行政機關(guān)針對行政相對人作出具體行政行為時，如果行政相對人對已經(jīng)生效的具體行政行為在法定期限內(nèi)既不履行又不起訴，因行政機關(guān)不可做為行政訴訟的原告，不能主動提起行政訴訟，那應當如何讓行政相對人履行義務抑或承擔責任？《行政訴訟法》第66條規(guī)定:"公民、法人或者其他組織對具體行政行為在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行的,行政機關(guān)可以申請人民法院強制執(zhí)行,或者依法強制執(zhí)行。"行政非訴執(zhí)行是相對于"訴訟執(zhí)行"而言的，是指人民法院由于行政機關(guān)或是權(quán)利人的申請，依法強制公民、法人或者其他組織，履行由行政機關(guān)設立的已生效的具體行政行為所確定的義務的法律制度。由于我國是一個傳統(tǒng)型的行政國家，行政權(quán)過于龐大，而司法權(quán)難以與其形成抗衡和制約，依法行政的基礎還比較薄弱，行政權(quán)濫用現(xiàn)象屢見不鮮，為了防止行政機關(guān)自己設立行政行為，又自己行使執(zhí)行權(quán)，會導致更大的行政腐敗和嚴重侵犯相對人合法權(quán)益的風險的產(chǎn)生，所以便將執(zhí)行權(quán)賦予了法院，用以制衡行政機關(guān)的行政決定權(quán)。其運行程序是依法保證法院處于行政機關(guān)和行政相對人之外的第三人地位，由法院依照法定程序和法律標準對行政機關(guān)申請強制執(zhí)行的具體行政行為進行合法有效性的評判，最終決定是否予以執(zhí)行，以保障相對人的合法權(quán)益。因而可看出我國現(xiàn)行的是"以申請人民法院強制執(zhí)行為原則，以行政機關(guān)自行強制執(zhí)行為例外和補充"的模式。

 

一、行政非訴執(zhí)行性質(zhì)之探討

 

非訴行政執(zhí)行性質(zhì)理論是非訴行政執(zhí)行制度重要組成部分,直接影響到由何機關(guān)最終實施強制執(zhí)行權(quán)，其理論上的發(fā)展和完善不僅為改革現(xiàn)行非訴行政執(zhí)行制度提供理論基礎,而且對于行政強制執(zhí)行理論的發(fā)展以及行政強制執(zhí)行制度的完善都具有重大意義。目前，學術(shù)界關(guān)于非訴行政執(zhí)行的性質(zhì)存在較大的爭議，主要存在三種學說：

 

1.行政權(quán)說。以執(zhí)行依據(jù)為惟一標準，認為作出司法判決是司法行為，但法院的執(zhí)行依據(jù)是行政機關(guān)的行政處理決定，所以此類執(zhí)行即是一種行政行為。采用非訴行政執(zhí)行的用意僅是借助法院的力量實現(xiàn)具體行政行為的內(nèi)容,在性質(zhì)上屬于委托或協(xié)助，應遵循委托行政的規(guī)則。執(zhí)行屬于司法審判過程審結(jié)后進行的一種特殊的行政活動，法院所實施的行政強制執(zhí)行，實際上是行政權(quán)能的體現(xiàn)，是行政權(quán)的延伸和繼續(xù)。

 

2.司法權(quán)說。這種觀點認為根據(jù)現(xiàn)行訴訟法規(guī)范和制度，執(zhí)行工作就是審判工作的延續(xù)，依附于審判工作，故執(zhí)行權(quán)包含在審判權(quán)中。

 

3.司法行政權(quán)說。認為行政執(zhí)行權(quán)是執(zhí)行機關(guān)行使國家強制力的一種表現(xiàn)形式而已，是一種公權(quán)力，其屬性是司法權(quán)和行政權(quán)的綜合體，是一種以保障法院實現(xiàn)其司法職能為基本任務的行政行為，即為司法行政行為。

 

