一、問題提出

 

案例：山東省壽光正大廣告公司（以下簡稱"壽光公司"）因受山東省昌樂縣政府招商引資政策的感召，決定在昌樂縣成立城市公共汽車公司。2000年10月，昌樂縣政府下發(fā)《關(guān)于引資興建昌樂縣城市公共汽車公司請(qǐng)示的批復(fù)》："新組建的昌樂縣城市公共汽車公司隸屬縣建委，由壽光公司獨(dú)立經(jīng)營，自負(fù)盈虧……壽光公司投資300萬元購置車輛，興建站牌、候車亭、停車場等設(shè)施。具體合作事宜按縣建委與壽光正大廣告公司簽訂的合作協(xié)議辦理。"得知批復(fù)后，壽光公司開始籌備營運(yùn)。在營運(yùn)近一年多后，因縣建委未按批復(fù)與壽光公司簽訂協(xié)議，致使壽光公司一直未領(lǐng)取到營業(yè)執(zhí)照，車輛一直未在壽光公司的管理下。2001年4月，壽光公司向?yàn)H坊市中級(jí)人民法院提起行政訴訟，請(qǐng)求法院判決縣政府履行承諾。

 

該案的爭議焦點(diǎn)在于，壽光公司可否基于對(duì)昌樂縣政府下發(fā)的批復(fù)要求縣政府履行承諾。壽光公司的請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)是什么？作為公權(quán)力機(jī)關(guān)的昌樂縣政府，其所做的行政行為具有當(dāng)然的公定力，壽光公司也正是基于對(duì)昌樂縣政府行政行為的信賴才開始籌建公共汽車公司。2002年1月濰坊市中級(jí)人民法院判決支持壽光公司訴訟請(qǐng)求，并在判決書中強(qiáng)調(diào)："從保護(hù)相對(duì)人對(duì)政府執(zhí)法活動(dòng)信賴的角度出發(fā)，本案原告的信任利益應(yīng)依法予以保護(hù)。" 從法院的判決可見，壽光公司對(duì)縣政府行政行為的信賴顯然受到了法律保護(hù)，雖然在本案中，判決書上使用的是"信任利益"一詞，但實(shí)際上運(yùn)用的是信賴保護(hù)原則。

 

二、我國信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則的立法現(xiàn)狀

 

行政法信賴保護(hù)原則的基本含義是，行政相對(duì)人因?yàn)樾刨嚰却娴男姓ㄖ刃蚨才牌渖罨蛱幹闷湄?cái)產(chǎn)，則不能因?yàn)楹髞淼男姓袨榈淖儎?dòng)而使其遭受不能預(yù)見的損害。該原則要求政府對(duì)自己作出的行為或承諾應(yīng)守信用，不得隨意變更，不得反復(fù)無常。

 

在我國的《行政許可法》中，信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則透過行政許可撤回和撤銷制度得以充分體現(xiàn)。《行政許可法》第8條：公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護(hù)，行政機(jī)關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財(cái)產(chǎn)損失的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償。《行政許可法》第69條是對(duì)違法行政許可撤銷的規(guī)定，其中第4款："依照本條第一款的規(guī)定撤銷行政許可，被許可人的合法權(quán)益受到損害的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法予以賠償"，規(guī)定了對(duì)相對(duì)人合法利益的財(cái)產(chǎn)賠償，雖然沒有明確寫明信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則，實(shí)際上是將該原則包含其中。由此可以看出，《行政許可法》第8、69條蘊(yùn)含信賴保護(hù)精神，其實(shí)質(zhì)是為保護(hù)被許可人對(duì)行政許可這一授益行政行為的信賴?yán)妫鴮?duì)行政許可的變更、撤回或撤銷予以限制。

 

三、法院司法實(shí)踐中對(duì)信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則的運(yùn)用

 

1.信賴基礎(chǔ)

 

所謂信賴基礎(chǔ)，即存在信賴客體，指行政過程中某些因素的不變性，此"不變性"不僅包括己生效的行政許可的確定性，還包括行政許可依據(jù)的不溯及既往性;既包括合法行政許可的確定性和不溯及既往性，也包括違法行政許可的確定性和不溯及既往性。因此，只要行政許可有效成立，就構(gòu)成了行政相對(duì)人的信賴基礎(chǔ)。案例中，昌樂縣政府下發(fā)《關(guān)于引資興建昌樂縣城市公共汽車公司請(qǐng)示的批復(fù)》是壽光公司的信賴基礎(chǔ)，其有理由據(jù)此認(rèn)定公共汽車公司由其獨(dú)立經(jīng)營。

