[摘要]：2012年《民事訴訟法》修改，增加公益訴訟制度成為一大亮點，但環境公益訴訟原告資格始終沒有明確。本文試圖從我國環境公益訴訟的發展入手，闡述公益訴訟原告資格的理論桎梏及發展，通過對美國、德國的比較法考察，借鑒他國的有益經驗，對我國環境公益訴訟原告資格作出設想，提出將公權力機關、社會公益團體及公民個人賦予原告資格，并形成以公權力機關為第一選擇，與公民及社會公益團體相互配合、優勢互補的環境公益訴訟原告資格制度。

 

 [關鍵字]：環境   公益訴訟  原告資格

 

隨著經濟的發展，環境問題日益成為公眾關注的熱點話題，但是我國環境公益訴訟起步較晚，2012年《民事訴訟法》修改，增加公益訴訟制度成為一大亮點，但環境公益訴訟原告資格始終沒有明確，而這是我國發展環境公益訴訟急需解決的問題。

 

一、我國環境公益訴訟的發展

 

公益訴訟在我國的起步較晚。1996年，福建省丘建東因公共電話亭未按標準資費收取電話費，多收取了其6毛錢，丘建東即向法院起訴要求雙倍賠償并賠禮道歉。本案雖然并非嚴格意義上的公益訴訟，但以本案為開端，引起了公眾對公益訴訟的關注。隨后各地公益訴訟案件逐漸增多，鄭州葛瑞因3毛錢如廁費狀告鄭州市鐵路局，河北喬占祥因火車票漲價狀告鐵道部，這一個個鮮明的個案無形中推動了我國公益訴訟的發展。

 

而隨著經濟的快速發展，環境污染和生態破壞問題也日益嚴重，人們越來越深刻地認識到環境的保護與人類的發展息息相關，保環意識也越來越強烈。作為公益訴訟的重要組成部分，環境公益訴訟越來越引起理論及實務界的重視，2005年國務院發布國發〔2005〕39號文件《關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》，推動公益訴訟的研究發展，2010年最高人民法院《人民法院工作報告》提到"環境公共利益受損時的代表主體缺位問題應當盡快得到解決"。各地方對這一新型訴訟類型紛紛進行探索嘗試。如2008年無錫市出臺《關于辦理環境民事公益訴訟案件的試行規定》，成為國內第一項關于環境公益訴訟的地方性規定，規定可以由人民檢察院代表公眾利益起訴，也可以支持相關單位或者個人起訴；2012年江蘇試行環保案件集中審判推動環境公益訴訟，環保案件"三審合一"，將涉及環境保護領域的刑事、民事、行政類案件進行集中化審判；外省的探索如2008年云南昆明市中院設立環境保護審判庭；貴陽市2010年3月2日施行的《貴陽市促進生態文明建設條例》，貴陽市中級人民法院、清鎮市人民法院2010年3月1日施行《關于大力推進環境公益訴訟、促進生態文明建設的實施意見》；2008年云南昆明頒布《關于建立環境保護執法協調機制的實施意見》。

 

但是即便各地對環境公益訴訟作出了諸多探索，依然沒有改變我國對于環境公益訴訟無法可依的尷尬局面，直到2012年《民事訴訟法》修改，正式開啟了公益訴訟有法可依的局面。但是該條規定較為模糊，對于"法律規定的機關和有關組織"的范圍界定依然不明了，對于檢察機關能否作為公益訴訟的適格原告不置可否，在實踐中缺乏可操作性。

 

二、環境公益訴訟原告資格的理論桎梏及發展

 

