2012年1月1日起施行的《中華人民共和國行政強制法》（以下簡稱《行政強制法》）第五章"申請法院強制執行"中規定了當事人在法定期限內不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的，沒有行政強制執行權的行政機關可以自期限屆滿之日起三個月內，依法申請人民法院強制執行的制度。其中；第五十三條規定了適用范圍，第五十四條規定了行政機關的催告義務以及管轄法院，第五十五條規定了申請強制執行時應當提供的材料，第五十六條規定了人民法院立案受理，第五十七條規定了書面審查的原則及審查期限，第五十八條規定了人民法院聽取被執行人和行政機關意見的程序，第五十九條規定了立即執行制度，第六十條規定了訴訟費、執行費的問題。前述規定與《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）以及《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》（以下簡稱《若干解釋》）中規定的非訴行政執行程序存在某些重復和不一致的地方，在司法實踐中容易引起沖突，亟待解決。

 

一、申請法院強制執行制度與非訴行政執行程序之比較

 

非訴行政案件的執行，是指公民、法人或者其他組織既不向人民法院提起行政訴訟，又不履行行政機關作出的具體行政行為，行政機關向人民法院提出執行申請，由人民法院采取強制執行措施，使行政機關的具體行政行為得以實現的制度，簡稱非訴行政執行制度。前述制度是人民法院依照《行政訴訟法》以及《若干解釋》的規定，屬行使司法職權中的一類。對比《行政強制法》中規定的申請法院強制執行制度與《行政訴訟法》和《若干解釋》規定的非訴行政執行制度，不難發現，兩者在適用過程中既有交叉，也有不同。

 

在適用范圍方面，《行政強制法》第五十三條規定，"當事人在法定期限內不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的，沒有行政強制執行權的行政機關可以自期限屆滿之日起三個月內，依照本章規定申請人民法院強制執行。"可見，行政機關作為申請人向人民法院申請強制執行的標的是行政決定，而《行政訴訟法》上行政機關作為申請人向人民法院申請強制執行的是具體行政行為。

 

在申請期限方面，《行政強制法》第五十三條規定的是"自期限屆滿之日起三個月內"，這里的期限既包括行政復議的申請期限，也包括行政訴訟的起訴期限；而《若干解釋》第八十八條規定的是"自被執行人的法定起訴期限屆滿之日起180日"。顯然，《行政強制法》規定的期限更短，這樣規定更有利于督促行政機關盡快履行其法定職責。

 

在申請人民法院強制執行的條件方面，《若干解釋》第八十六條在行為的可執行性、生效性、申請人與被申請人是否適格、申請期限、管轄法院等方面均作了較為詳盡的規定，行政機關申請執行其具體行政行為，必須具備以下條件：一是具體行政行為依法可以由人民法院執行；二是具體行政行為已經生效并具有可執行內容；三是申請人是作出該具體行政行為的行政機關或者法律、法規、規章授權的組織；四是被申請人是該具體行政行為所確定的義務人；五是被申請人在具體行政行為確定的期限內或者行政機關另行指定的期限內未履行義務；六是申請人在法定期限內提出申請；七是被申請執行的行政案件屬于受理申請執行的人民法院管轄。相比之下，《行政強制法》則沒有過多規定，僅在第五十三條中僅作了一般意義上的規定，即行政決定必須是"當事人在法定期限內不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的"；申請人是"沒有行政強制執行權的行政機關"，是否應當由作出行政決定的行政機關申請，《行政強制法》并沒有規定。

 

在前置程序方面，《行政強制法》增加了催告程序。《行政強制法》第五十四條規定，"行政機關申請人民法院強制執行前，應當催告當事人履行義務。催告書送達十日后當事人仍未履行義務的，行政機關可以向所在地有管轄權的人民法院申請強制執行;執行對象是不動產的，向不動產所在地有管轄權的人民法院申請強制執行。"類似的催告義務和催告程序的規定，在《行政訴訟法》及《若干解釋》中均沒有規定。增加的催告程序有利于及時提醒當事人自覺履行相關法定義務，及時行使相關救濟權利，這個是《行政強制法》的一個進步。

 

