論文提要：

 

《行政訴訟法》實施以來，對于保障公民權利，規(guī)范行政行為，監(jiān)督行政機關依法行政起到了重要作用。但是，隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，公民、法人或者其他組織法律意識的增強，各項改革事業(yè)的深入，根據(jù)現(xiàn)實需要，修改完善行政訴訟制度，擴大行政訴訟受案范圍的呼聲越來越高。本文依據(jù)兩起著名的高等教育行訴個案來加以說明，司法權在行政訴訟領域中的實質(zhì)性擴張并非一帆風順，而是必然受到現(xiàn)實條件的種種制約，面臨較大的不確定性的困擾。因此，修改完善行政訴訟法有關受案范圍的規(guī)定，行政程序主體的所有行政行為，都應當在行政訴訟法中得到詳細的規(guī)范。對于行政相對人而言，受案范圍的擴張無疑實現(xiàn)了在具體案件中局部的權利主張與救濟，但就全局而言，結(jié)果將是全國各地對同類案件的不同裁判，甚至是法律條文本身被架空。受案范圍的突破，在日益民主化、多元化的社會里，涉及到公民、社會組織個體權利的普遍張揚以及司法權與行政權的基本界分，而將首當其沖成為社會各界關注和呼吁的焦點。由于除了法律明文排除外，所有重要的行政行為一旦引起行政爭議，包括某些抽象行政行為所引起的行政爭議都應當納入行政訴訟的受案范圍，都要受到司法審查。因而，作為行政程序主體的所有行政行為，都應當在行政訴訟法中得到詳細的規(guī)范。

 

 

《行政訴訟法》實施以來，對于保障公民權利，規(guī)范行政行為，監(jiān)督行政機關依法行政起到了重要作用。但是，隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，公民、法人或者其他組織法律意識的增強，各項改革事業(yè)的深入，根據(jù)現(xiàn)實需要，修改完善行政訴訟制度，擴大行政訴訟受案范圍的呼聲越來越高。本文依據(jù)兩起著名的高等教育行訴個案來加以說明，司法權在行政訴訟領域中的實質(zhì)性擴張并非一帆風順，而是必然受到現(xiàn)實條件的種種制約，面臨較大的不確定性的困擾。因此，修改完善行政訴訟法有關受案范圍的規(guī)定，行政程序主體的所有行政行為，都應當在行政訴訟法中得到詳細的規(guī)范。

 

一、現(xiàn)實困境：司法的有限空間與民眾的無限訴求

 

（一）兩則判決結(jié)果迥然不同的案例

 

案例一：田永訴北京科技大學案

 

北京科技大學以田永曾因考試作弊被學校作退學處理為由．拒絕向其頒發(fā)畢業(yè)證、學位證書。田某由此向北京市海淀區(qū)法院提起行政訴訟并獲法院受理。按照行政訴訟法的規(guī)定，受案范圍僅限侵犯公民人身權、財產(chǎn)權的具體行政行為，而受教育權并非涵蓋在其范圍之內(nèi)，法院通常不予受理。但是受當時社會環(huán)境、輿論取向以及專家學者的普遍支持的影響，此案最終被法院受理。田永案揭曉后被收入《最高人民法院公報》，形成了良好的示范作用。

 

案例二：劉燕文訴北京大學案

 

同年，北京大學在讀博士劉燕文因通過了論文答辯委員會的決議，但被校學位評定委員會拒絕批準而得不到博士畢業(yè)證書和學位證書。多方奔走無效，向海淀法院提起訴訟。因先前有過田永案的審判經(jīng)驗，海淀法院順利受理該案并一審判決劉燕文勝訴。然而這次，一審判決遭到了一些高校的猛烈抨擊，高校的學術自主權、司法進入科學殿堂的限度等話題紛紛提上桌面。其一審判決最終被撤銷。由于劉案的判決結(jié)果，此后有一系列類似案件的審理受到影響，法院在教育領域擴張受案范圍的努力不得不暫告受挫。

 

由此可見，法院是否將某一新型案件納入行政訴訟范圍，不僅取決于法院自身，還要受到社會輿論、專家學者論述等諸多因素的影響。

 

（二）法院在行政訴訟個案中對法律進行解釋的有限空間

 

