調解協議進行司法審查，提高了民調人員對民間糾紛進行協調的權威性。民間與司法的雙重力量介入糾紛的調解，當事人參與調解的積極主動性提高，增加人民調解等非訴訟機制運作和利用便利，糾紛更容易在村居調解解決。

 

（三）村居社會和諧穩定環境明顯改善

 

因矛盾激化而釀成的群體性、惡性事件是影響基層穩定的最重要因素，涉及民生糾紛的弱勢當事人通常認為常規的機制不能滿足需求，轉而尋求其他非法治方式，諸如暴力沖突、群體信訪等，這些方式嚴重影響社會和諧。"對一個社會來說，足夠的司法服務是維護整個社會的穩定的重要保證。" 片區法官延伸司法職能服務村居，對潛在糾紛及時排查、化解，對顯性糾紛如村居發生的影響社會穩定的事件尤其是群體性事件，及時到場參與協助處理，將糾紛的社會影響降低到最低。片區法官深入基層有效處理涉訴信訪問題，能預防和控制越級上訪，減少社會不安定因素。片區法官充分利用與基層組織協同調解的作用，促進多元化矛盾糾紛化解機制建立，有利于實現社區解決糾紛總資源的合理配置，實現村居在社會治安綜合治理方面的"穩壓器"功能。

 

（四）增強司法公信力

 

公信其實就是人們的一種感受和評價，在現代法治語境下，司法的目標是追求公正、權威、終局地解決糾紛，司法制度的運行需要遵循一定的法律規則和程序。但是，我國傳統的熟人社會關系以及歷來對司法官理想化包青天式的評價使社會公眾在思想上不可能接受純粹法治意義上的程序公正的理念，法律與習慣、情理等經常發生沖突，加之人民群眾對司法的期待與司法本身的規則、職能和作用之間存在偏差。因而，"案結事不了"的現象極為普遍，法院作出生效裁判，表明司法程序終結，而訴訟群眾未必能接受，進而未必能終結雙方的糾紛。片區法官推行親民司法，經常深入基層與干部群眾進行交流溝通，強化了法律釋明、判后答疑、信訪接待和申訴復查等相關工作，有效增加了對社情民意的了解，讓基層群眾親身感受司法的民主和司法的理性，增強了群眾對司法的接受程度，法官在村居深入人心，司法公信力無形中提升，有道是：接近才能親近，懂得方能通融。統計數據顯示，實施片區法官制度后，海安法院的服判息訴率呈良性發展態勢，當事人對解決結果滿意度較高；涉訴信訪案件數量不斷下降；群眾發生糾紛后，有八成以上積極申請解決，村居潛在糾紛的數量明顯減少。

 

（五）提升法官司法能力

 

實行片區法官制度，是推進法官向群眾學習、向實踐學習，不斷積累社會知識，豐富社會經驗的過程。法官尤其是青年法官到基層調處糾紛，能從群眾和社會的意見建議中汲取智慧，獲得做好糾紛調解工作的社會經驗和群眾工作經驗，進一步提升矛盾糾紛化解能力。法官在與基層群眾溝通和交流時，根據現實需要，不斷地更新司法理念、轉變司法作風、改進司法方式，深化對審判工作規律性的認識，使審理的思路方式更加符合社情民意，讓普通群眾更加理解法律內涵，從而不斷優化司法審判效果。糾紛的調解率提高以及積極參與社會綜合管理，也影響到個人聲望、社會認同等利益，這對法官、法院而言，就是公信力。同樣對民調人員而言，能夠在法官的專業指導和協同調解過程中提高調解技巧，增強糾紛調解的能力，在群眾中樹立起相應的權威，個人威望無形得到提高，也有利于糾紛的解決。

 

四、目前片區法官制度實施中存在的問題

 

