論文提要：

 

本文通過對近期我國環境事件的分析找出政府在處理環境事件時的一些不足之處，特別是政府在環境信息公開方面的不足。根據找出的問題分析公民在城鎮化進程中可能存在的困境，其中本文將詮釋環境知情權的概念，考察環境知情權在其他國家以及我國現階段的立法現狀，也會分析城鎮化進程中公民環境知情權缺失的具體原因，借此來闡述公民環境知情權的重要性。同時，本文會重點分析城鎮化進程中政府信息公開對于公民環境知情權實現及保障的重要性，而且會指出由于政府環境信息公開的缺失或者不足而導致公民環境知情權得不到足夠保護的具體表現和原因。通過上述分析后，本文最后部分會針對政府環境信息公開方面的改善提出本文一些建議，希望能夠找出一些辦法來改善政府信息公開，進而更好的實現公民的環境知情權，促進城鄉社會的可持續發展。

 

關鍵詞：城鎮化   公民環境知情權   法律保護

 

一、問題的提出

 

《參考消息》2013年5月6日的一則報道稱，我國近來的一些有關環境安全的事件不僅在國內引起了公眾的關注，也吸引了其他國家相關媒體的注意力⑴。美國《華爾街日報》網站5月4日報道，從云南昆明PX項目遭到公眾抗議以及成都的官員近來一直忙于防止公眾抗議附近修建煉油廠這兩個最新的例子可以看出，越來越多的人反對興建規劃中的工業項目，官員們認為大型工業項目是經濟增長的必要條件，但公眾擔心這些項目會對環境造成破壞。

 

 興建工業項目是發展經濟的必要條件，也是我國目前城鎮化進程中必需的一個環節，特別對于一些落后地區更為重要。我們知道，城鎮化不僅僅意味著興建工業項目，還包括人口集中、耕地集中等很多環節。一旦這樣做了，城鎮化必然會導致環境問題，這也是眾所周知的。我們所能夠做的是怎樣在城鎮化進程中盡可能減少對環境的破壞。

 

就云南昆明的PX事件來說，一開始政府不愿意透露有關PX項目的相關環境評估文件，到后來主動公布相關信息以及邀請公眾參與座談并漸漸使得公眾對PX項目有了一定了解，再到現在越來越多的公眾希望通過理智的途徑去表達自己對于PX項目的觀點，這其中經歷了一個痛苦但有意義的過程，同時這個過程也使得這一事件正朝著好的方向發展。公眾參與環境管理不僅是環境保護的需要，同時也是一個國家是否重視和保護公眾權利的一個重要標志，它與國家的政治民主化進程是緊密聯系在一起的。⑵但從這個過程中，我們仍然可以看到許多問題。城鎮化是政府主導的一項事業，從2007年廈門的PX事件到現在的昆明PX事件已經過去了六年了，我們在這期間一直強調，為了避免群體性事件發生，政府必須及時有效的公布相關信息，但現在這樣的事情還在不斷的發生。我們不得不問：政府在城鎮化進程中能夠確保涉及公民環境知情權相關信息的及時有效公開嗎？

 

二、困境：城鎮化進程中的公民環境知情權

 

 環境知情權是指公民依法享有知悉、獲取與環境相關的一系列信息的權利。⑶環境知情權是知情權在環境保護領域的具體體現，也是公民的政治與民事基本權利之一?，F代環境法產生于工業發達國家，大體經歷了產生階段（18世紀60年代至20世紀初針對環境污染控制立法）、發展階段（20世紀初至20世紀60年代大量環境保護立法）和完備階段（20世紀70年代至現在對自然資源保護和污染防治結合起來的綜合性環境立法）三大階段。自上世紀90年代以來，世界各國紛紛開展了有關保護公民環境知情權的立法活動，世界各國主要采用了三種模式：第一，憲法規定。如俄羅斯和挪威。第二，專門的環境法典中規定。如法國《環境法典》第１１０．１條規定，"人人有權獲取有關環境的各種信息，其中主要包括有關可能對環境造成危害的危險物質以及危險行為的信息"。加拿大《環境保護法》第２條規定，"加拿大政府應當向加拿大人民提供加拿大環境狀況的信息。"第三，有關環境信息的專門單獨立法。如１９９４年７月８日德國公布了《環境信息法》。１９９３年，奧地利議會通過了《環境信息法》（聯邦立法公報１９９３年４９５號），該兩部法律都明確規定了政府有向社會公眾公布環境信息的義務，把環境知情權作為公民的一項法定權利。我國于1989年頒布了《中華人民共和國環境保護法》并在此后的一系列相關法律法規中對有關公眾參與環境保護的相關方面做出了相應的規范。

