行政責(zé)任作為法律責(zé)任體系中的一個(gè)重要組成部分，其理論研究水平長期落后于民事責(zé)任、刑事責(zé)任。近年來，行政法學(xué)界對(duì)行政責(zé)任進(jìn)行了不斷的研究。但在行政責(zé)任的概念上，還是沒有個(gè)清晰明了的定義。本文力圖從法律責(zé)任的共性和行政責(zé)任的特性出發(fā)，探究行政責(zé)任的內(nèi)涵和外延，并嘗試解決行政責(zé)任承擔(dān)主體不清的問題。                                 

 

一、   對(duì)行政責(zé)任概念之界定

 

（一） 從法律責(zé)任的角度對(duì)行政責(zé)任概念的限定

 

1、法律責(zé)任的定義

 

以上我們對(duì)行政責(zé)任概念的諸說進(jìn)行了分析，可以看出各種學(xué)說都存在這樣或那樣的問題。行政責(zé)任的概念到底為何？筆者認(rèn)為，研究行政法上的行政責(zé)任首先要確定一個(gè)前提，即行政責(zé)任是一種法律責(zé)任。因?yàn)樾姓?zé)任這一概念在公共行政管理學(xué)領(lǐng)域內(nèi)也受到廣泛的關(guān)注和研究。我們?cè)谘芯啃姓?zé)任概念時(shí)總是不經(jīng)意的將一部分政治責(zé)任也當(dāng)作行政責(zé)任進(jìn)行研究。所以，我們研究行政責(zé)任的概念，首先要對(duì)法律責(zé)任有一個(gè)明確的認(rèn)識(shí)，以此對(duì)行政責(zé)任的概念進(jìn)行一個(gè)初步的限定。

 

關(guān)于法律責(zé)任的定義有多種不同的說法，這也與責(zé)任概念的多義性有關(guān)。這些定義主要包括：義務(wù)說、強(qiáng)制說、法律關(guān)系說、處罰說、后果說、狀態(tài)說、責(zé)任說。雖然各種定義的側(cè)重點(diǎn)有所不同，但各種界定也都是相互聯(lián)系的，且有不少觀點(diǎn)之間的差異也不是根本性的。綜合起來，我們可以歸納出法律責(zé)任概念相關(guān)的幾個(gè)中心問題：

 

第一，法律義務(wù)與法律責(zé)任

 

法律責(zé)任的概念的界定首先不可能離開法律義務(wù)。法律責(zé)任的存在以法律義務(wù)的違反為前提，法律義務(wù)以法律責(zé)任為保障。有許多學(xué)者都將法律責(zé)任定義為一種特殊的義務(wù)，但并不是將兩者等同起來。義務(wù)相對(duì)的是權(quán)利，責(zé)任相對(duì)的是權(quán)力，在權(quán)利-義務(wù)關(guān)系中，權(quán)利與義務(wù)是相互的，而在權(quán)力-責(zé)任關(guān)系中，責(zé)任是強(qiáng)加的；義務(wù)的實(shí)現(xiàn)必須經(jīng)過義務(wù)人或其代理人的行為，而責(zé)任的實(shí)現(xiàn)有時(shí)不必經(jīng)過責(zé)任人的行為。

 

第二，國家強(qiáng)制與法律責(zé)任

 

一般認(rèn)為法律責(zé)任與國家強(qiáng)制有內(nèi)在的功能上的聯(lián)系。從設(shè)定形式上看，法

 

律責(zé)任必須經(jīng)過相應(yīng)的法律條款確定，沒有國家的認(rèn)可，責(zé)任規(guī)范不具有法律效力，約定責(zé)任的法律性也在它符合相應(yīng)的法律條文，由此才具有法律責(zé)任的性質(zhì)。在責(zé)任的現(xiàn)實(shí)化過程中，它最終必須由國家專門機(jī)關(guān)來認(rèn)定，并由其來執(zhí)行。

 