 司法能動與司法克制的爭論，讓法院和法官陷入兩難境地：當能動時，會被認為超越了適當角色、違背了司法被動性本職而受到批評；當完全遵守規則時，又會受到不能保持法律的時代性、社會性和靈活性的批評。作為能動司法的重要內容，法官進社區同樣讓法官面臨兩難選擇：一方面，法院內部，要求法官融入社區、親近群眾，有的法院甚至提出法官要脫下法袍，到田間地頭；另一方面，司法的被動性又要求法官與當事人或"準當事人"之間保持距離。

 

法官事實上的過于親近社區，不可避免地帶來難以忽視的負面影響：

 

一是法官工作負荷增加，能否持久推進需要跟進措施。"案多人少"矛盾是當前法院面臨的主要矛盾之一，而片區法官制度下，法官除履行本職審判執行職能外，還需履行排查矛盾隱患、評估法律風險、提前介入顯性糾紛調處等矛盾化解職責，甚至要參加與困難群眾結對幫扶、幫教失足青少年等社會管理創新活動，法官工作壓力不言而喻。依照我國憲法和法院組織法的規定，人民法院是國家的審判機關，審判職能是人民法院的本職屬性。法官進村居，促使法院無法顧及程序法的相關規定，超越了司法權行使的限度，使法院的具體工作方式也表現出一種超乎其功能范疇的能動性。有的人認為，法官進村居這樣的社區法律服務工作應當是地方政府的行政職責。審判工作過分強調向社會延伸，不僅會增加審判機構的非法律事務負擔，影響他們的專業職能的完成，干擾司法機關"獨立審判"，而且會為各種社會力量干涉審判活動開口子。

 

二是易導致對司法公正的合理懷疑。對于一些法律咨詢或已經發生的糾紛，片區法官的先期解答亦或解決，對普通民眾而言，產生的是猶如司法判決的效力，這是基于民眾對法官的信任。但這樣的解答或訴前化解多少都帶有法官的主觀判斷，而且并未經過嚴格的正當程序，難免會給人留下不良印象：法律可由個人按其意愿進行解釋與調和，審判可不必注重程序與形式，進而對司法公正產生合理懷疑。另外，片區法官與部分民眾過多的溝通與了解，糾紛相對方難免對法官是否公正處理心存疑慮。正如波斯納所言："訴訟所涉及到的人們與法官通常有著不同的社會距離，與法官關系越近就會得到越多的同情的回應，而與實際的過錯無關。"

 

三是讓法官難以擺脫人情困擾。中國是一個典型的人情社會，而且中國并未實行法官的任職回避制度，大多生活在本地的法官身邊難免會有著各種錯綜復雜的關系網。中國社會的特質和中國人的處世方式讓中國法官背負沉重的人情負擔，辦案時常常要與人情、關系作斗爭。尤其是在基層法院，法官生活圈子實際上十分狹小，村居民眾很容易便能與經常出入村居的法官攀上各種關系。先入為主客觀上讓法官很難完全保持中立，法官的司法行為受其影響可能性很大。

 

五、對策和建議

 

片區法官制度推行過程中遭遇的困難并非對該制度的否定，反而對未來進路提供新的思考角度。該制度不僅是一種糾紛解決機制，還是社會管理創新的一種制度安排。研究該制度，不能僅著眼于糾紛解決的表面，應將其納入社會管理機制創新的重要一環，結合社會轉型時期利益多元化訴求的現實背景展開。結合國外治安法官的立法經驗和國內"法官進社區"的司法實踐，完善片區法官制度，必須恪守司法中立、被動的本性，要求片區法官在自身應有的限度內運行，同時兼顧司法的社會性，在適當的限度內延伸其功能。

 

（一）限縮：規則之治的必然要求

 

現代社會對規則的確認并不是或不僅僅是一種規范性要求，而是一個實踐的問題，是一個過程。法治的建立因此也是一個社會自身的重塑和整合的過程，是一個系統的制度、機構和環境的形成。

 

限縮之一：上升到制度層面統一規范

 

