摘要：由于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的需要，行政主體的裁量范圍日益變大。行政自由裁量權(quán)屬于行政方面的自由領(lǐng)域，法律規(guī)范無(wú)法從實(shí)體上予以明確規(guī)定，因而程序的規(guī)范作用就顯得尤為重要，程序正當(dāng)，才能使程序與實(shí)體完美結(jié)合，才能體現(xiàn)制度上的優(yōu)越。程序正當(dāng)原則來(lái)源于英美法系，之后大陸法系國(guó)家用之于發(fā)展、完善。在當(dāng)今中國(guó)，程序正當(dāng)原則的作用越來(lái)越明顯，它的適用、完善與發(fā)展，有著無(wú)法替代的必要性。行政法視為管理法的傳統(tǒng)觀念的改變，完善分權(quán)結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)司法審查，完善行政程序等對(duì)于更好加強(qiáng)程序正當(dāng)原則的利用有著至關(guān)重要的作用。程序正當(dāng)原則發(fā)揮著不可替代的重要的作用。

 

關(guān)鍵詞：行政程序 程序正當(dāng) 程序本位主義

 

一、程序正當(dāng)原則的起源與發(fā)展

 

程序正當(dāng)原則起源于英國(guó)，在美國(guó)和主要大陸法系國(guó)家都很快傳播開來(lái)，被各國(guó)行政法吸收自用，當(dāng)今的中國(guó)也積極吸收這一原則，并加之以中國(guó)特色，使其成為我國(guó)行政法一不可缺少的基本原則。

 

(一)程序正當(dāng)原則的涵義

 

在法學(xué)中"程序"一詞有專門的含義，程序是指按照一定的方式、步驟、時(shí)間和順序作出法律決定的過(guò)程，其普遍形態(tài)是按照某種標(biāo)準(zhǔn)和條件整理爭(zhēng)論點(diǎn)，公平地聽取各方意見，在使當(dāng)事人可以理解或認(rèn)可的情況下作出決定。行政程序，是指行政過(guò)程中的次序、行政活動(dòng)的步驟、方式、方法，但這只是最一般意義上的行政程序。行政法上的行政程序有廣義和狹義之分。"廣義上的行政程序，是與立法過(guò)程中應(yīng)遵循的程序即立法程序和司法過(guò)程中應(yīng)遵循的程序即司法程序立的概念，是指行政過(guò)程中所必須遵循的一切程序。從狹義上講行政程序是指行政機(jī)關(guān)在采取行政行為時(shí)所應(yīng)遵循的程序。"行政法上的行政程序與行政行為緊密聯(lián)系。行政程序可以分解為行政行為及行政監(jiān)督過(guò)程的步驟、順序、形式、方法、時(shí)限等各種要素，在一定的時(shí)間內(nèi)把行政行為的各個(gè)步驟，通過(guò)各種必要的方法和形式按照一定的順序聯(lián)結(jié)起來(lái)，就是行政程序的全過(guò)程。在上述有關(guān)程序的基本原理之上，即可對(duì)正當(dāng)行政程序的作以界定。

 

程序正當(dāng)原則又名正當(dāng)法律程序原則，廣義的程序正當(dāng)原則指整個(gè)行政法程序性基本原則，包括行政公開公平公正原則和行政程序具體原則，狹義的程序正當(dāng)原則僅指英國(guó)行政法中自然正義和美國(guó)行政法中正當(dāng)法律程序的原則。在我國(guó)，程序正當(dāng)及正當(dāng)法律程序，是指"要求一切權(quán)力的行使在剝奪私人的生命、自由或財(cái)產(chǎn)時(shí)，必須聽取當(dāng)事人的意見，當(dāng)事人具有要求聽證的權(quán)利。"在《布萊克法律辭典》中，正當(dāng)法律程序原則的中心含義是指："任何其權(quán)益受到判決影響的當(dāng)事人，都享有被告知和陳述自己意見并獲得聽審的權(quán)利。"1996年通過(guò)的《行政處罰法》,對(duì)正當(dāng)法律程序原則有著較為明確的規(guī)定。這部法律首次將作為現(xiàn)代行政程序核心內(nèi)容的聽證程序引進(jìn)了行政處罰領(lǐng)域。

 

程序正當(dāng)原則的起源

 

制度方面, 程序正當(dāng)原則起源于英國(guó)法中的"自然正義"(Nature Justice),到了20世紀(jì),包括許多歐洲大陸法系國(guó)家在內(nèi)的世界多數(shù)國(guó)家紛紛進(jìn)行行政程序立法,通過(guò)立法將程序正當(dāng)原則確立為行政法的基本原則。