 

2.信賴表現(xiàn)

 

信賴表現(xiàn)即行政相對(duì)人對(duì)行政主體行政行為的信賴而作出的某種處分行為，包括對(duì)自己財(cái)產(chǎn)、生活做出的安排、運(yùn)用或處理等行為。其與信賴基礎(chǔ)之間存在著明顯的因果關(guān)系。由此可歸納出信賴表現(xiàn)的主要特征:其一為行政相對(duì)人的處分行為是因信賴己生效行政許可的不變性而為，信賴表現(xiàn)與信賴基礎(chǔ)之間存在直接的因果關(guān)系;其二為行政相對(duì)人做出的處分行為具有不可逆轉(zhuǎn)性，主要表現(xiàn)為:行政許可賦予行政相對(duì)人某種物質(zhì)利益后，行政相對(duì)人己對(duì)該物質(zhì)利益進(jìn)行了處分;行政許可賦予行政相對(duì)人某種資格后，行政相對(duì)人依此資格從事了某種行為等等。信賴的表現(xiàn)根據(jù)信賴保護(hù)種類的不同而有不同的表現(xiàn)形式，在具體的信賴保護(hù)中，比如授益性行政行為授予相對(duì)人某種特定的物質(zhì)利益，相對(duì)人對(duì)該物質(zhì)利益進(jìn)行了善意處分，或者授益性行政行為授予相對(duì)人某種特定的資格，相對(duì)人依此資格從事了某種活動(dòng)，如為配合項(xiàng)目建設(shè)投入資金進(jìn)行管道設(shè)置等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。因此，只有基于對(duì)行政行為的信賴而做出一定的處分行為，才符合信賴表現(xiàn)的要求。上述案例中，壽光公司根據(jù)昌樂縣政府所下批復(fù)，開始籌備汽車公司，并開始運(yùn)營一年多。這些處分行為即信賴表現(xiàn)，均是基于信賴基礎(chǔ)所作出的。

 

3.是否存在值得保護(hù)的信賴?yán)?/span>

 

存在值得保護(hù)的信賴?yán)媸切刨嚤Ｗo(hù)原則的核心。值得保護(hù)的信賴必須是"正當(dāng)?shù)男刨?span lang="EN-US">"，即信賴是否值得保護(hù)主要根據(jù)行政相對(duì)人對(duì)法律狀態(tài)的改變有無過錯(cuò)來作出判斷。判斷利益是否值得保護(hù)，需考察該相對(duì)人對(duì)行政行為的違法性有無可歸責(zé)性及其有無利用該違法性的不良企圖，以"善意且無過失"為標(biāo)準(zhǔn)，即信賴基礎(chǔ)成立時(shí)，行政相對(duì)人是否善意且無過失;基于對(duì)信賴客體的信任而作處分行為時(shí)，行政相對(duì)人是否善意且無過失。如果行政相對(duì)人具備上述條件，則認(rèn)定其信賴?yán)鏋檎?dāng)利益，可適用信賴保護(hù)原則給予保護(hù)。我國《行政許可法》第六十九條第二款規(guī)定:"被許可人以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得行政許可的應(yīng)當(dāng)予以撤銷。"即在這種情況下，被許可人獲得的利益不是基于對(duì)行政機(jī)關(guān)的信賴，因而不適用信賴保護(hù)。而對(duì)合法的行政行為而一言，行政相對(duì)人的信賴是否值得保護(hù)，關(guān)鍵在于考察該行為的變更或撤回是否具有可預(yù)測性，若具有可預(yù)測性，則該信賴不值得保護(hù)。對(duì)此，《行政許可法》第八條第二款規(guī)定，行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止和準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為超出行政相對(duì)人的預(yù)測能力的情形，相對(duì)人對(duì)此不具有可預(yù)測性，因此變更或撤回之，必須保護(hù)行政相對(duì)人的合理信賴。

 

該案中，除了具備信賴基礎(chǔ)、信賴表現(xiàn)外，壽光公司的信賴?yán)孢€具備正當(dāng)性，即壽光公司對(duì)無法領(lǐng)取執(zhí)照并無過錯(cuò)，其信賴?yán)鎽?yīng)當(dāng)?shù)玫奖Ｗo(hù)。據(jù)此，該案符合信賴保護(hù)原則的成立要件，得以使用該原則。