隨著我國開發利用環境與資源力度的加大，污染環境渠道的增多，社會變遷和利益沖突的加劇，環境糾紛層出不窮，傳統的環境糾紛訴訟制度在糾紛解決方面逐漸力不從心，捉襟見肘，暴露出許多問題和缺陷，尤其是"直接利害關系原則"對環境訴訟原告資格的限制，已經成為受害民眾請求司法救濟的巨大障礙。但無論是我國地方司法實踐還是國際環境立法均勢對民事環境公益訴訟原告資格的擴張都持肯定態度。鑒于此，筆者從研究我國司法實踐出發，結合域外立法經驗，分析在我國的司法國情下，提出對原告資格進行梯度擴張的初步想法。

 

一、實踐先行：原告資格擴張的現狀研究

 

（一）司法實踐

 

實踐走在了立法的前面，針對目前環境污染和生態破壞的嚴酷現實，為更好地保護公眾環境權益，部分地方立法和司法機關通過建立環境保護法庭并制定地方規范性文件等方式嘗試拓展環境公益訴訟的原告資格范圍并開始受理與本案無"直接利害關系"的不同原告提起的環境公益案件，不僅取得了顯著的法律效果，也取得了良好的社會效果。

 

1、以人民檢察院作為原告提起的環境公益訴訟

 

案例一： 2003年4月22日，山東省樂陵市人民檢察院針對污染環境的金鑫化工廠，提起環境民事訴訟，請求法院判決停止侵害、排除妨礙、消除危險。同年5月9日，樂陵市人民法院作出判決，要求金鑫化工廠自行拆除污染設施、停止侵害、消除妨礙、消除危險。

 

案例二： 2006年，原告貴陽市人民檢察院起訴熊金志、雷章、陳廷雨，以三被告未經任何部門批準，在水源保護區修建房屋及附屬設施的行為已嚴重違反了水污染防治法等相關法律法規的規定，請求判令被告停止侵害，拆除在阿哈水庫烏龜山上違法修建的房屋，恢復阿哈水庫烏龜山上被公共毀壞的植物2000余平方米。后該案經調解結案。

 

2、以行政機關作為原告的環境公益訴訟

 

案例三： 原告貴州省貴陽市"兩湖一庫"管理局訴被告貴州天峰化工有限責任公司磷石膏礦庫的渣場滲濾液污染了紅楓湖水，要求被告停止侵害、排除妨礙、消除危害，并承擔訴訟費用。法院經審理認為，原告是負有依法管理紅楓湖水資源的社會公共職責的政府職能部門，紅楓湖是貴陽市的飲用水源。在不特定的人群遭受環境污染侵害的情況下，為維護民眾利益，原告有權提起環境公益訴訟，尋求法律救濟。被告在沒有修建足夠環保設施的磷石膏尾礦庫渣場堆放磷石膏廢渣的行為，已侵害了羊昌河流域附近居民以及百萬貴陽市民的利益，其行為構成侵權，故原告的訴訟請求應當予以支持。遂依法作出判決。

 

3、以社會團體作為原告的環境公益訴訟

 

案例四： 我國首例由環保社團作為原告的環境公益訴訟案。2009年7月6日，江蘇省無錫市中級人民法院下達受理案件通知書，正式對中華環保聯合會（以下簡稱"環保聯合會"）訴江蘇江陰港集裝箱有限公司環境污染侵權糾紛案立案審理。

 

4、以公民個人作為原告的環境公益訴訟

 

案例五： 2000年12月30日，山東省青島市300多市民以經青島市規劃局批準的在音樂廣場北側建立住宅區的做法破壞了廣場景觀、侵害了市民的優美環境享受權為由將青島市規劃局告上了法庭。在本案進入訴訟程序時，被告規劃局對原告起訴的主體資格，并受理了本案。

 

（二）域外經驗

 

在美國，盡管憲法包含了有關原告資格的規定，國會仍可以為某個人或某種規定他們本來所沒有的原告資格，即使有關個人沒有通常所要求的那種直接的個人利害關系。在不斷發展的司法判例的推動下，人們認識到，可以把維護公益的任務委托給政府官員，例如，委托給司法部長，甚至可以委托給私方當事人。所謂的"私人檢察總長"理論由此形成，并在環境法領域得到了極好的體現。1970年的《清潔空氣法》首創了著名的"公民訴訟條款"，規定任何人都可以自己的名義對任何人（包括美國政府、政府機關、公司和個人等）就該法規定的事項提起訴訟。印度的環境公益訴訟概念有其自身的特點，任何個人或任何社會團體都有權提起公益訴訟，而不必證明與案件有直接的利害關系。德國和法國等大陸法系國家在維護環境社會公益的訴訟中往往采用團體訴訟制度，通過成文法賦予一定團體以原告資格。

 

（三）各界推動

 