行政非訴執(zhí)行性質(zhì)的論證涉及到究竟有何種機關(guān)實施執(zhí)行權(quán)，如何實現(xiàn)國家公共資源最優(yōu)化，以及執(zhí)行違法時有誰承擔責任等問題。筆者認為，行政強制權(quán)的屬性并不會影響構(gòu)建行政執(zhí)行新體系和新制度，切合實際的是從如何真正實現(xiàn)效率和公正雙贏的角度來考量和設計我國的行政非訴執(zhí)行制度才更為妥帖和重要。非訴行政執(zhí)行權(quán)可以細分為執(zhí)行決定權(quán)、執(zhí)行裁斷權(quán)和執(zhí)行實施權(quán)三個權(quán)能,不妨將法院和行政機關(guān)就執(zhí)行任務作分工，由法院負責對行政機關(guān)作出的具體行政行為進行審查，行使執(zhí)行決定權(quán)、執(zhí)行裁斷權(quán)；而具體的執(zhí)行交于行政機關(guān)，行使執(zhí)行實施權(quán)。將執(zhí)行決定權(quán)、執(zhí)行裁斷權(quán)和執(zhí)行實施權(quán)進行分離是為了保留司法審查的靈魂，同時不一犧牲行政效率為代價。具體操作上，具體行政行為的執(zhí)行由行政機關(guān)向法院提出申請，法院的行政審判庭對其進行審查，作出是否執(zhí)行的裁定，準予執(zhí)行的裁定交由申請執(zhí)行的原行政機關(guān)，由其實際執(zhí)行。法院的裁定應當明確具體，行政機關(guān)應嚴格按照行政強制的程序法和實體法要求，依法執(zhí)行。此外，還應當設立救濟制度，包括不服法院的執(zhí)行裁定的上訴和就行政機關(guān)違法執(zhí)行的行政賠償制度。設立該體制的理由有：（1）有利于監(jiān)督行政主體依法行政和保護行政相對人的合法權(quán)益，實現(xiàn)公正。通過由人民法院行使執(zhí)行審查權(quán)和裁定權(quán)，將違法的具體行政行為排斥或阻止進入執(zhí)行過程，制止行政機關(guān)將違法行為造成的影響和后果轉(zhuǎn)嫁到法院，督促和引導行政機關(guān)依法行政和切實保護相對人權(quán)益。（2）有利于加大執(zhí)行力度，提高效率。若將執(zhí)行權(quán)完全歸于法院，法院的執(zhí)行案件量過大，且實際執(zhí)行力不足，易導致為片面追求效率而忽視執(zhí)行的合法性和合理性，又因事后救濟措施不到位，難以改正，反而有損于法院正面形象和違背初衷。將實際執(zhí)行權(quán)交于行政機關(guān)，由于行政機關(guān)的執(zhí)行力較法院強大，可以及時有效的執(zhí)行，且由法院進行事后監(jiān)督，保證行政機關(guān)的合法執(zhí)行，這樣既可減少法院執(zhí)行壓力，使人民法院能夠集中精力做好案件審查工作，又可提高實際執(zhí)行效率。（3）有利于行政相對人的救濟。人民法院行使執(zhí)行裁斷權(quán)和執(zhí)行決定權(quán)、行政機關(guān)行使執(zhí)行實施權(quán),將權(quán)力進行分工，便可更好的明確職責和承擔責任。如果人民法院的裁定錯誤,給相對人造成損失的,由人民法院承擔相應的責任；如果因行政機關(guān)在執(zhí)行過程中侵犯了相對人的合法權(quán)益、造成損失,則應由行政機關(guān)承擔相應的責任；如果人民法院的裁定錯誤，且行政機關(guān)違法執(zhí)行，造成相對人損失的，則由法院和行政機關(guān)按其各自造成的危害的大小承擔相應比例的責任。

 

二、行政非訴執(zhí)行審查制度之反思

 

上述論及法院實施執(zhí)行裁定權(quán)，亦即實行執(zhí)行審查權(quán)，我國現(xiàn)行法律又是如何規(guī)定的呢？《行政訴訟法》第66條關(guān)于非訴行政執(zhí)行的規(guī)定，未涉及法院對被申請的具體行政行為進行審查的問題。對于法院是否有權(quán)對被申請行為進行審查，以及若審查應進行何種程度的審查，在理論上有不同認識，在實踐中也有不同作法。

 

(一)審查權(quán)之反思

 

對于法院是否擁有對非訴行政執(zhí)行的審查權(quán)，存在兩種觀點：一種認為，法院有權(quán)進行審查。《行政訴訟法》第5條已確立了法院審理行政案件對具體行政行為是否合法進行審查的原則，因而完全可以對其進行審查；另一種觀點認為，所謂"非訴"就是無須經(jīng)過訴訟程序，被執(zhí)行人不起訴就是默認具體行政行為的效力，如果人民法院對非訴行為進行審查，就相當于干涉行政機關(guān)的行政權(quán)。因此，法院沒有審查的權(quán)力。筆者認為，法院不能無條件地對被申請的行為予以裁定執(zhí)行，相對人不起訴的原因多種多樣，不起訴不能就一味地、想當然的認為相對人已經(jīng)默認其效力了，現(xiàn)存的社會環(huán)境以及法制氛圍讓行政相對人難以完全依賴和信任，甚至有迫于行政機關(guān)的壓力而不敢申訴或訴訟的情況出現(xiàn)，所以法院應當對行政機關(guān)的申請進行一定程度的審查。最高人民法院在《貫徹意見》中規(guī)定，對行政機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行其具體行政行為的，由執(zhí)行庭負責審查和執(zhí)行。上述解釋實際上也就肯認了人民法院對非訴行政執(zhí)行的審查權(quán)。