第三，行為的應(yīng)受應(yīng)受譴責(zé)性與法律責(zé)任

 

法律責(zé)任的核心理念應(yīng)該是，責(zé)任體現(xiàn)了國家對(duì)責(zé)任主體行為的譴責(zé)性和主

 

體的應(yīng)受譴責(zé)性的統(tǒng)一。

 

第四，法律制裁與法律責(zé)任

 

法律責(zé)任的存在是實(shí)施法律制裁的前提，而法律制裁也可以看作是完整的法

 

律責(zé)任的組成部分。法律責(zé)任最終應(yīng)該落實(shí)到法律制裁，才能使應(yīng)受譴責(zé)性落到實(shí)處。

 

根據(jù)以上歸納我們可以明確法律責(zé)任有以下幾個(gè)特點(diǎn)：

 

（1）說明了法律責(zé)任發(fā)生的前提是，存在具有法律意義的義務(wù)包括法定義務(wù)和約定義務(wù)。

 

（2）說明了法律責(zé)任把應(yīng)受譴責(zé)性作為聯(lián)系違反義務(wù)與不利負(fù)擔(dān)的中介。行為的應(yīng)受譴責(zé)性是責(zé)任中的核心概念，它基于義務(wù)的違反，又是確定不利負(fù)擔(dān)最基本的依據(jù)，三者有前后相繼的連貫性。三者的相適應(yīng)才能達(dá)到法律責(zé)任的功能，即譴責(zé)已發(fā)生的損害行為，或補(bǔ)償已發(fā)生的損害，又預(yù)防新的損害與違法行為的發(fā)生。

 

（3）說明了法律責(zé)任的必為性。

 

（4）說明法律責(zé)任是一種不利負(fù)擔(dān)。責(zé)任必須與權(quán)利、義務(wù)聯(lián)合起來發(fā)揮作用。而責(zé)任與權(quán)利義務(wù)的密切關(guān)聯(lián)，使責(zé)任成為法學(xué)的基本范疇。責(zé)任作為不利負(fù)擔(dān)的合理性、公平性也會(huì)對(duì)權(quán)利的適當(dāng)享用和義務(wù)的自覺履行起到積極的監(jiān)督、敦促作用。在許多時(shí)候，責(zé)任條款可以是備而不用的，這種不利負(fù)擔(dān)也是抽象的。但責(zé)任是一條界限，也是一種保障。它說明了對(duì)義務(wù)的不履行會(huì)得到相應(yīng)的法律報(bào)應(yīng)，即被加于一種負(fù)擔(dān)。

 

由此可以對(duì)法律責(zé)任下一個(gè)定義，即為法律責(zé)任是指由于違背了具有法律意義的義務(wù)或基于特定的法律聯(lián)系，有責(zé)主體應(yīng)受到譴責(zé)而必須承受的法律上的不利負(fù)擔(dān)。

 

2、法律責(zé)任視角下對(duì)行政責(zé)任概念的分析

 

行政責(zé)任作為一種法律責(zé)任，其應(yīng)該是法律責(zé)任的一個(gè)下位概念。它必然和民事責(zé)任、刑事責(zé)任一樣也應(yīng)該具有法律責(zé)任的共性。那么我們?cè)趯?duì)行政責(zé)任概念進(jìn)行界定時(shí)不僅不能與法律責(zé)任概念的內(nèi)涵相違背也不能超出法律責(zé)任概念的外延。由此可得出：

 

（1）  行政責(zé)任是因違反行政法上義務(wù)而產(chǎn)生的

 

行政責(zé)任的概念首先離不開行政法上的義務(wù)。沒有行政法上的義務(wù)的存在，

 

行政責(zé)任就不可能存在。這里的行政法上的義務(wù)，既包括行政相對(duì)人的義務(wù)又包括行政主體的義務(wù)。對(duì)于行政法上義務(wù)的違反才有可能產(chǎn)生行政責(zé)任，但不能就將行政責(zé)任和行政法上的義務(wù)等同起來。所以將行政責(zé)任就認(rèn)為是一種行政義務(wù)和行政職責(zé)違背了法律責(zé)任的內(nèi)涵，超出了法律責(zé)任的外延。至于原因，上面我們已經(jīng)論述過就不加贅述了。