國內許多法院推行的"法官進社區"活動，從稱謂、運作主體、運行機制、實施效果等方面均存在明顯差異，不排除有些法院為了追趕"司法時髦"而搞"面子工程"，上述種種亂象與各法院的"自行其是"密切相關，迫切需要予以統一規制，形成具有操作性的實施參照。從司法實踐而言，經驗性的做法往往都遵循這樣的規律：先從最基層開始進行實驗，在實踐過程中不斷加以總結完善，最后由上級法院制定統一全面的制度加以規范。因為經驗往往來自最底層，而制度的制定則應當由上級法院取舍決定。就"法官進社區"這一項具體工作，更為現實的做法是由最高法院制定統一的規則加以規范，對社區法官的目的、意義、原則、職責、程序、方式等作出詳盡的規定。

 

限縮之二：設立專職的片區法官

 

目前，海安法院片區法官與大多法院的社區法官一樣，采取的都是全民皆兵或隨機指派的做法，這很容易給人們造成這樣的誤識，法官與普通的民調人員并無區別，法官的話誰都可以干得了。應當設立專職的片區法官，明確職責、任期、管轄范圍、工作流程，不僅可以提高片區法官服務的針對性與專業性，也能提高片區法官的工作效率，避免全民皆兵式的法官進村居可能帶來的走過堂與形式主義。讓"坐堂斷案"的法官適當保持"高高在上"的感覺，于法治的長遠建設來說當有益無害。如此，可在服務大局、司法為民與保持司法權威之間尋求一個平衡。

 

專職片區法官的人選，可以考慮兩個途徑：一是資深老法官，不僅可以充分發揮其經驗豐富、閱歷深厚的優勢，也能緩解部分法院因老法官過早退出審判一線而面臨的人案矛盾；二是新任命的法官，僅有理論知識的積累對于中國的基層法官而言顯然不夠，村居歷練的平臺對新法官來說是鍛煉、成長和提升司法能力的最佳機會，也為他們了解基層民意、民風、民俗提供一個平臺。另外，筆者認為，片區法官制度時機成熟時，可以考慮將人民陪審員也吸納到片區法官隊伍中，促進司法民主。

 

限縮之三：建立片區法官任職回避制度

 

我國并未建立法官異地任職交流制度，法官"本地化"現象十分普遍，但作為經常與村居聯系、打交道的片區法官而言，為防止人情干擾司法，避免陷入"溝通-服務-熟悉-偏袒"這樣有違司法公正的場景，實行片區法官任職回避制度還是有必要性的，而且也具備現實可能性，并不需要考慮家庭、人事等制度影響。當然，這里的回避事由不同于現有的法律規定，其范圍應避免盡可能的合理懷疑，包括戶籍地、工作地等可能影響其公正作出判斷的情形。隨著現代社會的發展，人的交際、聯系、相互影響的圈子已成倍擴大，這樣的回避可能效果并不十分顯著，但無論如何，讓法官遠離這種通過血緣、婚姻、鄰居、同學等途徑建立起的多層次的、稠密的社會關系網絡，肯定會有所收益。除此，片區法官還應當實行定期輪換制度，防止長期任職讓法官與某些個人或利益集團聯系太多、關系太密而造成不公。

 

（二）延伸：能動司法的必然結果

 

延伸之一：擴充片區法官工作運行主體。

 

海安法院推行的片區法官制度是由法院主導的，片區法官是制度運行的主力，村居干部起配合、輔助作用，片區法官制度實施效果往往受片區法官時間安排、工作差異等個人因素和村居干部配合程度的影響。司法機構的任何創新都必須顧及其他政府部門的反應，必須考慮現有的體制。要充分發揮片區法官制度功效，必須突破法院單打一的局面，改變單純依靠"法官走出去"的模式轉變為"法官走出去"與"社會力量引進來"相結合模式，強化民間糾紛解決主體的作用。由黨委政府牽頭，發布規范性文件，將該制度定位為一項糾紛解決的社會管理機制，把傳統民間糾紛解決主體納入體系之內，對其職能和定位進行權威界定。