 

 隨著我國城鎮化的推進，國家建設的重點從大城市轉向中小城市以及鄉鎮的城區，大批的農民從農村轉向城鎮，工業項目從沿海轉向內陸，從發達地區轉向欠發達地區。人口的集中及工業的轉移，使得城郊以及小城鎮的環境承載能力受到極大的沖擊，居民生活產生的生活污染、城鎮建設污染、工業排放對環境的污染等急劇上升。面對這樣的環境保護局面，公民的環境知情權顯得特別重要。我國公眾對于環境保護普遍信心不足，盡管人們越來越認識到環境對人類生存質量的重要性以及環境與人類其他財產的密切關聯性，并且人們在一定程度上也意識到保護環境是每一個人應盡的責任，在口頭上絕大多數人都認為應當保護環境，但是一旦落實到行動上卻相差很多。公眾參與環境保護行為往往集中在個人的生存空間，即一些能迅速帶來改善效果并獲得利益的環境保護行為大受推崇，而有意識學習環境保護知識并用于日常生活或主動參加公益環境保護活動等需要花費一些時間和錢物的環境保護行為則少人問津。⑷

 

 公民環境知情權既是公民參與當地政府乃至國家環境管理的前提，也是環境保護的必要民主程序。而環境知情權的實現在很大程度上取決于該權利主體的信息擁有度，這種擁有度將決定權利主體的話語權和言說能力，言說能力又決定了權利主體通過交流而采取集體行動的能力。⑸從這個意義上來說，信息就是權力。⑹在我國目前現有的機制體制下，由于公民自身環境保護意識的缺乏以及非政府環保組織的不健全，使得公民環境知情權的實現主要依賴于通過自身與政府的主動和被動的接觸，也就是通過政府的信息公開來實現。我國現有法律法規中雖然有像《中華人民共和國政府信息公開條例》、《環境信息公開辦法》這樣專門性的規定，但不是缺乏具體的可操作性就是不為公眾所知，特別是基層老百姓，他們獲得信息的途徑主要通過自己從媒體獲得以及更重要的是從政府公開的信息中獲得。另外一些專門性的法律法規，如涉及建設方面的《環境影響評價法》，其中有關于公眾參與涉及影響公眾自身生活環境的環境影響評價總體規定，但對于環境影響評價過程中的信息公開卻沒有具體規定。⑺這就使得一些地方政府找到了擋箭牌，往往在出現問題或群眾反對時，以某某項目的環境影響評價涉及國家秘密以及法律沒有明確規定予以公開等理由加以搪塞。

 

 法律法規的不到位、地方政府發展理念以地區GDP為準、企業只重經濟效益不重環境保護、公民環境知情權保護意識的缺失加之政府宣傳沒有起到好的導向作用，這些因素導致我國的城鎮化進程中環境事件甚至是環境事故時有發生，一些污染企業都是在當地群眾不知情的情形下亦或是當地群眾期盼的情形下不斷地涌現。而當這些不當措施導致的環境問題或環境事故影響到城鎮居民的生活甚至生命時，當地政府為了維護社會穩定、保持政府形象、推卸自身責任等原因，更不愿意將相關信息加以公開，形成了一種惡性的循環，忽視了公民的環境知情權，也激化了政府與公民之間的矛盾。

 

三、重要性：政府信息公開對公民環境知情權的影響

 

社會的發展離不開資源，而所有的資源中人力與環境是重中之重。離開了人力，發展就失去了主導者，發展也就失去了意義。環境資源在一定時間條件下能夠產生經濟價值，提高人類當前和未來福利。⑻離開了環境，發展就失去了賴以存在的基礎，發展同樣也無意義可言。政府是社會發展的主導者，公民也是社會發展的主導者之一，但公民更多是充當社會發展的參與者形象。政府作為主導者，其所獲得的信息遠遠超過公民個人所能獲得的信息，政府對于信息的公開與否、公開數量、公開范圍等等對于公民的環境知情權起到關鍵性作用。

 