 

程序正當(dāng)原則最早可追溯到1215年英國(guó)制定的《自由大憲章》第39條。它規(guī)定:"凡自由民,如未經(jīng)其同級(jí)貴族之依法裁判,或經(jīng)國(guó)法判決,皆不得被逮捕、監(jiān)禁、沒(méi)收財(cái)產(chǎn)、剝奪法律保護(hù)權(quán)、放逐或被加以任何其他方式侵害,我們不得違反這些規(guī)定而為之。"依學(xué)者的見解,"經(jīng)國(guó)法判決"一詞與"程序正當(dāng)"屬同一意義。而首次以法令形式明確提到并解釋了"程序正當(dāng)"這一詞語(yǔ)的法律文件,實(shí)際上是1354年愛德華三世的《自由令》第三章:"未經(jīng)法律的正當(dāng)程序進(jìn)行答辯,對(duì)任何財(cái)產(chǎn)和身份擁有者一律不得剝奪其土地或住所,不得逮捕或監(jiān)禁,不得剝奪其繼承權(quán)和生命。"

 

在當(dāng)時(shí)的英國(guó)，程序正當(dāng)原則要求行政機(jī)關(guān)在行使權(quán)力時(shí)保持最低限度的公正,包括公平聽證和避免偏私兩項(xiàng)規(guī)則。避免偏私要求行政行為必須由沒(méi)有利益牽連的人作出;公平聽證原則要求行政機(jī)關(guān)在做出不利于公民的行政決定時(shí)必須聽取對(duì)方的意見,公民有為自己辯護(hù)的權(quán)利。其中,后者主要又包含三項(xiàng)具體內(nèi)容:一是公民有在合理時(shí)間以前得到通知的權(quán)利;二是公民有了解行政機(jī)關(guān)的論點(diǎn)和根據(jù)的權(quán)利;三是公民有為自己辯護(hù)的權(quán)利。就是說(shuō)，公民有獲得公平聽證的權(quán)利,盡管聽證不一定像法院開庭審理一樣正式和復(fù)雜。如果行政機(jī)關(guān)在作出對(duì)于當(dāng)事人有重要影響的行政決定時(shí)違反公平聽證的原則,則該行政決定會(huì)被法院認(rèn)定為無(wú)效的決定;即使是對(duì)當(dāng)事人影響較小的行政決定,也會(huì)被認(rèn)為是可撤銷的決定。

 

(三)程序正當(dāng)原則的歷史發(fā)展

 

1. 程序正當(dāng)原則在美國(guó)的發(fā)展

 

程序正當(dāng)原則在英國(guó)產(chǎn)生，在美國(guó)得到了新的發(fā)展，并且其內(nèi)容更加豐富合理。

 

英國(guó)普通法是美國(guó)法的基礎(chǔ)。英國(guó)的程序正當(dāng)觀念不僅融入美國(guó)法律之中而成為一項(xiàng)重要的憲法原則,而且通過(guò)美國(guó)最高法院的判例得以發(fā)揚(yáng)光大。美國(guó)內(nèi)戰(zhàn)前期,漢密爾頓在1787年的紐約州批準(zhǔn)憲法會(huì)議上提出"程序正當(dāng)"一詞,該會(huì)議予以采納并提出"人權(quán)法案"。該法規(guī)定:除非依照"正當(dāng)?shù)姆沙绦?span lang="EN-US">",否則,任何人都應(yīng)得到保證,不被剝奪特定的權(quán)利。這顯然是最早用"法律的正當(dāng)程序"取代最初來(lái)自英國(guó)大憲章"國(guó)家的法律"措詞的美國(guó)法規(guī), "它構(gòu)成了(美國(guó)憲法)第5條修正案和后來(lái)的第14條修正案的正當(dāng)程序條款的起源"。1791年通過(guò)的美國(guó)憲法5條修正案規(guī)定:"不經(jīng)正當(dāng)法律程序,不得被剝奪生命、自由和財(cái)產(chǎn)"。1868年通過(guò)的美國(guó)憲法第14條修正案又將這條規(guī)定適用于各州政府機(jī)關(guān)。

 