2006年，國務院發布的《關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》提出："鼓勵檢舉和揭發各種環境違法行為，推動環境公益訴訟。"對于在我國建立環境公益訴訟制度，不少知名學者、人大代表和政協委員者曾大聲疾呼，如2005年3月全國政協三次會議期間，梁從誡、趙忠祥等28名全國政協委員，聯合提交了第1223號提案--《關于盡快建立健全環保公益訴訟法的提案》；2007年10月30日，由中南財經大學環境資源法研究所與美國自然資源保護委員會（NRDC）中國項目辦公室共同主辦的2007年中美環境公益訴訟研討會在中南財經政法大學舉行，研討的主題就是促進中國環境公益訴訟制度的建立和完善；2006年、2008年2009年的"兩會"期間，全國人大代表、中南財經政法大學教授呂忠梅都提交了建立環境公益訴訟制度的提案；在2009年的"兩會"期間，政協委員、最高人民法院副院長萬鄂湘也向會議提交了建立環境公益訴訟制度推進生態文明建設的提案。

 

二、成熟學說：原告資格擴張的理論基石

 

隨著世界各國對環境公益訴訟理論的完善和發展，我國學術界對環境公益訴訟的理論研究也是如火如荼，對"訴訟利益"、"公眾環境權"和"信托理論"的探討也日趨成熟，本文不再贅述。筆者主要結合現代型訴訟的發展及司法能動主義理論，對民事環境公益訴訟原告資格的擴張進行論述。

 

(一)現代型訴訟理論

 

1、訴訟利益歸屬的擴張。如果說傳統民事訴訟的爭執焦點是當事人之間的個別權利義務，完全屬于私益的話，那么，現代型訴訟中的爭點則表現在社會化方面。在這種訴訟中，私的利益和公共利益處于緊張、交錯的狀態，民事訴訟的意義隨著這種雙重性而左右搖擺。環境公益訴訟中，它有時沒有直接利害關系人，要么是涉及不特定多數間接利害關系人的環境公益，要么是純社會環境公益，訴訟的目的是為了維護社會公共利益，訴訟利益歸屬社會。環境公益訴訟的被訴行為侵害或危及到的是社會性的公共環境權益。在單純私人利益直接受損害的情形下，只需要通過傳統的訴訟手段即可處理，個人作為自身利益最大的維護者，理應且非常自覺地向法院提起訴訟以維護自身合法權益；而在環境公益訴訟之場合，"原告申訴的基礎并不在于自己的某種利益受到侵害或脅迫，而在于希望保護因私人或政府機關的違法行為而受損的公眾或一部分公眾的利益。"

 

2、訴訟功能的擴張。環境公益訴訟具有顯著的預防性。與私益訴訟相比，公益訴訟的提起及最終裁決并不要求一定有損害事實發生，只要能根據有關情況合理判斷有社會公益侵害的潛在可能，亦可提起訴訟，由違法行為人承擔相應的法律責任。這樣可以有效地保護國家利益和社會秩序不受違法侵害行為的侵害，把違法行為消滅在萌芽狀態。在環境公益訴訟中，這種預防功能顯得尤為明顯且顯得更為重要，因為環境一旦遭受破壞就難以恢復原狀，所以法律有必要在環境侵害尚未發生或尚未完全發生時就容許適用司法手段加以排除，從而阻止環境公益遭受無法彌補的損失或危害。由此，原告資格必須擴張，從而滿足公益訴訟的特殊功能。

 

（二）司法能動主義理論

 

司法能動主義是一種達到社會正義為目的的社會能動主義。當某類社會沖突大量出現時，司法必須適時給以相應的司法救濟。司法能動主義反映了近代各國司法理念由保守向司法能動的轉變。司法是正義的最終救濟手段，法院不應該對日益嚴重惡化的生態環境不管不問。環境公益是一種典型的公益類型，原告資格的擴張，讓更多的適格主體提起民事環境公益訴訟符合司法能動主義理論。公益訴訟發揮應有作用，達到改良社會的理想狀態，需要一個能動的司法體制與發揮主觀能動性的法官支持。但是，就法院的實際角色來看，公益訴訟的興起給法院的自身定位和司法理念帶來了相當大的沖擊。當法官在每個具體的公益訴訟案件中都致力于認定和維護某種"可確定的公共利益"時，司法自身的性質和功能就會發生相應的變化，即會導致司法更少保守性、更多創新性，或者說更強調法官的"造法"功能與法院的政策形成功能。

 

三、梯度推進：原告資格擴張的步驟

 

在民事環境公益訴訟的原告資格的總體設計和方向上，學界沒有大太的爭議，基本一致地認為應當拓寬適格原告的范圍。梁慧星先生的觀點極具代表性，他認為，在民眾權利意識空前覺醒以及新型糾紛不斷涌現的現代社會，應當暢通公民個人或其他社會組織為維護公共利益而提起訴訟的渠道。筆者對此亦持贊同態度，并進一步認為，我國民事公益訴訟中原告資格的擴張應當遵照這一思路，并結合我國司法國情和域外經驗，不能一蹴而就，應該采取梯度推進的方式，穩妥擴張。