盡管法官在個案審理中可以利用司法的修辭技巧，順應社會進步的需要，迎合民眾和法律精英的呼聲，不動聲色的擴張受案范圍，在一定情況下突破或創(chuàng)制法律，實現(xiàn)對當事人訴權的充分保障，但如果基本的法律框架未變，司法權的地位未能進一步提升，則制度突破者的空間總歸有限。從《行政訴訟法》的規(guī)定中，可以看出行政訴訟法界定行政訴訟范圍的標準有兩項：一是具體行政行為標準，人民法院只受理對具體行政行為提起的訴訟，對具體行政行為以外的其他行為，法院不予受理；二是人身財產(chǎn)權標準。人民法院只受理對公民、法人或者其他組織的人身權和財產(chǎn)權造成侵犯的行政爭議。盡管通過個案解釋等方式從一個側(cè)面展現(xiàn)了法院在具體個案，尤其是近年出現(xiàn)的"新型"案件、疑難和爭議案件中，受理而非拒絕的傾向，但不能就此認為司法權力的擴張正使法定受案范圍的樊籬在較大范圍內(nèi)被拆除。上述兩則案情基本相同、同一法院受理，卻在判決結(jié)果上形成鮮明反差的案例，讓我們看到司法在現(xiàn)實生活中面臨的真實困境。

 

然而，隨著經(jīng)濟改革，行政體制改革的不斷深化，新的行政紛爭也隨之而起，加之人們法治意識和權利觀念的逐步增強，期望司法對更多的行政爭議進行審查的現(xiàn)實需要越發(fā)強烈。況且．逐年累積的行政審判實踐也增強了法院行政審判的正當性和權威性，提高了法院駕馭行政審判的能力。由此，行政訴訟受案范圍的局限性日益暴露，已經(jīng)不能適應社會發(fā)展的需要。

 

二、制度反思：現(xiàn)行行政訴訟范圍的現(xiàn)實考量

 

在我國司法實踐中我們可以發(fā)現(xiàn)，成文法主義幾乎已經(jīng)達到了讓法官在法條字面含義下亦步亦趨的程度，法官在個案中的法律解釋困難重重。因此，目前的行政訴訟范圍已經(jīng)無法適應司法實踐的現(xiàn)實需要。

 

1、可受理的行政行為的外延過窄。《行政訴訟法》第二條規(guī)定：公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。《最高人民法院關于貫徹執(zhí)行(中華人民共和國行政訴訟法)若干問題的意見(試行)》將具體行政行為定位為單方行為，不僅排除了雙方行為，也排除了事實行為和抽象行政行為。為彌補這一不足，最高人民法院在《關于執(zhí)行(中華人民共和國行政訴訟法)若干問題的解釋》中用"行政行為"取代了"具體行政行為"。但這只表明對行政訴訟法所規(guī)定的受案范圍有了認識上的深化，而不是對受案范圍的擴大。 事實上，我國行政訴訟法及司法解釋是通過肯定性列舉和否定性列舉來規(guī)定行政訴訟受案范圍的，而列舉式規(guī)定存在著無法窮盡所有行政行為的弊端，導致肯定性列舉和否定性列舉之間存在廣泛灰色地帶，某一案件能否進入行政訴訟可能成為盲區(qū)。實踐證明，法律無論列舉出多少可以受理的案件總有遺漏，所以，用這種方法規(guī)定法院應當受理的案件難免"掛一漏萬"。

 

2、劃分行政行為的標準不統(tǒng)一。《行政訴訟法》規(guī)定受案范圍時采用了不同的標準劃分行政行為，如第l1條，對可訴性行政行為的肯定性列舉，有時以行政行為性質(zhì)為標準來劃分，如行政處罰，行政強制措施；有時以行政行為內(nèi)容為標準來劃分，如侵犯法定的經(jīng)營自主權，違法要求履行義務的；有時以行為的作為和不作為來劃分，如拒絕頒發(fā)許可證和執(zhí)照，沒有依法發(fā)給撫恤金，拒絕保護人身權和財產(chǎn)權法定職責。這種以多元標準面目出現(xiàn)的肯定性列舉，其結(jié)果必然導致受案范圍相互交叉或者重復甚至遺漏的現(xiàn)象。

 