在現階段的中國，公民環境知情權的保障依賴于法律法規，依賴于自身素質的提高，更依賴于各級政府部門，確切的說，更依賴于各級政府部門的信息公開。公民想主動獲得其所生活地區的重要環境信息，就需要向政府部門索取。當出現影響公民生活的環境事件發生時或新建的工業項目需要環境評價時，公民要在政府相關部門公布相應環境信息時才能被動獲得這些信息，也就是說，公民是通過與當地政府的直接或者間接接觸才能實現自身的環境知情權。

 

近年來，城鎮化進程中的拆遷問題在一定程度上加劇了地方政府與群眾的矛盾，也也引發了一些群體性事件。為了緩解這一矛盾，從中央到地方都采取了一系列的措施，特別是在政府信息公開這一塊，地方政府做的越來越好。老百姓現在通過各級政府的信息公開可以知道自己的住房什么時候拆遷、拆遷用途、拆遷賠償標準以及安置住房情況等。這些措施方便了老百姓，增加了政府公信力以及政府群眾工作經驗，維護了社會穩定。但城鎮化不僅會帶來拆遷問題，更重要的是環境問題。拆遷產生的灰塵和垃圾等會污染生活環境，拆遷后的重建以及安置房的建設都會帶來一些列的環境問題，拆遷在很多地方是為了興建企業，而企業可能對環境的污染也許更為嚴重，特別是小城鎮所興建的工業園區都是在居民生活區域附近，難以真正達到法律規定的安全距離。一旦這些企業發生環境污染事件甚至是事故，公眾肯定會把矛頭指向政府，如果政府此前的信息公開工作沒有做好的話，想要事后信息公開彌補或得到公眾的認同是十分困難的，這樣不僅使得公民的環境知情權難以得到維護，也有可能導致群體性事件的發生，影響社會穩定。

 

政府信息公開對公民環境知情權的影響還體現在政府信息公開與公民環境知情權之間是一個循環的系統。公民要向政府申請公開信息說明公民的某些權力是受到限制的，而這些限制應當由法律加以明確規定，因為立法者在任何對于公民自由權力加以限制的情形時，必須要讓公民能了解其義務之所在，盡量使得不確定的法律規范范圍能在立法階段加以確認，而不得使不確定的法律概念任由行政機關全盤加以支配，以確保公民權利不受國家恣意的侵害。⑼政府信息如果能夠及時有效地公開，公民就能在第一時間獲得相應的環境信息，根據自身情況提出相應的建議與措施，改善政府的舉措，保障了自身環境知情權的同時也促進了政府工作的改善，政府工作的改善又會進一步促進政府的信息公開。而如果政府不能及時有效的進行信息公開或者故意隱瞞一些應當公開的信息的話，公民就難以及時獲得相關環境信息，也就無法表達自己的見解，當問題出現時，公民就會自然而然的認為是政府信息公開的不及時而導致的問題，因為這些信息只有政府才知道。一旦發生這樣的情況，公民環境知情權受到了侵害，政府的信息公開也無法得到改進，據此就會形成一個惡性循環的過程。

 

四、改善之道：完善政府信息公開來保障公民環境知情權

 

公民的環境知情權是公民的一項重要的權利，也是城鎮化進程中政府不可忽視的一項公民權利。公民環境知情權實現的優劣程度決定著城鎮化發展的進度，而有效實現與保障公民環境知情權關鍵在于政府的信息公開。通過完善政府環境信息公開，可以讓公民充分了解和參與與自身生活環境相關的活動中去，進而實現自己的環境知情權。通過完善政府環境信息公開，可以讓公民第一時間了解相關環境信息，對于對自身不利的或侵害自身權益的環境活動采取救濟手段，進而有效地實現對侵害公民相關環境權益的民事救濟，而且環境侵權的民事救濟是有一定的理論基礎的。民法社會化民法社會化的產生使得民事救濟在環境侵權救濟領域孕育而生，具有了現實可能性，為環境侵權民事救濟提供了堅實的法學理論依據。完善政府信息公開，建議將如下幾方面完善并寫入相關法律法規中去。

 