到了19世紀(jì)末,為了解決工業(yè)迅速發(fā)展而引起的一系列社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題,美國(guó)建立了大量獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)。這些獨(dú)立控制機(jī)構(gòu)集行政權(quán)、準(zhǔn)立法權(quán)和準(zhǔn)司法權(quán)于一身,它們的出現(xiàn),標(biāo)志著美國(guó)行政法開始形成自己的特殊模式,但也因行政權(quán)的迅猛擴(kuò)張而導(dǎo)致反對(duì)的呼聲越來(lái)越強(qiáng)烈。面對(duì)強(qiáng)大的要求限制政府權(quán)力,加強(qiáng)程序保障和司法審查的壓力,羅斯福總統(tǒng)于1939年授命司法部長(zhǎng)組成一個(gè)專門委員會(huì)研究行政程序問(wèn)題。在戰(zhàn)后的1946年,國(guó)會(huì)在司法部長(zhǎng)行政程序委員會(huì)立法建議的基礎(chǔ)上制定了《聯(lián)邦行政程序法》。主要內(nèi)容是:制定規(guī)章的程序、行政裁決的程序、司法審查的形式和范圍以及聽證官員的地位與權(quán)力。《聯(lián)邦行政程序法》的制定是美國(guó)行政法發(fā)展的一個(gè)重要里程碑,它不僅統(tǒng)一了聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)的行政程序,還為聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)規(guī)定了最低的程序公正要求,即"做出決定者必須舉行聽證";不僅充分體現(xiàn)了憲法上正當(dāng)法律程序精神,而且直接形成美國(guó)行政法上的正當(dāng)法律程序原則,即行政性程序正當(dāng)原則。

 

2.程序正當(dāng)原則在大陸法系國(guó)家的發(fā)展

 

一直以來(lái)，大陸法系行政法"重實(shí)體而輕程序"的傳統(tǒng)與英美法系行政法"重程序而輕實(shí)體"的個(gè)性特點(diǎn),形成了近代以來(lái)行政法中的兩種古典"控權(quán)"功能模式,即嚴(yán)格規(guī)則模式和正當(dāng)程序模式。嚴(yán)格規(guī)則模式的特點(diǎn)是:從行政行為的結(jié)果著眼,注重行政實(shí)體規(guī)則的制定,通過(guò)詳細(xì)的實(shí)體規(guī)則實(shí)現(xiàn)法律對(duì)行政權(quán)力的控制功能,行政主體的法律適用技術(shù)側(cè)重于嚴(yán)格遵循行政法實(shí)體。正當(dāng)程序模式的特點(diǎn)則是:從行政行為的過(guò)程著眼,側(cè)重于行政程序的合理設(shè)計(jì),通過(guò)合理的行政程序設(shè)計(jì)來(lái)控制行政權(quán)力的目的,行政主體的法律適用技術(shù)以正當(dāng)程序下的行政決定為特征。

 

近代的嚴(yán)格規(guī)則模式在19世紀(jì)法典主義思潮影響下被視為理想的行政法模式，并被紛紛效仿,而程序正當(dāng)模式除英美人自我欣賞外卻顯得暗淡無(wú)光。但是, 20世紀(jì)以來(lái),社會(huì)問(wèn)題日益增多,社會(huì)關(guān)系日趨復(fù)雜。為了有效地維護(hù)公益,西方國(guó)家授予行政機(jī)關(guān)廣泛的自由裁量權(quán)和準(zhǔn)立法權(quán)、準(zhǔn)司法權(quán)。從搖籃到墳?zāi)?span lang="EN-US">,行政權(quán)無(wú)處不在、無(wú)孔不入。這樣,立法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)和相對(duì)人所提供的行為標(biāo)準(zhǔn)也就日漸模糊,如"不得濫用權(quán)力"、"正當(dāng)"、"公共利益"等等,行政機(jī)關(guān)不得不依多重標(biāo)準(zhǔn)即法律、政策、道德標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行裁量,僅靠實(shí)體法規(guī)則對(duì)行政自由裁量權(quán)實(shí)行監(jiān)控明顯無(wú)力。同時(shí),授權(quán)立法日益盛行,加之行政機(jī)關(guān)的職權(quán)立法,導(dǎo)致法律與行政的界限不清,使"依法行政"原則的應(yīng)有價(jià)值日益消減。于是,在英美法系正當(dāng)程序模式的影響下,大陸法系國(guó)家開始修正和完善其嚴(yán)格規(guī)則模式的行政法,紛紛制定行政程序法典和行政程序性法律規(guī)范,普遍注重起程序的作用。可見,用程序控權(quán)取代實(shí)體控權(quán),從注重行政行為的合乎實(shí)體法規(guī)則向注重行政行為的合乎程序性轉(zhuǎn)變,或者說(shuō)以正當(dāng)程序模式的行政法來(lái)彌補(bǔ)嚴(yán)格規(guī)則模式之不足,已成為當(dāng)代行政法發(fā)展的主流。