我國對于原告資格理論一直秉持著傳統當事人理論，無論是民事訴訟法還是行政訴訟法，對原告資格的限制，都嚴格依據"直接利害關系"原則，即只有與案件有直接利害關系的人或單位才能提起訴訟，"救濟是與權利相關聯的，因此只有那些自身權利受到威脅的人才有資格獲得救濟，其余任何人在法律面前都沒有這種必要的資格。"在此種語境下，提起訴訟的原告須滿足三點條件:第一,法律確認了其享有相應的實體權利;第二、該項實體權利專屬于起訴人；第三,起訴人的合法權益與被訴行為的訴訟結果息息相關。堅持"直接利害關系"原則有利于對起訴人形成篩選,限制濫訴，節約司法資源，有其正當性，但是"一旦公共利益受到侵害,將找不到適格的原告。因為一則我國立法沒有哪一條"確認"了"公共利益"的含義或類型;二則公共利益屬于一國全體公民,而絕不"專屬于"某一個體,任何個人都無法滿足這一條件代表全國公民提起訴訟;三則在公共利益受到損害的情形下往往找不到直接的損害對象。如此一來，就把環境公益訴訟排除在司法救濟之外，這也是我國公益訴訟發展中的一大桎梏。

 

如果說"直接利害關系"原則發端于羅馬法時代,彼時訴訟法并未獨立發展,而包含于實體法之中, 故訴訟中請求權和訴權尚未分化，并導致長久以來重實體輕程序的傾向，學者也漸漸發現，這樣的傳統理論有其局限性，并不能應對實踐中產生的新情況新問題，特別是社會的發展使得新類型的訴訟產生，這些現代型的訴訟"所涉及的利害關系或利益分布呈現集團性或擴散性，當事人在訴訟中往往提出新的權利要求或試圖改變現有的利益分布格局"，環境公益訴訟即為一例。傳統的原告資格理論將環境公益訴訟排斥在外，因環境污染遭受權益侵害的公共利益卻缺乏相應的司法程序予以救濟。與此同時，訴訟理論有了新的發展，程序開始具備獨立的價值，"這時訴權的內涵就具有了雙重性，即程序內涵和實體內涵。而且隨著"公害"的泛濫，現代訴訟法允許訴權的實體內涵和程序內涵在特定情況下分離，即賦予非實體爭議的第三人以程序內涵的訴權來維護實體爭議主體的權益，從而擴大訴訟主體范圍，加大保護社會公共利益的強度。同時為了防止濫訴，將"訴的利益"作為實施訴訟的基礎。所謂訴的利益，"乃原告謀求判決時的利益,即訴訟追行利益……它是原告所主張的利益(原告認為這種利益存在而作出主張)面臨危險和不安時, 為了祛除這種危險和不安而訴諸于法的手段即訴訟, 從而謀求判決的利益及必要, 這種利益由于原告主張的實體利益現實地陷入危險和不安時才得以產生。"在此理論發展下，提起訴訟的原告不再要求與訴訟存在直接利害關系，也不再要求起訴者必須具備實體請求權，即只要具備訴的利益，在起訴時符合程序要求的人就可以成為原告，這無疑是程序脫離實體后具備獨立價值的體現，同時客觀上大大擴展了原告資格范圍。

 

三、比較法考察

 

1. 美國的告發人訴訟

 

美國一直走在環境公益訴訟的前端，其告發人訴訟制度特點鮮明，對各國都具有借鑒作用。告發人訴訟由指美國賦予公民為了其個人以及美國政府的利益提起公益訴訟，但必須以政府的名義起訴。但個人起訴前必須先向政府相關部門報告，具體做法是告發人在起訴前首將起訴書及相關證據材料提交給政府相關部門，這些材料必須保密六十天以上，在這段時間中，由相關政府部門決定是否以政府名義參加訴訟。最后，會產生兩種決定結果：一是政府選擇加入并承擔訴訟的主要部分，二是政府決定不參與訴訟，此時告發人個人有權單獨起訴。

 

在告發人利益方面，美國采取賠償金支付及訴訟費（包括律師費）承擔的方式加以平衡。如果政府介入訴訟，則按照告發人對訴訟的貢獻程度，酌情支付告發人百分之十五至二十五的賠償金。如果法院認為案件的審理主要建立在公開披露的信息，而告發人對訴訟并無實質貢獻，則告發任獲得不超過百分之十的賠償金。如果政府沒有介入訴訟,告發人能夠獲得賠償金的百分之二十五到三十,這部分賠償金及法院認為合理的必要費用、律師費等均由被告承擔。