3、公民權利的保障范圍過于狹窄。依據(jù)行政訴訟受案范圍的相關規(guī)定，只有公民、法人或者其他組織的人身權和財產(chǎn)權受到行政主體的侵犯時，行政訴訟法才對其予以保護，政治權利和其他合法權利被排除于行政訴訟法的保護范圍之外。但根據(jù)憲法的規(guī)定，我國公民享有廣泛的合法權利，如果行政相對人的政治權利和其他合法權利受到行政行為的侵犯，但卻得不到司法救濟，這不能不說是立法上的一大失誤。行政復議法將行政復議所保護的范圍擴展至所有合法權益，認為只要行政機關的行政行為侵犯了公民、法人和其他組織的合法權益，公民、法人和其他組織均可申請復議。這里的合法權益不僅包括人身權和財產(chǎn)權，而且包括受教育權、勞動權、休息權、環(huán)境權，甚至包括出版、集會、結(jié)社、游行示威等政治性權利。按照我國的相關法律規(guī)定，當事人對行政復議決定不服的，仍有提起行政訴訟的權利。但由于行政訴訟法與行政復議法在權利保護范圍上的不一致，導致兩種救濟制度無法銜接，致使行政相對人的一部分合法權利得不到有效保護。

 

4、行政終局裁決不符合司法最終審查原則。我國在WTO加入議定書中承諾了"如初始上訴權需向行政機關提出，則在所有情況下應有選擇向司法機關對決定提出上訴的機會"。但同時，WTO規(guī)則中也只規(guī)定了與其法律框架相關的行政裁決具有司法最終審查性，即司法最終審查原則也并非是絕對的。《行政訴訟法》第l2條第4項將只要屬于法律規(guī)定的行政終局裁決行為均排除在受案范圍之外的做法顯然不符合司法最終審查原則。對于行政終局裁決行為，各國均在一定范圍內(nèi)承認其存在的合理性，但理由通常限于以下幾個方面：行政行為涉及國家機密；進入訴訟將嚴重影響國家利益；行政行為不可能或者極少可能侵犯相對人的權益；行政行為專業(yè)性極強且非常復雜，以至于使法官的審查徒勞無益；行政行為已有近乎司法程序的行政程序作保障。能確保公正的救濟手段，因不可抗力事件使行政救濟以外的司法救濟成為不可能。因此，權力機關通過立法設立終局裁決行為應遵守上述標準，并嚴格限制范圍。

 

5、確定受案范圍的方式混亂。我國行政訴訟法對受案范圍的規(guī)定采取肯定列舉式規(guī)定，行政訴訟法第1l條第1款分別列舉了8項具體情況，但是，該條的列舉范圍要小于行政訴訟法第2條所規(guī)定的受案范圍。由此可以看出這兩者存在矛盾，會導致法院在受理行政訴訟案件時無所適從，不能很好地保護行政相對人的合法權益。此外，行政訴訟法第1l條的列舉規(guī)定本身也存在問題：第(一)、(二)項是依行政行為性質(zhì)而作的列舉，第(三)、(八)項是依行政行為所調(diào)整的權利而作的列舉，第(六)、(七)項是依行為內(nèi)容所作的列舉，第(四)、(五)項是以行政行為的表現(xiàn)形式為標準而作的列舉。這八項重疊反復、交叉滲透的現(xiàn)象頗多。例如，行政機關侵犯法律規(guī)定的經(jīng)營自主權，就可以表現(xiàn)為行政處罰不當或者行政措施不當。又如，行政機關沒有依法發(fā)給撫恤金，其實就是行政機關不依法履行保護人身權、財產(chǎn)權職責。

 

三、路徑選擇：擴大行政訴訟受案范圍的多維視角

 

對于行政相對人而言，受案范圍的擴張無疑實現(xiàn)了在具體案件中局部的權利主張與救濟，但就全局而言，結(jié)果將是全國各地對同類案件的不同裁判，甚至是法律條文本身被架空。法治的基本要求-- 穩(wěn)定、可預期性，以及"同樣案件同樣審理" 的公正原則--將被逐步蠶食破壞。 因此，解決這一問題的最終出路，仍然要訴諸制度條件的正式變革。由于除了法律明文排除外，所有重要的行政行為一旦引起行政爭議，包括某些抽象行政行為所引起的行政爭議都應當納入行政訴訟的受案范圍，都要受到司法審查。受案范圍的突破，在日益民主化、多元化的社會里，涉及到公民、社會組織個體權利的普遍張揚以及司法權與行政權的基本界分，而將首當其沖成為社會各界關注和呼吁的焦點。

 