 

二、程序正當(dāng)原則的理論基礎(chǔ)及價(jià)值功能

 

隨著行政程序立法以及其正當(dāng)程序原則的確立與發(fā)展,社會(huì)觀念隨之發(fā)生變化,形成了以"程序正義"為核心的一些重要理論。關(guān)于究竟什么樣的法律程序是"正當(dāng)"的法律程序,在理論上存在著兩種對(duì)立的價(jià)值分析方法:程序工具主義和程序本位主義，筆者傾向于兩種理論的結(jié)合。程序正當(dāng)原則作為行政法一基本原則，發(fā)揮著重要的價(jià)值功能。

 

（一）程序正當(dāng)原則的理論基礎(chǔ)

 

程序工具主義和程序本位主義，是關(guān)于究竟什么樣的法律程序是"正當(dāng)"的法律程序，在理論上存在著的兩種對(duì)立的價(jià)值分析方法。筆者傾向于兩者的結(jié)合即程序和實(shí)體有著同等重要的地位，互相不可或缺。重實(shí)體結(jié)合重程序，法律的實(shí)施才會(huì)更加公平。

 

1. 程序工具主義

 

程序工具主義認(rèn)為,程序不是作為自主和獨(dú)立的實(shí)體而存在,它只是實(shí)現(xiàn)實(shí)體法的"功利"手段,評(píng)價(jià)一種法律程序的好壞就是看它實(shí)現(xiàn)良好結(jié)果的有效性。英國(guó)功利主義哲學(xué)的創(chuàng)始人邊沁就是這一派的鼻祖。他認(rèn)為,程序只是工具,程序法只是"附屬的法",它本身不具有任何獨(dú)立的內(nèi)在價(jià)值;程序法的惟一正當(dāng)目的是"最大限度地實(shí)現(xiàn)實(shí)體法","程序法的最終有效性要取決于實(shí)體法的有效性"。邊沁的功利主義程序理論在一定程度上揭示了法律程序在保障實(shí)體法目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)方面的工具性價(jià)值。但是,這種理論片面地將程序作為"手段"的屬性推到一個(gè)極端。顯然,這種"為了結(jié)果可以不擇手段"的"絕對(duì)程序工具主義"態(tài)度與法治的基本理念是沖突的。

 

2. 程序本位主義

 

程序本位主義則認(rèn)為,程序并不只是實(shí)現(xiàn)某種實(shí)體目的的手段或者工具,結(jié)果有效性亦并非法律程序的惟一價(jià)值,評(píng)價(jià)法律程序的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)立足于程序本身是否具有某些獨(dú)立于結(jié)果的"內(nèi)在品質(zhì)",即過(guò)程價(jià)值有效性。換言之,法律程序的根本價(jià)值在于程序本身的正義,而不是結(jié)果的有效性。程序本位主義事實(shí)上就是一種程序正義或程序公正理論。程序公正根植于古羅馬時(shí)代的"自然正義"論,其理論基礎(chǔ)是傳統(tǒng)的自然法理論,早在古羅馬時(shí)代和中世紀(jì)時(shí)期,自然正義作為一項(xiàng)程序公正標(biāo)準(zhǔn),已成為自然法、萬(wàn)民法和神判法的主要內(nèi)容。而近現(xiàn)代程序正義觀念產(chǎn)生和完善于英國(guó)法中的"自然正義"和為美國(guó)法所繼承的"正當(dāng)程序"思想。到了20世紀(jì),以程序公正為主要內(nèi)容的程序本位主義原則逐步擴(kuò)展為世界多數(shù)國(guó)家所公認(rèn)的基本人權(quán)保障標(biāo)準(zhǔn),并為越來(lái)越多的國(guó)際文件所承認(rèn)和接受。與此同時(shí),從1960年代開始,關(guān)于程序正義的理論也開始大規(guī)模興起,一些英美學(xué)者從揭示傳統(tǒng)意義上的"自然正義"和"正當(dāng)法律程序"理念的思想基礎(chǔ)出發(fā),對(duì)法律程序本身的公正性和正當(dāng)性進(jìn)行了較充分的探討,提出一系列的程序正義理論。其中尤以美國(guó)的羅爾斯、薩默斯、貝勒斯等為典型代表。

 

(二)程序正當(dāng)原則的價(jià)值功能

 