在立案審查期限方面，《行政強制法》第五十六條規定了"人民法院接到行政機關強制執行的申請，應當在五日內受理"，前述規定是對人民法院立案受理期限的規定；而《若干解釋》第八十六條第二款規定"人民法院對符合條件的申請，應當立案受理，并通知申請人；對不符合條件的申請，應當裁定不予受理"，這里的立案審查期限依照《若干解釋》第三十二條的規定，即7日內決定是否受理。可見，在立案審查期限方面《行政強制法》不同于《若干解釋》的規定。

 

在審查程序方面，《若干解釋》第九十三條的規定，人民法院受理行政機關申請執行其具體行政行為的案件后，應當在30日內由行政審判庭組成合議庭對具體行政行為的合法性進行審查，從而確立了合議制審理以及合法性審查的基本原則，其程序越來越借鑒行政訴訟程序的規范性制度體系。而《行政強制法》的規定則沒有如此規范，在審理方式上，采用"書面審查"為主，"聽取被執行人和行政機關的意見"為例外的審查方式。適用"聽取被執行人和行政機關的意見"程序的主要有"明顯缺乏事實根據的、明顯缺乏法律、法規依據的、其他明顯違法并損害被執行人合法權益的具體行政行為"等三種情形；除了以上三種情形，人民法院均采用書面審查的方式進行審理。筆者認為，書面審查對于當事人權益的保護遠遠比不上聽證程序；而"聽取被執行人和行政機關的意見"程序也不是聽證程序，后者必須雙方同時到場，前者可以單方面聽取意見。

 

在防止逃避執行方面，《行政訴訟法》第九十二條規定了財產保全制度，第九十四條規定了先與執行制度，從而構建了與訴訟制度相銜接且較為完備的防止逃避執行的制度體系。申請人民法院強制執行程序僅僅規定了立即執行制度。《行政強制法》第五十九條規定，"因情況緊急，為保障公共安全，行政機關可以申請人民法院立即執行。經人民法院院長批準，人民法院應當自作出執行裁定之日起五日內執行。"然而，何謂"情況緊急"，如何界定"保障公共安全"，《行政強制法》沒有進一步明確規定。

 

在審查實體方面，《若干解釋》第九十五條 的規定，人民法院對于明顯缺乏事實根據的、明顯缺乏法律依據的等明顯違法并損害被執行人合法權益的具體行政行為，應當裁定不準予執行。相比之下，《行政強制法》對于行政執法行為的要求則寬松地多。一方面，行政決定明顯違法并損害被執行人合法權益的，并不必然導致法院不予強制執行，只不過要通過聽取被執行人和行政機關意見的程序來決定是否準予強制執行；是否被強制執行，由法官自由心證判斷，無疑加重了法院司法審查的風險。另一方面，《行政強制法》第五十八條將"明顯缺乏法律依據的"擴大為"明顯缺乏法律、法規依據的"，從而將缺乏法規依據的行為納入需要聽取意見的范圍。也就是說，當一個行政決定沒有法律依據但是有法規依據時，行政機關也可以申請人民法院強制執行。由于法規包括行政法規和地方性法規，其數量遠遠多于法律，能夠制定地方性法規的地方人大相對較多，這無疑是極大地擴展了行政強制的范圍和數量。

 

二、申請法院強制執行制度正當性之辨析

 

當行政相對人在法定期限內既不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不履行義務的情況下，申請法院強制執行程序與非訴行政執行程序存在部分重復適用的情況。此種情形下，1989年4月4日全國人大第二次會議通過的《行政訴訟法》、2011年6月30日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第二十一次會議通過的《行政強制法》、1999年11月24日最高人民法院審判委員會第1088次會議通過的《若干解釋》之間如何適用，則涉及申請法院強制執行制度正當性的問題。

 

從法律適用的角度來看，遵循新法優于舊法的原則。《行政強制法》是2011年6月30日通過的，相比于《行政訴訟法》及《若干解釋》來說，無疑是新法，依照新法優于舊法的原則，應當適用《行政強制法》。從法律位階來看，全國人大制定的《行政訴訟法》優先于全國人大常委會制定的《行政強制法》，全國人大常委會制定的《行政強制法》優先于最高人民法院制定的《若干解釋》。

 