 

(二)審查程序之反思

 

如何審查，審查到何種程度，在司法實務中，有的法院失之過嚴，有的法院失之過寬，寬嚴失當較為普遍。對被申請的具體行政行為采用程序?qū)忂€是實體審是爭議的焦點。一種意見主張，法院在非訴執(zhí)行中只需進行程序?qū)彶椋瑢τ趯嶓w問題，法院不應過問。其理由在于：第一，基于行政行為效力法定原則，相對人放棄訴權(quán)，有關(guān)機關(guān)也未認定行政行為違法，法院理應認定具體行政行為有效。第二，"不告不理"是司法活動的基本原則。另一種意見認為，法院在非訴執(zhí)行中，只需進行實體審查，對程序問題無須過問。即只要相對人有違法行為，法院就應對具體行政行為予以執(zhí)行。筆者認為，贊同程序性審查的觀點雖然有法理依據(jù)，但考慮到我國強制執(zhí)行的現(xiàn)狀，實際上是不可取的，贊成實體審的觀點要堅決屏棄，我國向來重實體、輕程序，建設法治社會一定要實體和程序并重，甚至要暫時性的多傾向于程序，所以應當對非訴行政執(zhí)行實行全面性審查。

 

三、行政非訴執(zhí)行制度之重構(gòu)

 

(一)健全執(zhí)行聽證制度

 

在現(xiàn)行的非訴行政案件的審查程序中，法院僅通過對行政機關(guān)申請執(zhí)行時提供的材料進行書面審查，在很多情況下法院無法對被申請的具體行政行為作出準確判斷，程序的限制與合法性審查之間存在矛盾。執(zhí)行聽證就是在法院主持下,要求申請人承擔舉證責任和說明義務,賦予義務人一定的抗辯權(quán),有利于及時查明事實和所適用的法律規(guī)范。但現(xiàn)行聽證程序制度中存在較大問題，如申請執(zhí)行人不愿到庭，擔心影響其行政權(quán)威；被執(zhí)行人聽證權(quán)利受阻；承辦法官重視不夠，存在過場現(xiàn)象等。一方面要加大執(zhí)行聽證的宣傳力度，提高申請人的法律覺悟；另一方面要規(guī)范執(zhí)行聽證程序，確保被申請人的聽證權(quán)利的有效落實。深化執(zhí)行聽證制度，有利于緩解行政機關(guān)和相對人的矛盾，最大限度地調(diào)動行政機關(guān)參與執(zhí)行的熱情，提高其依法行政的意識和能力；有利于提高當事人的法制意識,促使義務人自覺履行義務,降低執(zhí)行難度。

 

(二)完善法院的非訴審查程序

 

1.就審查的內(nèi)容而言：法院不僅要看行政機關(guān)材料是否齊全、手續(xù)是否具備、是否具備申請非訴行政案件執(zhí)行的條件，還要審查具體行政行為是否有事實依據(jù)、法律依據(jù)、行政機關(guān)是否超越職權(quán)、濫用職權(quán)、是否違反法定程序等。

 

2.就審查的形式而言：法院采取的主要卷面審查，但對一些專業(yè)性較強和對相對人影響較大的具體行政行為，合議庭應當聽取有關(guān)行政機關(guān)的意見和相對人的申訴意見，實行聽證程序。

 

3.就法院的裁定而言：準予執(zhí)行的裁定，應當確定強制執(zhí)行的內(nèi)容、方法、期限和范圍；不準執(zhí)行的裁定，應明確要求行政機關(guān)對該具體行政行為作相應的善后處理，應準許相對人對法院準予執(zhí)行的裁定上訴或申訴。這樣一方面為相對人提供了相應的救濟途徑，另一方面也可以促使人民法院認真履行對具體行政行為合法性審查的職權(quán)。

 

（三）建立執(zhí)行中的協(xié)調(diào)制度

 

  我國行政訴訟法雖然規(guī)定了行政案件不適用調(diào)解的原則，但是在司法實踐中，大量的行政案件可以通過協(xié)調(diào)的方式解決并實際上已經(jīng)取得了良好的社會效果和法律效果。《德國行政法院法》第87條規(guī)定:"審判長或其指定之法官，為使爭訴盡可能一次言詞辯論終結(jié)，于言詞辯論前有權(quán)為必要之命令。其有權(quán)試行參與人為爭訟之善意解決之和解。"允許法官為一定程度的協(xié)調(diào)(調(diào)解)自由權(quán)，在法律原則內(nèi)尊重當事人對自己權(quán)利的處理，可以達到案結(jié)事了的效果。因此，可以引入執(zhí)行協(xié)調(diào)制度，提高協(xié)調(diào)能力，盡量通過協(xié)調(diào)達到定紛至爭的目的，維護社會和諧穩(wěn)定。

 

 

 

 

 

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