首先，政府決策應當做到真正的公開。我們不應要求政府所有決策都要公開，因為有些決策只涉及到一小部分人甚至只涉及到國家秘密。但現在的情況是大部分地方政府的決策就領導班子說的算，當公眾知道時，這些決策已經成形了。一些涉及公眾生活環境的決策，如大型工業企業或可能產生污染的企業的興建，只有在動工時或完工投入生產時公眾才知曉，前期的調研、討論以及決策都不為公眾所知。一旦這樣的企業建成，其必將對公眾生活的環境造成影響甚至是破壞。這就要求政府在做決策時，嚴格依照《中華人民共和國政府信息公開條例》相關規定，將這一類的決策從調研階段到討論階段再到決策階段均形成書面材料或者視頻資料，通過網絡、手機、電視等媒體向公眾公開，并且要允許公眾對于每個階段都有一定的旁聽和發表意見權，同時也要積極主動的邀請公眾參與到決策的全過程中去。政府的決策公開要做到讓公眾對于決策的全過程有所了解并能夠適時與適當的發表自己的意見。

 

其次，變被動公開為主動公開。現有關于公開環境信息的法律法規既有規定政府主動公開的也有規定公民可以申請公開的，但實踐中政府主動公開的只是一些無關痛癢的東西，對于關鍵的信息只是作為內部文件加以傳閱，即使有那么極少數的公眾申請公開相關信息，得到的也只是多一些的無關痛癢的信息。政府想要得到公眾的認同，想要一直作為社會發展的領導者，就必須掌握發展的主動權，變被動為主動，環境信息公開也不例外。這要求政府部門對于不關乎國家秘密、商業秘密以及個人隱私的環境信息要通過報紙等傳統媒體以及網絡等新興媒體讓公眾所知悉，讓公眾對于涉及該環境信息的整個過程具有可參與性，即通過建立真正意義的參與環境信息公眾信息庫等方式來明確公眾對于環境信息公開過程的全程參與。同時，政府應當把環境信息公開作為考核相關部門以及相關工作人員的一個重要標準予以明確，進而調動部門以及個人對于保障與實現公民環境知情權工作的主動性。

 

再次，落實環境影響評價環節的信息公開。在中國，現階段只有大型企業的興建真正涉及到環境影響評價，而在歐美發達國家，環境影響評價已經深入到了普通民眾的日常生活之中。但就我國目前城鎮化進程中僅有的地方政府對于新建企業的環境影響評價的信息公開來看，地方政府也是做的不盡如人意。地方政府為了發展地方GDP，為了實現考核目標，為了不放走能夠帶來稅收的"財神爺"，盲目引進企業，對于企業的環境影響評價只是走過場，不要說公眾，就連政府非環保部門的公務人員也只是聽過環境影響評價而不知道它到底是怎樣一件事情。落實環境影響評價的信息公開，政府要對企業做到真正的環境影響評價而不是走過場，參與評價過程的人員都應具備相應的資質，對違規人員的懲罰與倒查機制要形成制度。對于環境影響評價的整個過程應通過媒體予以公開，公開的內容應包含所有的信息，包括反對方面的意見。地方政府要敢于放棄GDP標準，維護公眾環境權益，對于大部分人反對興建的企業或者環境影響評價不達標的企業，即使其對地方經濟會做出一定貢獻，也應大膽予以放棄，但前提是讓公眾真正了解相關環境知識，而不要像PX項目那樣讓公眾誤解。

 

最后，通過普及環境保護知識以及鼓勵公民參與環境保護來促進政府信息公開。政府對于環境保護的宣傳要形成規章制度，具體可以讓環境保護進校園，從幼兒園到高中，指定環境保護工作人員每個月講授一次環境保護課，以學生來帶動家長，進而帶動全社會來更多的了解環境保護知識。要讓環境保護進小區，因為城鎮化使得公眾的居住點相對集中，在小區中宣傳環境保護具有先天性的優越性。小區的環境保護宣傳要以物業公司為主導者，通過發放傳單、張貼漫畫、播放廣播等途徑加以宣傳。當公眾對于環境保護有了一定的了解之后，其對于環境知情權的獲得就會更加強烈，參與環境保護的意識也會增強。地方政府在涉及公眾生活環境的決策過程中以及對新建企業的環境影響評價過程都應邀請普通公眾參與，隨機抽取一些公眾參與聽證、座談、研討會等，并形成一定的制度，切實尊重普通公眾的意見，這也是一種政府信息公開方式的有益探索。通過普及環境保護知識及公眾參與環境保護，可以讓政府意識到當出現環境事件或事故時，公眾不是隨便就能夠應付的，從而要求政府及其工作人員不斷改進與提高自身能力，應對公眾更多更高的要求，更好更及時地做好信息公開，取得公眾的信任。（李明）

 

 

 

參考文獻：

 

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