從憲政的角度來看，依照《中國人民共和國憲法》第六十二條第（三）項的規定，制定和修改刑事、民事、國家機構的其他的基本法律的職權，應當由全國人民代表大會行使。雖然非訴行政執行程序的性質問題，學界一直爭議不斷，但非訴行政執行程序作為我國基本司法制度的一種被寫入了《行政訴訟法》之中，是我國基本法律制度的重要組成部分之一。然而遺憾的是，《行政訴訟法》中關于非訴行政執行的條文相對簡略，具體的程序是在《若干解釋》中規定的，這就給《行政強制法》的制定及施行留下了巨大的空間。必須指出的是，《行政強制法》作為規范行政機關行使行政強制權的重要法律淵源之一，其是由全國人大常委會制定的，而《行政強制法》通篇沒有提及全國人大的授權，在這種情形下，《行政強制法》是不適宜規定申請人民法院強制執行程序的，否則即有與憲政精神相違背之嫌。

 

《行政強制法》的頒布施行是我國行政法治建設中具有里程碑意義的大事，行政強制法與行政許可法、行政處罰法共同構成了規范我國行政機關行政行為的法律體系。依照《行政強制法》第一條的規定，行政強制法是規范行政強制的設定和實施，保障和監督行政機關依法履行職責，維護公共利益和社會秩序，保護公民、法人和其他組織的合法權益的法律。《行政強制法》作為一部規范行政強制行為、具有重大意義的法律，卻在第五章將司法行政之規范也納入其中，未免存有越位之嫌。

 

三、《行政強制法》對人民法院非訴行政執行工作的挑戰

 

《行政強制法》施行后，在具體的案件適用過程中，究竟是適用《行政強制法》還是《行政訴訟法》和《若干解釋》，這是目前《行政訴訟法》及司法解釋尚未修改之前所亟待解決的問題。按照新法優于舊法的法律適用原則，《行政強制法》在非訴行政執行上一定程度上是對《行政訴訟法》及其司法解釋進行了修改，對于人民法院近期非訴行政執行工作提出了很大的挑戰，這些挑戰有：

 

1、具體行政行為之外其他行政決定行為是否應當由法院強制執行

 

根據《行政強制法》的立法體系以及第二章的規定，諸如限制公民人身自由、查封、扣押、凍結等行政強制措施屬于行政決定的范疇。然而何謂"行政決定"行為，《行政強制法》通篇并沒有做出一個具體的定義表述和范圍限制。也就是說，對于"行政決定"的外延和內涵，《行政強制法》中沒有進行規定。具體行政行為的外延較廣，從狹義上講是指國家行政機關依法就特定事項對特定的公民、法人和其他組織權利義務作出的單方行政職權行為，行政處罰、行政強制、行政合同、行政給付等都是較為典型的具體行政行為。法學理論上，行政決定是指"行政主體就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施，而對外直接發生法律效果之單方行政行為" ，行政決定更像是行政管理意義上的概念，而并非精準意義上的法律概念。在這個意義上，行政機關作出的諸如外交、國防乃至抽象行政行為等統統能夠納入到行政決定之范疇，且不受《行政強制法》立法體系的限制。那么，對于前述諸如國防、外交乃至抽象行政行為，當行政機關申請人民法院強制執行時，人民法院是否應當執行是必須深入研究的問題。

 

2、行政決定之外的行政行為可否由法院執行

 

現實生活中，出于平等、民主、協商等現代行政管理的需要，越來越多的行政管理職責采用行政合同、行政通知等形式作出，如在國有土地上房屋征收、集體土地征地、政府采購、公開招投標等過程中，越來越多地適用的是行政合同這種平等協商的方式進行。如果行政管理相對人與行政機關采取行政合同的方式達成了一致，在行政管理相對人拒不履行行政合同所約定的義務，人民法院可否通過強制執行的方式進行執行呢？遺憾的是，《行政強制法》對于此沒有規定；按照法無明文規定即禁止的行政法治原則，這種情形下，行政機關無權申請人民法院強制執行。筆者認為，當行政管理相對人不履行義務可能給國家利益、公共利益或者他人合法權益造成損害時，此時行政機關出于維護國家利益、公共利益或者他人合法權益，依法應當具有強制義務人履行之職責，否則即構成行政不作為。

 

3、以書面審查為一般的原則是否有利于保護行政相對人的合法權益

 