程序正當(dāng)原則是行政程序法中最重要、最根本的原則之一。這一理解也說(shuō)明了行政程序原則本身具有多元性、體系性或?qū)哟涡裕绦蛘?dāng)原則則居于行政程序法原則體系的核心地位。具體來(lái)說(shuō)，程序正當(dāng)原則具有以下價(jià)值功能，這些價(jià)值功能對(duì)深入理解程序正當(dāng)原則至關(guān)重要。

 

1. 程序正當(dāng)原則體現(xiàn)了行政程序的現(xiàn)代性

 

行政程序有現(xiàn)代行政程序與傳統(tǒng)行政程序的區(qū)別，傳統(tǒng)行政程序與專制相聯(lián)系，為專制服務(wù)，不具有控權(quán)保民的作用，不具有正當(dāng)性。現(xiàn)代行政程序與實(shí)現(xiàn)憲政、實(shí)現(xiàn)民主行政以及法治行政等聯(lián)系在一起，特別是法治行政所要求的行政程序，主要是在現(xiàn)代民主制度確立后逐步形成發(fā)展和豐富起來(lái)的具有正當(dāng)性的前提和基礎(chǔ)。

 

2. 程序正當(dāng)原則體現(xiàn)了行政程序的民主性、公正性

 

現(xiàn)代行政程序最早產(chǎn)生于普通法系國(guó)家，其淵源于英國(guó)普通法上形成的"自然公正"原則，在美國(guó)法律中被直接延伸為"正當(dāng)法律程序"原則，并在美國(guó)表現(xiàn)為憲法規(guī)定和憲法原則。"程序正當(dāng)"原則更多地體現(xiàn)在行政活動(dòng)中，重視民主參與，注重聽取相對(duì)人的意見。

 

3. 程序正當(dāng)原則體現(xiàn)了行政程序的合法性要求

 

正當(dāng)性本是高于合法性的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，具有自然法意義上的應(yīng)然含義，但在現(xiàn)代社會(huì)法治和和法律至上的要求之下，不合法或者違法的行政程序也就自然失去了程序正當(dāng)?shù)牡匚弧?qiáng)調(diào)行政程序的合法性并不是說(shuō)法定行政程序就一定就是正當(dāng)?shù)姆ǘǔ绦蛞餐瑯訒?huì)存在惡的可能，也就是說(shuō)，程序正當(dāng)性的評(píng)價(jià)指征是綜合多元的，它包含合法性要素在內(nèi)。正當(dāng)行政程序"并不僅僅限于重視按法定程序行使權(quán)利，更為重要的是要通過(guò)正當(dāng)?shù)男姓绦蛐惺箼?quán)利。程序法規(guī)定、未規(guī)定甚至未予考慮的問(wèn)題，在正當(dāng)行政程序的語(yǔ)境下都應(yīng)成為我們必須認(rèn)真對(duì)待的內(nèi)容，這也是我們?cè)谧鞒鰞r(jià)值判斷時(shí)所遵循的原則和基準(zhǔn)"，因此正當(dāng)行政程序原則體現(xiàn)合法性但不限于合法性。

 

三、程序正當(dāng)原則的基本內(nèi)容及其在我國(guó)的適用

 

在我國(guó)行政法中，程序正當(dāng)原則的基本內(nèi)容主要包括信息公開、參與原則和回避原則。自從程序正當(dāng)原則在大陸法系國(guó)家得到了快速發(fā)展，在我國(guó)也得到了很好的傳播與適用，現(xiàn)在已經(jīng)成為我國(guó)行政法不可或缺的基本原則之一。

 

(一)   程序正當(dāng)原則的基本內(nèi)容

 

1. 信息公開

 

又稱情報(bào)公開，指行政機(jī)關(guān)應(yīng)向社會(huì)大眾公開其活動(dòng)的依據(jù)、過(guò)程以及結(jié)果，政府和各種組織機(jī)構(gòu)向公眾公開或開放自己所擁有的信息，使其他組織機(jī)構(gòu)和公眾個(gè)人可以基于任何正當(dāng)?shù)睦碛珊筒捎帽M可能簡(jiǎn)便的方法獲得上述信息。當(dāng)然，涉及國(guó)家秘密和依法受到保護(hù)的商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的信息，不在公開之列。

 

2. 相對(duì)人參與原則

 

行政主體作出行政行為應(yīng)當(dāng)說(shuō)明理由，并告知相對(duì)人權(quán)利；作出影響相對(duì)人權(quán)益的行為，應(yīng)當(dāng)聽取相對(duì)人的意見；特別是作出對(duì)相對(duì)人不利的行為時(shí)，須聽取他們的陳述和申辯。

