我國現行的《國家賠償法》賠償權僅適用于國家機關行使職權中侵權的情況。對于公共設施致人損害賠償，一般由受害人依照民法通則等規定，向負責管理該公共設施的企事業單位要求賠償。從世界范圍看，將公共設施致人損害納入國家賠償法范圍，這是現代行政從權力行政轉向給付行政的必然趨勢。因此，將公共設施致害納入行政損害賠償范圍，有深刻的現實意義。本文就該損害賠償制度建構作一探析。

 

一、公共設施致害納入國家賠償法和價值分析

 

1、受案范圍程序法律化。程序法制對行政相對人的權益保護具有十分重要的意義。在現代法制國家，行政相對人的權益之所以能夠受到一定程序的保護，在很大程度上應當歸功于程序法制。實體法制固然重要，但沒有程序法制作保障，公民的自由和權利就得不到保護。程序法制對行政相對人權益保護的作用機制在于：通過對主體實施行政行為的范圍、步驟、順序、方式、形式、時間以及相關的程序性制度的設定，使行政權的行使規范化、民主化、具體化，從而使行政相對人的實體權益具有保障性。在行政訴訟中，如果所訴行政行為不在行訴法受案范圍，行政相對人的權利就無法保護。眾所周知，重慶綦江彩虹橋的坍塌葬送了數十名無辜者的生命，但由于公共設施致害賠償不在訴訟法受案范圍，因此就無法實施國家賠償，法律效果無法發揮，嚴重損害了當事人的利益。

 

2、行政相對人權利特定化。國家賠償法所支付賠償金為主要方式。公共設施致害一旦納入行訴法范圍，就個案而言，參照賠償標準，每個案件的賠償額應當是相對確定的。這樣有利于充分保護行政相對人的合法權益，慰撫受害人，消除受害人的怨氣，維護社會穩定。

 

3、促進行政機關依法行政。公共設施的興建，一般由政府通過投標、招標、政府采購等方式，由施工單位進行建造，并在合同中明確政府與施工單位的權利和義務。將公共設施損害納入行訴法受案范圍，有利于有效遏制政府在公共設施項目如施工許可、工程發包等環節中出現的弊端，增強行政機關責任人在公共設施項目管理中的風險意識，促進國家機關依法行使職權。

 

二、公共設施致人損害賠償的責任基礎

 

（一）公共設施的概念和公共設施致害的含義

 

1、公共設施的概念。在不同國家，公共設施的內涵不一。在法國，公共設施概念有廣義與狹義之分，狹義的公共設施僅指公共工程活動，廣義的公共設施除公共工程活動外，還包括工程活動的結果即公共建筑物。在日本，國家賠償法上的公共設施稱為公共營造物，指公共團體供于公用或共用之用的“有體物”及公物，包括道路、河川、飛機場、港灣、橋梁、堤壩、水道、下水道、官公廳舍、國立和公立學校及醫院等。它與日本行政法學上通常的用法不同，行政法上的“公共營造物”是指公共使用的、由物的設施和人構成的事業體，如學校、醫院、圖書館等，比日本民法第717條規定的“地上建筑物”廣泛。國家或公共團體管理的物的設施或有體物，如果不是供公共目的使用，也不是這里所指的公共營造物。此外，公共營造物是指直接供公共目的使用的有形體，不包括無體財產以及人的設施在內。因此得筆者認為，公共設施的概念應作一定程度的擴張解釋，否則不利于行政相對人權益的保護。公共設施是指直接從事于公共目的的公共工程活動及供公共目的使用的公共有形體。

 

2、公共設施損害的含義。它是指一切和公共工程活動以及公共設施有聯系而造成的損害。公共設施致害范圍非常廣泛。主要有：事實公共設施而產生的損害；行政主體有實施公共工程的義務而不實施所產生的損害；由于公共設施的存在所產生的損害；公共設施缺乏正常維護所產生的損害；公共設施的允許所產生的損害等。

 

（二）公共設施致害的責任基礎

 

1、無過錯責任。在公共設施致害賠償中，無過錯責任是責任基礎。理由：一是行政主體在進行公共設施建設中有許多特權，而且公共設施的活動產生不少危險的結果，這些特權和危險是公共利益的需要，公民必須接受，因此，為了公平合理起見，公民由于公共設施所受到的損害，即使加害人沒有過錯，與應當得到賠償。二是公共負擔面前應當平等，全體公民由于公共設施的實施得到利益，不能要求少數受害人作出犧牲，無過錯賠償責任恢復了公民在公共負擔面前的平等地位。在適用上應以受害人的地位為標準，受害人為第三者時，適用無過錯責任。

 

2、過錯責任。出于實際的考慮，為了達到財政上的節約和保護某些公務的利益，在特定情況下實行過錯責任。當受害人為公共設施利用者或公共設施的參加者時，適用過錯責任。

 