1、擴大行政訴訟法所保障的權利范圍。在現(xiàn)代社會中，公民的政治權利、文化權利和經(jīng)濟權利同樣重要，離開這些權利，公民的生存與發(fā)展就面臨巨大的威脅。在未修改現(xiàn)行行政訴訟法的前提下，為更有效地保護行政相對人的合法權益，應通過司法解釋，將勞動權、受教育權等未超越人身權與財產(chǎn)權廣義內(nèi)涵的權利納入行政訴訟法所保護的權利范圍。在將來修改行政訴訟法時，應考慮將公民的政治權利、文化權利等納入行政訴訟法的保護范圍。

 

2、將抽象行政行為納人行政訴訟范疇。有權力就要有監(jiān)督，不受監(jiān)督的權力必然導致腐敗。現(xiàn)代法治的內(nèi)涵要求行政機關的一切活動均應置于法律的有效監(jiān)督之下。抽象行政行為針對普遍的管理相對人做出，具有可反復適用、效力范圍廣的特點，因此，較之其他行政行為而言，對抽象行政行為的監(jiān)督顯得更為突出和必要。我國對抽象行政行為的監(jiān)督主要依賴于權力機關的監(jiān)督和行政機關的自身監(jiān)督，但這種監(jiān)督體制存在著明顯的缺陷。首先，對抽象行政行為的監(jiān)督由于缺乏具體的監(jiān)督程序，從而很難發(fā)揮應有的作用。其次，對抽象行政行為的監(jiān)督只有備案審查和法規(guī)清理兩種方式，使監(jiān)督難以落到實處。最后，對規(guī)章以下的規(guī)范性文件沒有相應的審查制度，但這些規(guī)范性文件在實踐中制定主體多、適用范圍廣、所占的比例大、存在的問題突出，并且與相對人的關系最為密切。所以，將抽象行政行為納入行政訴訟范圍勢必可行。

 

3、賦予人民法院對行政自由裁量行為的司法審查權。行政自由裁量行為是行政主體對行政法規(guī)范的適用具有較大選擇、裁量余地的行政行為。行政法規(guī)范對某些法律事實無法在立法上作出統(tǒng)一的規(guī)定。需要由行政主體根據(jù)這些法律事實的具體因素自行裁量決定其法律的適用，因此，行政自由裁量行為不僅存在合法性問題，而且還存在合理性問題。依法行政要求行政行為必須合法又合理，但《行政訴訟法》規(guī)定人民法院作出維持判決的條件僅僅包括證據(jù)確鑿。適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序三個方面，不涉及內(nèi)容適當，只有在行政處罰顯失公正時，人民法院才可以行使有限的司法審查權。但對何種情況下構(gòu)成顯失公正。有具體規(guī)定判斷的標準，造成司法實踐中理解和掌握的尺度不一致，理論界的看法也很不統(tǒng)一，影響行政訴訟功能的實現(xiàn)。解決上述問題的關鍵是通過立法賦予人民法院對行政自由裁量行為的司法審查權，以實現(xiàn)司法權對行政權的全面監(jiān)督。

 

4、對行政行為的審查范圍擴大到合理性審查。隨著社會的發(fā)展，國家的行政管理職能逐漸增加，行政自由裁量權每時每刻都有被濫用的危險，而它一旦被濫用，必將對行政法制構(gòu)成極大威脅。同時，在現(xiàn)實生活中，行政機關真正的越權行為并不多見，侵犯相對人合法權益的行為通常表現(xiàn)在濫用職權這種"隱性違法"的行為上。因此，應將行政行為的合理性納人行政訴訟的審查范圍，使得司法機關在審查行政行為合法性的同時，也能審查行政機關基于自由裁量權作出的行政行為的合理性，防止行政機關的自由裁量權被濫用。

 

盡管法官在個案審理中可以利用司法的裁判技巧，在一定情況下突破或創(chuàng)制法律，實現(xiàn)對當事人訴權的充分保障，但如果基本的法律框架未變，司法權的地位未能進一步提升，則制度突破者的空間總歸有限。解決這一問題的最終出路，仍然要訴諸制度條件的正式變革。由于除了法律明文排除外，所有重要的行政行為一旦引起行政爭議，包括某些抽象行政行為所引起的行政爭議都應當納入行政訴訟的受案范圍，都要受到司法審查。因而，作為行政程序主體的所有行政行為，都應當在行政訴訟法中得到詳細的規(guī)范。