 

3. 回避原則

 

行政公務(wù)人員在履行職責(zé)，與行政管理相對(duì)人存在利害關(guān)系時(shí)，應(yīng)當(dāng)回避。

 

美國(guó)著名哲學(xué)家、倫理學(xué)家約翰o羅爾斯在其名著《正義論》中將程序正義分為完善的程序正義、不完善的程序正義和純粹的程序正義。他說(shuō)，在純粹程序正義中，不存在對(duì)正當(dāng)結(jié)果的獨(dú)立標(biāo)準(zhǔn)，而是存在一種正確的或公平的程序，這種程序若被人們恰當(dāng)?shù)刈袷兀浣Y(jié)果也會(huì)是正確的或公平的，無(wú)論他們可能會(huì)是一些什么樣的結(jié)果。

 

(二)程序正當(dāng)原則在我國(guó)的適用

 

1. 程序正當(dāng)原則在我國(guó)行政法中適用的必要性

 

1) 程序正當(dāng)原則有助于彌補(bǔ)行政法律規(guī)范的不足

 

在法律原則和法律規(guī)范之間，我國(guó)行政法更強(qiáng)調(diào)后者，絕大多數(shù)情況都是以制定法規(guī)范來(lái)規(guī)制行政權(quán)力的運(yùn)行。事實(shí)上，法律原則有著法律規(guī)范無(wú)法替代的作用。行政法律制度結(jié)構(gòu)的組成元素主要是原則與規(guī)則，制度結(jié)構(gòu)的解構(gòu)與重構(gòu)過(guò)程亦即規(guī)則的立改廢與原則的優(yōu)勝劣汰過(guò)程。對(duì)于整個(gè)行政法制度結(jié)構(gòu)而言，原則與規(guī)則都不可或缺，因?yàn)樾姓ㄒ?guī)則盡管具有權(quán)利、義務(wù)規(guī)定明確、可操作性強(qiáng)等特性，但由于具體規(guī)則之間往往缺乏聯(lián)結(jié)性，容易導(dǎo)致行政法制實(shí)踐出現(xiàn)"規(guī)則鏈條"斷裂;而行政法原則通常起著統(tǒng)率規(guī)則體系、彌補(bǔ)規(guī)則空缺、粘合規(guī)則斷裂等作用，從而促成行政法均衡結(jié)構(gòu)的形成。因此，在我國(guó)行政法學(xué)研究中，應(yīng)當(dāng)更多關(guān)注法律原則的適用問(wèn)題，而對(duì)程序正當(dāng)原則的研究正是其中的一個(gè)重要方面。

 

2) 程序正當(dāng)原則有助于限制行政權(quán)的濫用

 

當(dāng)前行政權(quán)力呈不斷擴(kuò)展的趨勢(shì)，由單純的執(zhí)行權(quán)擴(kuò)展到行政立法權(quán)。接踵而至的問(wèn)題就是如何來(lái)對(duì)其權(quán)力行使進(jìn)行控制，其中一個(gè)重要環(huán)節(jié)即是程序性控制。程序正當(dāng)原則既能夠制約行政權(quán)的過(guò)分行使，又可以給行政機(jī)關(guān)保留一定的靈活機(jī)動(dòng)性，因此，就成為一項(xiàng)基本的行政法律原則。

 

3) 程序正當(dāng)原則有助于保護(hù)行政相對(duì)人的權(quán)利

 

在行政行為中，行政相對(duì)人處于劣勢(shì)地位，因此其合法權(quán)利更應(yīng)當(dāng)受到有效保護(hù)。而保護(hù)相對(duì)人權(quán)利的前提是對(duì)相對(duì)人個(gè)人主體地位的尊重和維護(hù)。正當(dāng)程序原則要求行政公開、公平、公正，要求行政權(quán)力的行使要保證相對(duì)人個(gè)人權(quán)利不受公權(quán)力侵犯，這樣就有效保護(hù)了行政相對(duì)人的權(quán)利。

 

2. 程序正當(dāng)原則在我國(guó)行政法中適用的局限性

 

1) 程序正當(dāng)原則的適用受到我國(guó)傳統(tǒng)法律觀念的制約

 