 

告發人行為限制方面也有相應的制度設計。主要包括：如果政府部門參與訴訟則告發人有服從義務，告發人不得限制政府的訴訟行為；如果有證據證明告發人的訴訟行為存在明顯惡意，則法院可以限制告發人的訴訟行為，并且如果此時被告勝訴的，則由告發人承擔被告的合理費用，包括律師費。如果政府沒有參與訴訟，政府仍有權利要求告發人提供所有訴訟送材料副本；最重要的一點是告發人必須依靠公開披露信息以外的消息和證據起訴，所謂公開披露信息以外的消息是指不能在公開場合獲得，或一般公眾通過通常手段即可獲得的信息，如新聞報道、政府報告、聯邦訴訟。

 

2、德國的團體訴訟

 

德國作為大陸法系的代表性國家，以嚴謹著稱，其受"傳統當事人理論"影響也較深，但隨著環境污染公害行為的日漸增多，但出于建立環境公益訴訟制度的迫切需要，德國對直接利害關系人理論作了修正，明確規定了具有公益性質的社會團體可以作為環境公益訴訟的原告提起訴訟，如《聯邦自然保護法》規定:"一個根據第 59 條聯邦環境、自然保護和核安全認可或根據第 60 條州認可的組織, 可以根據《行政程序法》提起關于自然保護區、國家公園、生物圈保護區和其他環境保護區內的禁令或許可的免責許可以及規劃許可或項目批準等提起訴訟。"但德國的團體公益訴訟使用范圍并不廣泛，僅在特定領域如環境保護方可適用，同時對公益團體的訴訟設置了限制條件：首先該團體具有特定性，必須經合法注冊

 

且經過國家機關的選定認可，同時該社會團體不得有營利等私利。其次公益團體訴訟在程序上亦有一定限制，被選定認可的公益團體必須先經過訴訟前的行政程序，在行政救濟手段無效后方可提起公益訴訟。德國的團體訴訟具有一定的信托色彩，即由法律賦予一定的社會團體以一定的訴權，由這些特定的社會團體以自己的名義代替因環境破壞而遭受損害的個人提起訴訟，且如果公益團體敗訴后，個人仍可以以其主觀權利受侵害為由自行起訴。"它的好處就在于當環境權益受到侵害時,能夠比較有效地實現司法救濟進而克服受害人自己單獨的進行環境訴訟而面臨的各種舉證方面和經濟方面等困難。"

3、小結

 

以上兩個典型國家雖然在法系、法律傳統、司法體制方面存在較大差異，但兩個國家在環境公益訴訟方面都建立了較為完備的制度，從環境公益訴訟制度的考察來看，兩者又有一定的共性：首先在公益訴訟原告資格方面均不恪守嚴格的直接利害關系理論，而是作適當的放寬；其次，無論是允許公民個人參與訴訟，還是由社會團體或國家機關直接參加訴訟，都涉及公權力的介入（美國的告發人訴訟政府可決定是否介入，德國團體訴訟須先經過行政救濟手段），即環境公益訴訟的發起不可完全脫離公權力。

 

四、我國環境公益訴訟原告資格的構建

 

原告資格問題是構建環境公益訴訟的核心問題，擴大公益訴訟的原告資格范圍、對傳統當事人理論實現一定的突破是各國發展公益訴訟中達成的共識。2012年修改的《民事訴訟法》明確規定了"法律規定的機關"和"有關組織"可就污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為向法院提起公益訴訟，無疑是應當肯定的。但何謂"法律規定的機關"和"有關組織"暫時沒有更具權威性的界定。筆者認為，我國環境公益訴訟原告資格的構建應當充分吸收國外先進經驗，進而結合我國本土特色。具體而言：

 

1、公民個人作為原告

 