從司法實踐來看，越來越多地聽證程序被引入到人民法院非訴行政審查的實踐中來。相比于書面審理，聽證程序更有利于保護行政相對人的合法權益，也有利于督促行政機關依法行政。從司法審查的實踐上來看，并非100%的行政決定行為都是合乎法律的規定，事實上相當多的具體行政行為如行政處罰決定存在程序、適用法律等方面的問題，書面審查難以發現這方面的問題，從而導致人民法院執行過程中行政相對人的對抗情緒以及其救濟權利的喪失。也就是說，行政管理過程中，行政管理相對人之所以對相當一部分行政決定不提起行政復議或者不提起行政訴訟，并非這些行為本身合乎法律的規定，可能更多地是對行政機關權威的尊重。《行政強制法》出于行政效率原則的考慮，采用書面審查為一般，聽取被執行人和行政機關意見為例外的審查原則不利于保護行政管理相對人的合法權益。另一方面，人民法院在審查此類行為的過程中，越來越意識到聽證制度的合理性，聽證的程序越來越借鑒訴訟程序的優點，人民法院在近10年非訴行政審查聽證程序的探索中積累了相當豐富的理論儲備和實踐經驗，《行政強制法》如此規定實際上是不利于法院非訴行政聽證程序的完善。

 

4、審查國有土地上房屋征收、集體土地征用的問題

 

新的《國有土地上房屋征收與補償條例》和即將出臺的集體土地征收法律法規，將非訴行政審查的范圍進一步擴大到房屋征收和土地征收等領域。無論是房屋還是土地，都是公民賴以生存的最為重要的生產和生活資料，依照《行政強制法》第五十八條的規定，只要補償決定不是明顯缺乏事實依據、明顯缺乏法律、法規依據或者其他明顯違法并損害被執行人合法權益的情形的，人民法院就應當在7日內書面審查完畢。顯然，即使一個補償決定完全合乎法律規定，在7日之內審查完畢也顯得尤為過急、不夠慎重；更何況絕大多數的補償決定或者征收決定在合乎法律方面并非完美無缺。事實上，在人民法院對房屋征收、土地征用適用非訴行政執行的過程中，調解、和解和協商等工作是貫穿全程的，而7日內審查完畢顯然是不符合當前形勢下司法規律的。

 

5、非訴爆炸的擔憂

 

從我們司法實踐過程中了解的情況來看，非訴行政執行案件目前僅僅占行政執法中的極少一部分。與每年成千上萬的執法行為相比，非訴行政執行數量所占的比率非常小。《行政強制法》將非訴行政執行的職能第一次以法律的形式明確賦予了法院，即使除去擁有行政強制權的行政執法部門，憑借人民法院目前的人員及裝備來看，要審查和執行如此眾多的非訴行政執行案件，顯得力不從心。短期內，案件數量未必會激增；然而從長遠看，《行政強制法》將非訴行政執行的強制執行權授予了法院，這勢必導致越來越多的非訴行政執行案件進入法院，法院案多人少的矛盾勢必更加突出。

 

四、關于做好新時期下非訴行政審查工作的建議

 

依據前述分析，《行政強制法》對于人民法院司法審查及執行工作而言是一個不小的挑戰，甚至有可能影響行政審判和執行工作在法院整體工作中的比重和地位。《行政強制法》的出臺，導致《行政訴訟法》及《若干解釋》在一定程度上與之相抵觸。從我國現有政治格局及體制來看，調整《行政強制法》去適應《行政訴訟法》及《若干解釋》并不現實。為避免法律適用上的沖突，一方面最高人民法院應當提請全國人大盡快修訂《行政訴訟法》，尤其必須在具體行政行為的合理性審查方面要有所突破，否則非訴行政執行工作將不可避免地再現行政訴訟中合法不合理的現象，從而導致行政非訴執行無法進行的局面；另一方面，最高人民法院要根據修改后的《行政訴訟法》修改《若干解釋》及過度時期法律適用的司法解釋，以澄清《行政強制法》與《若干解釋》適用過程中所遇到的法律沖突的問題。在修訂后的《若干解釋》或單行的司法解釋中，對于行政決定的范圍、《行政強制法》第五十八條規定的"明顯"情形、立即執行制度進行進一步詳盡的規定，以利于指導司法實踐。