我們長(zhǎng)期以來(lái)都信奉程序是實(shí)現(xiàn)目的的手段，只要能夠達(dá)到行政目的，即使行政行為過(guò)程中存在違規(guī)之處，也不會(huì)影響行政行為的效力。而正當(dāng)程序原則強(qiáng)調(diào)突出程序的獨(dú)立價(jià)值，更加傾向于程序正義，并認(rèn)為程序的完備可以促進(jìn)實(shí)體正義的實(shí)現(xiàn)。兩種觀念可謂天壤之別，其中差異顯而易見。只有改變我國(guó)重實(shí)體、輕程序的傳統(tǒng)法律觀念，才能保證正當(dāng)程序原則的真正適用。但是，觀念更新是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，不可能一蹴而就，這就意味著正當(dāng)程序原則在我國(guó)行政法中的適用也要經(jīng)歷一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)期。

 

2) 程序正當(dāng)原則本身存在一些缺陷

 

比如，作為法律原則，靈活性是其較之法律規(guī)范僵化性的一個(gè)優(yōu)點(diǎn)，但同樣也是一個(gè)缺點(diǎn)。因?yàn)殪`活性就意味著適用的不確定性，而這對(duì)于保證司法的公正是非常不利的。特別是在我國(guó)，各項(xiàng)配套制度都不健全，例如還沒(méi)有確立司法審查制度，正當(dāng)程序原則能否得到科學(xué)適用就值得考慮了。作為一項(xiàng)基本法律原則，只有與其他相關(guān)行政法規(guī)范相結(jié)合，才能真正發(fā)揮正當(dāng)程序原則巨大價(jià)值。

 

3) 程序正當(dāng)原則與行政法其他原則和規(guī)范的協(xié)調(diào)問(wèn)題

 

程序正當(dāng)原則是一個(gè)總體性概括性的規(guī)定，它的適用與法律規(guī)范和其他法定程序有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，因此，必須要處理好它們之間的關(guān)系。例如，正當(dāng)程序原則與行政法定原則之間如果產(chǎn)生矛盾，應(yīng)當(dāng)如何協(xié)調(diào)？法定程序的要求低于正當(dāng)程序原則的要求，如果一個(gè)行政行為遵循了法定程序，它是否具有法律效力？這些都是我們面臨的問(wèn)題。目前許多國(guó)內(nèi)學(xué)者都認(rèn)同以"最低限度的公正"來(lái)完善當(dāng)前中國(guó)的正當(dāng)程序。同時(shí)在處理程序正當(dāng)原則和其他原則與規(guī)范的沖突時(shí)，多考慮行政過(guò)程中所涉及雙方的合法權(quán)益和公共利益來(lái)逐步彌補(bǔ)這些協(xié)調(diào)問(wèn)題。

 

四、程序正當(dāng)原則對(duì)我國(guó)行政法完善的啟示

 

歷史上我國(guó)是一個(gè)"人治型"國(guó)家，強(qiáng)調(diào)個(gè)人的智慧和能力而忽略制度的作用，其實(shí)質(zhì)就是重實(shí)體輕程序，這種思想嚴(yán)重阻礙了我國(guó)法制建設(shè)的腳步，尤其體現(xiàn)在行政執(zhí)法上。鑒于此，當(dāng)前在行政程序立法上必須借鑒西方正當(dāng)法律程序原則及其理念，以真正實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法有法可依、有法必依，并實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平和正義。程序正當(dāng)原則對(duì)我國(guó)行政法完善有如下四點(diǎn)啟示：

 

(一)行政法視為管理法的傳統(tǒng)觀念的轉(zhuǎn)變

 

在美國(guó),行政法是控權(quán)法,控制行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)的程序和方法的法,以司法審查和行政程序?yàn)楹诵?span lang="EN-US">,防止行政專斷和行政權(quán)濫用,保障私人自主權(quán)。在我國(guó),受傳統(tǒng)人治觀念、專政政治的影響行政法從一開始就被定位于"管理法，"突出強(qiáng)調(diào)行政權(quán)力,強(qiáng)調(diào)行政主體的優(yōu)越性,輕視公民權(quán)利,導(dǎo)致行政過(guò)程中下令成風(fēng),命令-服從是主要的行政管理模式。隨著現(xiàn)代行政管理事項(xiàng)愈加多樣、多變和復(fù)雜,單一的權(quán)力強(qiáng)制性調(diào)節(jié)已突現(xiàn)出其明顯的不適應(yīng)性。因此追尋行政法調(diào)節(jié)的新工具已成為行政法自身發(fā)展的要求,同時(shí)也是我國(guó)行政法繼續(xù)保持其強(qiáng)大生命力和活力的途徑。

 