 

1、非正式擴張：支持起訴制度的完善

 

我國民訴法第十五條規定："機關、社會團體、企業事業單位對損害國家、集體或者個別民事權益的行為，可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴。"雖然法律明文規定，但在司法實踐中，支持起訴的案件較為鮮見。筆者認為，在立法明確規定之前，民事環境公益訴訟在支持起訴方面大有可為。對于環境污染事件，檢察機關、社會團體特別是環境保護團體可能支持受侵害的個人進行訴訟。具體到訴訟領域，則要對支持起訴人的訴訟地位、支持起訴人的權利義務（特別是在調查取證方面）等進行詳細規定，便于操作。

 

2、初步擴張：檢察機關和社會團體

 

可以預見，原告訴訟資格的擴張在不久的將來必將會在立法上有所體現。筆者建議，在立法階段首先要明確的檢察機關和社會團體的原告資格。在環境領域，檢察機關在出現侵害環境公益的行為時，運用公力救濟的司法手段代表國家提起環境公益訴訟的須知法不僅是必要的，也是符合法治原理的。楊立新教授在《民事訴訟法》修改中提出，檢察機關、民間機構和個人都將可以向法院提出公益訴訟，或者采取由普通公民向檢察機關檢舉、告發的形式，檢察機關再據此決定是否有必要提起公益訴訟。社會團體特別是環保社團，在提起民事環境公益訴訟方面具有積極性，且可以在專業知識和資金力量等方面具有優勢。

 

3、與國際接軌：公民訴訟

 

任何環境的污染和破壞最終都會影響到每個個體的生存和發展，因而公民對環境決策的正確與否、環境質量的好壞有切身的感受，他們對生存環境的保護最有發言權，能夠作出公正的評價。如前所述，域外制度的做法也表明公民個人已經成為保護環境公益的重要力量。在具體制度設計上，在公民提起訴訟是否事先經過有關機關審查為標準，分設直接起訴與前置審查起訴兩種模式。在我國將公民訴訟納入立法程序時，可確立前置審查起訴模式，即在公民提起環境公益訴訟前必須通知并要求有關國家機關制止損害社會公共利益的違法行為，當該機關不作為時，公民才可以徑行提起訴訟。如美國的《清潔水法》就規定了"60天期限"即為訴訟審查起訴的前置程序，由有關機關在此期限內利用職權去糾正違法行為。

 

4、如何走得更遠：以自然物作為原告

 

案例六： 我國第一起以自然物作為共同原告的環境公益訴訟案件。2005年11月13日，中國石油天然氣集團公司所屬中國石油天然氣股份有限公司吉林分公司雙苯廠（101廠）的苯胺車間因操作錯誤發生劇烈爆炸并引起大火，導致100噸苯類污染物進入松花江水體，導致江水硝基苯和苯嚴重超標，造成整個松花江流域生態環境嚴重破壞。12月7日，北京大學法學院三位教授及三位研究生向黑龍江省高級人民法院提起了國內第一起以自然物（鱘鰉魚、松花江、太陽島）作為共同原告的環境民事公益訴訟，要求法院判決被告賠償100億元人民幣用于設立松花江流域污染治理基金，以恢復松花江流域的生態平衡，保障鱘鰉魚的生存權利、松花江和太陽島的環境清潔的權利以及自然人原告旅游、欣賞美景和美好想象的權利。黑龍江高級人民法院立案庭尚未閱讀《起訴書》就口頭拒絕受理本案，理由并非"原告不適格"，而是"一切聽從國務院安排"。

 

關于自然物的原告資格問題，看起來似乎匪夷所思，普通民眾可能會認為這是一個荒誕不經的做法。鑒于我國目前的法治水平和普通公民的法治意識，筆者認為以自然物作為民事環境公益訴訟的原告仍操之過急。事實上，在現行的法律體系中，自然物完全處于客體地位，現行的民法體系或法理學中的法律主體、客體體系都是以此為基礎建立起來的。因此，雖然有的學者認為以自然物作原告，可以不觸動現有訴訟法體系中的"直接利害關系"問題， 但在我國目前的訴訟法制度和理論上存在著極大的障礙。當然，我們不能放棄這種學術上的探討與研究，畢竟國外已經出現了許多成功的案例。待理論與實踐都比較成熟的時候，我們的立法才可以在環境公益的保護上走得更遠。

 

環境公益訴訟能否在我國作為一項制度得以確立仍需要繼續進行理論和創新，并需要得到立法認可。民事環境公益訴訟原告資格的擴張有賴于司法制度的改革與完善。筆者期待，這一天將不會太遠。