 

（2）  行政責(zé)任具有應(yīng)受譴責(zé)性

 

行政責(zé)任同樣應(yīng)把應(yīng)受譴責(zé)性作為聯(lián)系違反行政義務(wù)與不利負(fù)擔(dān)的中介。行政主體違反行政義務(wù)的應(yīng)受譴責(zé)性表現(xiàn)在它侵犯了行政相對(duì)人的利益，行政相對(duì)人違反行政義務(wù)的應(yīng)受譴責(zé)性也可以表現(xiàn)在他侵害了社會(huì)公共利益。

 

（3）  行政責(zé)任具有必為性

 

行政責(zé)任的實(shí)現(xiàn)是由國家強(qiáng)制力保證的，行政責(zé)任是具有拘束力的責(zé)任，具有不可逃避性。特別是對(duì)于公共權(quán)力機(jī)關(guān)而言，如果其對(duì)因侵犯個(gè)人權(quán)利而承擔(dān)的行政責(zé)任具有可逃避性的話，即行政責(zé)任不具有必為性的話，公民權(quán)利便會(huì)蕩然無存，法治國也就不過是一句空話。

 

（4）  行政責(zé)任是一種不利負(fù)擔(dān)

 

把行政責(zé)任定義為一種不利負(fù)擔(dān)也是合理的。特別是相對(duì)于制裁說，它在行政法上的合理性就更加明顯。因?yàn)樾姓黧w的侵權(quán)行為對(duì)行政相對(duì)人造成的損失，并不是由行政機(jī)關(guān)來承擔(dān)，而是通過國家賠償?shù)姆绞接蓢邑?cái)政承擔(dān)。顯然，國家并不是侵權(quán)行為的做出者，對(duì)國家進(jìn)行制裁顯然是不合理的。而以不利后果來定義行政責(zé)任要符合現(xiàn)代責(zé)任制度的要求。

 

綜上所述，從法律責(zé)任的角度對(duì)行政責(zé)任進(jìn)行界定后行政責(zé)任的概念應(yīng)該為：由于違反行政法上義務(wù)，有責(zé)主體應(yīng)受到譴責(zé)而必須承受的法律上的不利負(fù)擔(dān)。

 

但這一概念顯然過于抽象，特別是有責(zé)主體究竟為何？我們還是沒有一個(gè)明確的認(rèn)識(shí)。在行政責(zé)任是法律責(zé)任的前提下，我們就該從行政法的個(gè)性出發(fā)進(jìn)一步界定行政法的概念。

 

（二） 從行政法角度對(duì)行政責(zé)任的概念的限定

 

行政責(zé)任作為行政法體系中不可或缺的一部份，其概念必然需要與整個(gè)行政法體系相適應(yīng)，具有行政法的個(gè)性。

 

所謂行政法，是調(diào)整行政關(guān)系的、規(guī)范和控制行政權(quán)的法律規(guī)范的系統(tǒng)。該定義將行政法落腳在對(duì)行政權(quán)的規(guī)范和控制上。從行政法的主體上看，行政法上存在著行政主體和行政相對(duì)人這兩類不平等的主體。他們之間的地位不平等，且行政主體在雙方的關(guān)系中處于主導(dǎo)的強(qiáng)勢地位。行政主體能主動(dòng)地夠作出行政行為來影響行政相對(duì)人的利益，而行政相對(duì)人只能通過行政救濟(jì)的手段來抵抗行政主體的行政行為。行政主體常常是處于積極主動(dòng)的狀態(tài)，而行政相對(duì)人則常常處于消極被動(dòng)狀態(tài)。而之所以兩者存在著這么大的差異，是因?yàn)樾姓黧w被憲法和法律授予了行政權(quán)，而具有了行政主體的資格。而行政相對(duì)人卻不具有行政權(quán)，所以無法作出行政行為。相對(duì)人的行為雖可以引起一定行政行為的發(fā)生，如相對(duì)人向行政機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)經(jīng)營許可證的行為可以引起行政主體作出行政許可這一行政行為。但就其行為性質(zhì)而言，它并不是行政行為。行政權(quán)的享有產(chǎn)生了行政主體，行政權(quán)的行使構(gòu)成了行政行為，對(duì)行政權(quán)濫用的補(bǔ)救則構(gòu)成了行政救濟(jì)。行政主體、行政行為和行政救濟(jì)構(gòu)成了行政法的三大基本內(nèi)容，它們與行政法基本理論一起構(gòu)成了行政法學(xué)總論部分的框架體系。