(二)完善分權(quán)結(jié)構(gòu)

 

西方國(guó)家早期興起的權(quán)力制衡理論影響了當(dāng)時(shí)的西方資本主義國(guó)家的權(quán)力架構(gòu)和其他諸多理論。美國(guó)的政治體制也是在這種理論的指導(dǎo)下建構(gòu)起來(lái)的。"行政法是管理行政機(jī)關(guān)的法, 而不是由行政機(jī)關(guān)制定的法"便是在這種權(quán)力制衡學(xué)說(shuō)在行政法領(lǐng)域的體現(xiàn)。分權(quán),對(duì)于美國(guó)而言,是行政法產(chǎn)生的前提。中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái),實(shí)行議行合一的政治體制,一定程度上忽視了國(guó)家機(jī)關(guān)之間的合理分工和制約。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和市場(chǎng)機(jī)制的建立,行政法的控權(quán)意義也逐漸形成,行政法正朝著提高行政制度化和自律化的目標(biāo)邁進(jìn)。這包括通過(guò)規(guī)范明確的責(zé)、權(quán)、利來(lái)理清行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的組織關(guān)系,以發(fā)展一套與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的精干而高效的行政組織系統(tǒng)。《公務(wù)員法》的制定顯示了這一點(diǎn)。已經(jīng)生效運(yùn)行的《行政處罰法》、《立法法》和《行政許可法》和正處于醞釀階段的《行政程序法》則是規(guī)范政府行為的努力。可以說(shuō),分權(quán)"對(duì)于中國(guó)行政法而言是憲政改革的動(dòng)力--行政法首先在成文憲法的結(jié)構(gòu)之外建立起分權(quán)體系。"

 

（三）加強(qiáng)司法審查,拓展司法審查的范圍

 

美國(guó)三權(quán)分立與制衡原則的精髓就在于立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)之間既相互分立又相互制約,以達(dá)到平衡,而司法權(quán)相對(duì)于立法權(quán)和行政權(quán)而言,力量是最為弱小的,對(duì)社會(huì)的危害和干擾也小得多。因而為了與立法權(quán)、行政權(quán)的抗衡、保持自身的獨(dú)立性,司法機(jī)關(guān)就必須掌握違憲審查權(quán)作為抗衡的武器。我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)行政行為實(shí)行有限的司法審查。行政訴訟確立以來(lái),法院對(duì)行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力的制約一直局限于十分狹小的空間內(nèi)。法院只能審查行政機(jī)關(guān)的具體行政行為,對(duì)抽象行政行為和內(nèi)部行政行為卻無(wú)權(quán)過(guò)問(wèn),也無(wú)權(quán)質(zhì)疑行政機(jī)關(guān)行使的裁量權(quán),除非"顯失公正"。

 

(四)完善行政程序

 

我國(guó)一直以來(lái)"重實(shí)體輕程序",忽視行政程序規(guī)則在行政實(shí)踐中的作用,認(rèn)為行政結(jié)果的正當(dāng)性就足以證明行政行為的正當(dāng)。而行政現(xiàn)代化的目標(biāo)則對(duì)這種做法提出了挑戰(zhàn)。行政現(xiàn)代化意味著行政民主和科學(xué)管理。深受英國(guó)傳統(tǒng)自然正義或程序公正影響的美國(guó),其行政法更多地"信奉實(shí)體權(quán)利主要由程序來(lái)保障這樣一種理念。"人們甚至傾向于認(rèn)為行政法主要是有關(guān)行政機(jī)關(guān)活動(dòng)程序的法律,而不是有行政活動(dòng)的實(shí)體性法律。

 

五、結(jié)論

 

目前我國(guó)的現(xiàn)實(shí)是,只有少數(shù)領(lǐng)域建立了完善統(tǒng)一的行政程序制度,但大多數(shù)領(lǐng)域,行政程序尚不完善,有的行政行為甚至沒(méi)有程序方面的具體規(guī)定。已頒布實(shí)施的《行政處罰法》和《行政許可法》只是行政現(xiàn)代化進(jìn)程的一個(gè)起步。習(xí)近平先生是法學(xué)出生，執(zhí)政期間，國(guó)家的法律體制必將更加健全、完善，嚴(yán)抓行政方面的效果，我們已從廉政政策中看出了顯著地效果，行政程序也必然是下一個(gè)狠抓對(duì)面，雖然這是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，但這畢竟是我國(guó)行政程序法制化的一個(gè)重大進(jìn)步,我們有理由相信,完善的行政程序必將指日可待。