"人類有在尊嚴和幸福生活的環境中享受自由、平等的適當生活條件的基本權利，并且負有保護和改善這一代和將來的世世代代的環境的莊嚴責任。"環境利益是典型的公共利益，每個公民都有權享受這一權益，人類的福祉是最高的法律，環境公共利益最終屬于每一個實實在在的公民。而相反的，一旦環境遭到破壞，公民能切身地感受到自己的生命健康及生存環境受到威脅，所以，"公眾群體中的個人和成員式關于許多環境問題的成因和解決方法的最好的知識來源，因而公民個人應該是環境公益訴訟權的最終行使者"所以應當賦予公民個人提起環境公益訴訟的權利。公民參與公益訴訟有如下優點：1、有利于第一時間取證，公民分布在社會生活的各個角落，能在第一時間發現環境違法行為；2、可督促公權力及時介入，也能對環境違法行為進行監督，發揮預防性作用；但同樣的，公民作為原告提起公益訴訟也存在一定的弊端，如易產生濫訴浪費司法資源；公民訴訟資源不足，難以與環境污染者或違法的公權力機關形成對抗。

 

2、社會團體作為原告

 

環境公益社團是環境保護中的重要力量，在國外先進的公益訴訟經驗中，多有將社會團體納入原告范圍的立法例，事實上社團成為環境公益訴訟的原告有諸多優勢，社會團體公益性的本質、專業的機構人員及良好的群眾基礎使得社團具備承擔環境公益訴訟原告的能力，"基于環保團體本身的特性，由依法成立的以環保為宗旨的環保民間團體來提起訴訟，特別適合于環境公益訴訟中常常出現的受害人不確定、環境權屬關系不明確、受害人眾多而難以確定代表人或者受害人眾多但確實缺乏應有訴訟能力等特殊情況。"但同樣的，社會團體作為原告也有一定的劣勢，如我國社會公益團體發展不成熟。

 

3、公權力機關作為原告

 

這里討論的公權力機關既包括行政部門，也包括檢察院。從比較法的考察來看，各國的環境公益訴訟均有公權力的干涉，從公權力的權能來看，其設立的目的即為維護社會公共利益，公權力機關作為環境公益訴訟的原告自不必言，其成為原告也存在諸多優勢，如訴訟資源較充足，能夠承擔公益訴訟的巨大成本。但值得討論的是，是否有必要規定行政部門和檢察院均有成為環境公益訴訟原告的資格。誠然，我國各地對公益訴訟的探索中，行政部門及檢察院均有成為原告的案例，前者如貴陽市"兩湖一庫管理局"訴貴州天峰化工有限責任公司排放物一案，后者如山東省東陵市檢察院訴樂陵市金鑫化工廠環境污染案。筆者認為，沒有必要將行政部門及監察院同時劃入環境公益訴訟的主體范疇，因為兩者均是公權力機關，其手中的資源優勢并無本質區別，如果兩者均成為公益訴訟原告，使得公益訴訟制度構建復雜化，也不利于各原告主體的權責劃分，一旦施行，難免會產生互相推諉、扯皮的現象。

 

必須指出的是，無論是公民個人、社會公益團體還是公權力機關都無法單獨承擔起環境公益訴訟原告的重任，三主體均應納入環境公益訴訟的原告范疇，同時明確權責、相互配合。從美國的告發人訴訟和德國的團體訴訟看，均承認公權力機關應成為解決環境公益問題的第一選擇。（美國告發人制度規定了六十天以上的通報期，有公權力機關決定是否介入，德國的團體訴訟須經過訴訟前的行政程序）考慮到我國公權力力量較強，而公民個人能力較弱及社會公益團體還有待進一步壯大的情況下，應當肯定在今后環境公益訴訟的原告資格構建中，將公權力機關作為第一選擇，與公民及社會公益團體相互配合、優勢互補，可參照美國及德國的優秀經驗，在公民就社會公益團體提起公益訴訟時應規定一定期限的通報期，由公權力機關決定是否以自己名義介入訴訟，在公權力機關決定不介入，或者公權力機關本身因違法行政、行政不作為成為環境公益訴訟的被告時，公民及公益團體可以自己名義參與訴訟。