 

那么，行政責(zé)任作為行政法體系的一部分也應(yīng)當(dāng)指向行政權(quán)，即它是因?yàn)E用行政權(quán)而應(yīng)承擔(dān)的一種不利負(fù)擔(dān)。從而將行政責(zé)任定位于行政救濟(jì)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。因行政權(quán)只由行政主體享有，所以行政責(zé)任只能被限定為一種行政主體承擔(dān)的法律責(zé)任。這樣就將行政相對(duì)人排除在行政責(zé)任主體范圍之外。我認(rèn)為在"管理論"已離我們遠(yuǎn)去的今天，仍有學(xué)者將相對(duì)人歸入到行政責(zé)任主體范圍之內(nèi)實(shí)在是一種無奈之舉。因?yàn)榘凑找话惴ɡ恚韶?zé)任被看作違反義務(wù)而產(chǎn)生的不利負(fù)擔(dān)。而在行政法律關(guān)系中，行政主體和相對(duì)人都可以違反行政法義務(wù)。如果我們根據(jù)行政法的理論體系要求只將行政主體作為行政責(zé)任主體，相對(duì)人違反行政法義務(wù)所承擔(dān)的是一種什么責(zé)任呢？而在現(xiàn)實(shí)中，相對(duì)人違反行政法義務(wù)而承擔(dān)責(zé)任是廣泛存在的。行政主體通過行政處罰使違反行政法義務(wù)的相對(duì)人承擔(dān)責(zé)任。而這種責(zé)任無疑是滿足法律責(zé)任的一切特點(diǎn)和要件的。更重要的是它又存在于行政法律關(guān)系之中。這種違反義務(wù)的行為雖然沒有運(yùn)用行政權(quán)，但它卻可以引起行政權(quán)的運(yùn)用，這種違反義務(wù)所承擔(dān)的責(zé)任也是由行政權(quán)來追究。這就使得很多學(xué)者在定義行政責(zé)任時(shí)，為了避免相對(duì)人的責(zé)任出現(xiàn)無所歸依的情況，就犧牲了行政法理論體系的特性將行政責(zé)任做了擴(kuò)張性的解釋，造就了一個(gè)泛化的行政責(zé)任概念。

 

經(jīng)過了以上分析我們可以將行政責(zé)任概念限定為行政主體違反行政法上的義務(wù)而應(yīng)受到譴責(zé)而必須承受的法律上的不利負(fù)擔(dān)。這個(gè)概念與違法責(zé)任的行政主體說相近。正如以上所述，將行政責(zé)任的主體界定為行政主體有其理論上的合理性和先進(jìn)性。但其也存需要改進(jìn)的地方。如何在此基礎(chǔ)上明確行政責(zé)任的概念，我們需要對(duì)行政責(zé)任主體進(jìn)行進(jìn)一步分析。

 

三、行政責(zé)任主體之分析

 

    行政責(zé)任的主體究竟為何，其實(shí)相關(guān)學(xué)者已經(jīng)做了大量的研究。我認(rèn)為北京大學(xué)憲法與行政法研究中心的畢雁英的觀點(diǎn)十分具有參考價(jià)值。她在其《行政責(zé)任主體理論檢討》一文中對(duì)行政責(zé)任主體理論進(jìn)行了重構(gòu)。重構(gòu)后的行政責(zé)任主體理論體系可通過下圖 (圖 1)來說明：