 

村干部、人民調解員是傳統的民間糾紛解決主體，其解決糾紛有兩大突出優勢：一是對本村居人員的性格、脾氣比較了解，較容易找到適合糾紛當事人特點的解決法辦法；二是可以動用個人威望、面子、情理等資源，當事人基于某種信賴，較容易接受社區調解人提出的調解方案。將村干部、人民調解員作為片區法官助理，由法院根據社區的推薦擇優聘任，賦予他們"半司法"性質，擔當司法向基層社會深入延伸的角色，在片區法官的指導下負責民間糾紛調處并協助法官完成各項工作，承擔糾紛日常排查、預先防范、先前調處等功能，既可使人民調解滲入司法權威，又可使片區法官有足夠的精力在完成本職的同時開展片區法官工作。

 

延伸之二：完善片區法官工作運行機制。

 

片區法官開展活動無固定場所，而且片區法官人員流動較強，不利于群眾及時聯系法官表達訴求，易產生"流于形式"的表象。現行司法機構的設置中，法庭是制度上最小的司法組織，村居一級尚沒有設置司法機構。但按社會行政管理模式的設置，"社區是我國化解社會問題的具體操作層面的承擔者。" 在村居設置法官工作室，作為法庭向村居延伸司法職能的組織載體，使司法職能與行政管理模式對接，具有現實的意義。

 

村干部、人民調解員等片區法官助理承擔社會糾紛的排查和過濾功能，負責法官工作室的日常工作，接待和處理群眾來訪和咨詢，做好登記，實現對潛在糾紛的預先防范。對村居發生的糾紛，片區法官助理承擔第一時間進行調處的"消防員"作用，實現對糾紛的先行處理。調解達成協議的，指引當事人申請司法確認；經調解不能達成協議的糾紛，片區法官助理記錄糾紛詳情，片區法官根據具體情況、社會影響等決定是否提前介入糾紛的調處，實現糾紛的協同處理。片區法官參與調解的案件，調解不成需要進入司法裁判程序的，原參與調解的法官不再參加該案的審判，避免法官因調解而"先入為主"，影響案件的公正裁判。

 

延伸之三：搭建片區法官與訴調對接機制的銜接平臺。

 

    海安法院在探索多元化糾紛解決方式時，根據不同糾紛特點構建多項訴調對接機制，形成基層糾紛協同化解立體格局。與婦聯構建婚姻家庭糾紛聯動調解機制，通過邀請婦聯調解、委托婦聯調解、婦聯邀請法官進村居調解，聯合婦聯協同處理家事糾紛。與縣大調解中心協作，推行涉親情、鄉情民事案件調解前置，由村居先行調解。海安法院還充分發揮老干部的群眾工作經驗優勢、政治優勢、威望優勢，聯合老干部選聘109名老干部調解志愿者，參與矛盾糾紛化解。

 

類型化的訴調對接工作機制因缺乏有效的溝通載體，而不能發揮機制整合作用。片區法官作為法院深入基層村居化解矛盾的主體，是司法力量的延伸，其具有整合資源的責任和優勢。可以借助已有訴調對接機制，構建矛盾化解網絡體系，將片區法官打造成訴調對接資源的聚集中心，利用對接機制資源力量開展矛盾排查、糾紛化解、參與社會管理創新等作用，加強對對接人員的培訓、指導力度，使對接機制和片區法官制度社會功效最大化。

 

結語：任何一種司法實踐的創新，都是對司法理念的應用和司法需求的回應，片區法官制度也不例外。這種創新與回應之間的內在聯系，不是由理念本身所決定，也不是由法院強制推行的，而是與特定時空的社會管理創新需求和司法內在規律有深刻的邏輯關系。片區法官制度注重司法能動與社會協同的理念，實踐證明能滿足糾紛解決的現實需求，為開拓糾紛解決的社會管理創新機制提供思考的新視角。