三、公共設施致害賠償的條件和免責事由

 

（一）  公共設施致害賠償的條件

 

損害賠償的條件，隨受害人的地位而不同。可把受害人區別為第三者、公共設施的使用者和公共設施的參加者三種，分別適用不同的賠償條件。1、第三者。第三者是指公共設施的使用者和參加者以外的人，對第三者的損害適用于無過錯賠償原則。受害人請求損害賠償，必須有損害的事實，其產生和公共設施之間的因果關系，不用證明行政主體具有過錯。2、公共設施的使用者。使用者是指實際上使用公共設施的人，而且損害是由于使用公共設施產生的。使用人在利用公共設施時得到某些利益，他在這種情況下所受到的損害不能要求行政主體負無過錯賠償責任。行政主體只在公共設施由于缺乏正常的維護而對于利用者造成損害時負賠償責任。行政主體可以證明他對于公共設施已經盡到正常的維修義務，或者已經對使用者指明公共設施的缺點引起注意而免除責任。因此行政主體只對自己的過錯負責。3、公共設施的參加者。公共設施參加者是以某種方式參加公共工程的人。例如公共設施的承包商、受特許人以及他們所使用的人。公共設施的參加者的賠償責任按一般的過錯責任原則，受害人不僅要證明損害和公共設施之間的因果關系，而且還要證明公共設施的承包人或公共設施的所有人有過錯責任。

 

（二）公共設施損害賠償的免責原則

 

1、受害人過錯。受害人對損害的發生有過錯時，加害人免除或者減輕賠償責任。如果損害的發生完全由于受害人的過錯，行政主體不負賠償責任。損害的發生同時由于公共設施和受害人的過錯所引起的，行政主體減輕賠償責任。

 

2、不可抗力。損害的發生由于不可抗力引起時，行政主體的過錯責任和無過錯責任或可以免除。但如果公共設施的存在加劇不可抗力的損害時，行政主體對加劇部分負賠償責任。例如，公路旁樹木受蟲蛀由于暴風雨的存在而加劇侵害他人，行政主體對于加劇部分負責。

 

3、第三者的行為。在一般的過錯責任原則，因第三者的行為所引進的損害，免除行政主體的賠償責任。但在公共設施賠償責任中，無論適用過錯責任原則，還是無過錯責任原則，第三者的行為都不能免除行政主體的過錯賠償責任。

 

四、公共設施致害責任的主體和方式

 

（一）賠償責任的主體

 

在公共設施營造中，由于參加公共設施營造的人很多，如建筑師、承包商、工程監理等，他們都在公共設施的實施中發揮一定作用，則不能不對自己的行為承擔一定的責任，當然公共設施是為了行政主體的計劃實行的，行政主體當然要承擔責任。公共設施營造中所產生的損害，原則上由實施者承擔賠償責任。但因實施人地位不同，應有所區別。1、行政主體承擔賠償責任。2、承包商實施的公共設施損害賠償責任根據不同情況包括承包商、建筑師、行政主體等。受害人可以同時追訴所有的共同責任人，要求他們負擔連帶責任；也可以僅對共同責任人中的某一責任主體起訴，如果被訴人在訴訟中不主張其他責任人的共同責任，法院應判決其對受害人承擔全部賠償責任。對受害人履行全部賠償責任的人，是代表賠償責任人全體履行損害賠償義務，因而對其他義務人享有求償權。有爭議時，由法院作出行政判決。3、分包商實施的公共設施，受害人受到損害，可追訴分包商的賠償責任，或者追訴承包商的賠償責任；或者同時追訴上述兩者的責任，對于分包商和承包商之間賠償責任的分擔，可根據他們的合同關系而確定。

 

（一）賠償責任的方式

 

法院在受理公共設施行政損害賠償訴訟時，在程序上不適用一般行政訴訟必須遵守的行政決定前置規定，當事人可以直接向法院起訴并由法院作出判決。在起訴時效上，由于我國現在人身損害賠償的起訴時效為1年，因此，為求得損害賠償時效的統一，則只能在1年內起訴。

 

在賠償方式上，一般只能判決行政機關賠償受害人的損失，即支付賠償金。對于公共設施所產生的損害不能判決恢復原狀，不能命令行政機關實施某項公共設施建設或拆除某項公共設施，只能判決行政機關賠償受害人的損失。當受害人的其他財產如因公共設施的成立而增值時，法院可以在賠償金額中扣除增值部分。

 

總之，公共設施的建造一般由行政機關及其授權的單位組織實施，其致害賠償由行政機關承擔主體責任當屬適格。但由于目前公共設施致害賠償不在行訴法受案范圍，導致許多案件互相推諉，當事人利益無法得到保障。因此，將公共設施致害賠償納入行訴法受案范圍，既是法治進步的要求，也是案件當事人利益的需要，更是依法行政的必然趨勢。