 

圖 1  行政領(lǐng)域責(zé)任主體理論體系構(gòu)成

 

 

責(zé)任承擔(dān)主體　           責(zé)任類型                責(zé)任確認(rèn)主體

 

行政主體　　               國家責(zé)任                      法院

 

行政領(lǐng)域責(zé)任主體      行政公務(wù)人員行政責(zé)任       本級(jí)/上級(jí)行政機(jī)關(guān)

 

行政相對(duì)人               (公法中的)一般違法責(zé)任         行政主體

 

 

由上圖所示她的主要觀點(diǎn)可以表述為：

 

第一，行政主體的責(zé)任歸屬于國家責(zé)任。行政法中所稱的"國家責(zé)任 "，一般指行政主體的行政行為產(chǎn)生了損害公民、法人或者其他組織權(quán)益的結(jié)果，除法律另有規(guī)定外，應(yīng)由國家承擔(dān)全部或部分賠償責(zé)任。第二，行政相對(duì)人違反行政管理法律規(guī)范而尚未構(gòu)成犯罪的行為屬于一般違法行為，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一般違法責(zé)任。第三，行政責(zé)任是行政公務(wù)員因違法違紀(jì)應(yīng)受到譴責(zé)而必須承受的不利負(fù)擔(dān)。

 

而該觀點(diǎn)也存在著不足之處：

 

第一，不應(yīng)將行政主體的責(zé)任定義為國家責(zé)任。根據(jù)上面的分析，行政主體的責(zé)任應(yīng)該定義為行政責(zé)任更為符合行政法的理論體系。而且，國家責(zé)任這一概念過于的泛化。國家責(zé)任不僅是一個(gè)國內(nèi)法的概念，同樣也是一個(gè)廣泛用于國際法概念。所以，將行政主體的責(zé)任定義為國家責(zé)任會(huì)導(dǎo)致在兩個(gè)法律領(lǐng)域內(nèi)對(duì)國家責(zé)任定義的混亂。

 

第二，不應(yīng)將行政責(zé)任等同于行政處分。公務(wù)人員代表行政主體實(shí)現(xiàn)意志 ,其承擔(dān)的責(zé)任是對(duì)內(nèi)責(zé)任和個(gè)人責(zé)任。內(nèi)部責(zé)任具有鮮明的制裁性和懲戒性。目前 ,公務(wù)員承擔(dān)的責(zé)任形式已經(jīng)明確為行政處分和予以辭退、取消錄用、降職和考核不稱職等,擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員承擔(dān)的責(zé)任還包括應(yīng)當(dāng)引咎辭職、責(zé)令辭職以及免職。這并不是基于行政管理關(guān)系而產(chǎn)生的一種責(zé)任，而是基于內(nèi)部隸屬關(guān)系而產(chǎn)生的。而且我國行政訴訟法已經(jīng)明確將內(nèi)部行政行為排除出行政訴訟的受案范圍。更何況公務(wù)員承擔(dān)的責(zé)任的性質(zhì)相當(dāng)?shù)膹?fù)雜，與政治責(zé)任也有交叉。所以我認(rèn)為在中國現(xiàn)階段法治狀態(tài)下，不應(yīng)將公務(wù)員承擔(dān)的責(zé)任列入到行政責(zé)任的范圍之內(nèi)。更不應(yīng)該將行政責(zé)任等同于行政處分。它還是應(yīng)該被認(rèn)為是一種內(nèi)部責(zé)任。

 

經(jīng)過上面的所有分析，我們可以對(duì)行政責(zé)任下一個(gè)完整的定義，即行政主體因違反行政法上的義務(wù)而應(yīng)受到譴責(zé)而必須由行政主體或國家承受的法律上的不利負(fù)擔(dān)。