引言：當(dāng)前，我國正處在改革發(fā)展的關(guān)鍵時期，依法治國、建設(shè)社會主義法治國家是國家建設(shè)的基本方略，全面推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府是新時期政府法治建設(shè)的重要目標(biāo)。推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府，就是要規(guī)范行政權(quán)力，建立健全行政權(quán)力的監(jiān)督和制約機(jī)制，并使公民、法人和其他組織在合法權(quán)益受到行政行為損害時能夠得到及時有效的救濟(jì)，建立起有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、侵權(quán)須賠償?shù)臋C(jī)制。《行政許可法》第10條規(guī)定："縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全對行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可的監(jiān)督制度，加強(qiáng)對行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可的監(jiān)督檢查。""行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對公民、法人或者其他組織從事行政許可事項(xiàng)的活動實(shí)施有效監(jiān)督。"這就是對行政許可的監(jiān)督檢查原則。這一原則對于規(guī)范行政許可的設(shè)定和實(shí)施，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)有效實(shí)施行政管理具有重要意義，而且建立行政許可監(jiān)督制度又是行政許可制度構(gòu)建的一個重要方面，深入研究行政許可監(jiān)督問題，對建立健全行政許可監(jiān)督制度和許可監(jiān)督制度的實(shí)踐運(yùn)作都具有重要意義。行政許可是政府管理社會政治、經(jīng)濟(jì)、文化等多方面事務(wù)的一種事前控制手段。要防止行政許可工作人員違法實(shí)施行政許可和濫用權(quán)力，保護(hù)公民、法人和其他經(jīng)濟(jì)組織的合法權(quán)益，必須加強(qiáng)對行政許可機(jī)關(guān)實(shí)施許可活動的監(jiān)督、制約與救濟(jì)。如何完善行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可的監(jiān)督與制約機(jī)制，為相對人提供有效的救濟(jì)途徑，是近年來各界重點(diǎn)關(guān)注的問題之一。本文對我國行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可監(jiān)督檢查的現(xiàn)實(shí)意義、基本途徑及存在的問題、完善措施等進(jìn)行了闡述。

 

一、行政許可監(jiān)督檢查制度概述

 

行政許可監(jiān)督檢查的概念有廣義和狹義之分。廣義的行政許可監(jiān)督檢查，是指有權(quán)機(jī)關(guān)對行政許可機(jī)關(guān)的許可行為以及被許可人實(shí)施行政許可行為的監(jiān)督檢查。其中對行政許可機(jī)關(guān)行為的監(jiān)督檢查主體主要是其上級行政機(jī)關(guān)，對被許可人實(shí)施行政許可的監(jiān)督檢查主體主要是行政許可機(jī)關(guān)。狹義的行政許可監(jiān)督檢查僅指是行政許可機(jī)關(guān)對被許可人實(shí)施行政許可的行為進(jìn)行監(jiān)管的措施。但從《行政許可法》第六章有關(guān)行政許可監(jiān)督檢查的規(guī)定來看，該法采用的是廣義的行政許可監(jiān)督檢查概念，即只要是有權(quán)的機(jī)關(guān)都可以對行政許可主體和被許可人的行為實(shí)施監(jiān)督檢查，甚至可以將被許可人的自行檢查包括進(jìn)來。

 

實(shí)施行政許可，最重要的是要體現(xiàn)市場調(diào)節(jié)的支配作用，但如果僅有市場作用，而無政府參與，便會出現(xiàn)政府無為而治，放棄各種管理，社會也必將陷入一種"無政府狀態(tài)"，所以我們必須采取一種剛?cè)嵯酀?jì)的方式來進(jìn)行資源的配置，避免人類權(quán)力欲望的傾向，這樣才能達(dá)到最佳的管理效果。在這樣一種大的背景之下行政許可出現(xiàn)了，其既摒棄了傳統(tǒng)的命令式的管理方式，也避免了走向放任自流政府官員"個人的一些利益常常是同政治社會的利益相對抗的，而且人具有做出侵損公共福利的行為傾向"，行政機(jī)關(guān)實(shí)施許可行為就是其運(yùn)用行政權(quán)力的體現(xiàn)，缺乏對行政許可機(jī)關(guān)的監(jiān)督，則會導(dǎo)致違規(guī)頒發(fā)許可證的現(xiàn)象，讓一些不具備相關(guān)資格的人取得許可資格，使頒發(fā)許可證的事前審查流于形式，達(dá)不到事前控制的效果，因?yàn)闄?quán)力對于權(quán)利來說是強(qiáng)大的，權(quán)力關(guān)系主體與權(quán)利關(guān)系主體的關(guān)系是"自上臨下的，雙邊是不平等的"。正如孟德斯鳩所說"一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，有權(quán)力的人使用權(quán)力一直到遇到有界限的地方為止。"同時，行政許可是一種強(qiáng)力配置資源的方式，行政許可機(jī)關(guān)與申請人之間博弈的結(jié)果是申請人可以或者不可以從事某方面的活動，對公民基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生重大影響。申請人經(jīng)行政機(jī)關(guān)許可，獲得許可證，就意味著能夠根據(jù)許可證所載明的范圍、方式、期限等內(nèi)容從事相關(guān)的活動，也意味著被許可人進(jìn)行相關(guān)行為的合法性。被許可人在申請?jiān)S可證之前是符合條件或資格的，但這并不意味著其在今后實(shí)施許可規(guī)定的內(nèi)容時就遵紀(jì)守法，由于人類的一切行為都源自于自己本身的需要，并且"個人總是并且也不可能不是從自己本身出發(fā)的"，因此有必要對被許可人今后的行為進(jìn)行監(jiān)督，這也是《行政許可法》確立的監(jiān)督檢查的一個特殊性，既對行政機(jī)關(guān)實(shí)施許可行為進(jìn)行監(jiān)督，也對被許可人從事許可的內(nèi)容進(jìn)行監(jiān)督，因?yàn)?span lang="EN-US">"權(quán)力的天然職能之一就是為維護(hù)公共利益而否定一切無制約人性，同時，權(quán)力還用于監(jiān)控、制約權(quán)力濫用，保障權(quán)利的合法實(shí)現(xiàn)"。基于權(quán)力的強(qiáng)制性，用權(quán)力監(jiān)督權(quán)利的效果也會十分明顯，"權(quán)力對無制約任性的否定機(jī)制首先來自權(quán)力的直接強(qiáng)制性，這種強(qiáng)制性會迫使一切主體維護(hù)法律的嚴(yán)肅性和規(guī)范的有效性"。

 

因此，為維護(hù)公共利益，保障公民的基本權(quán)利和自由，防止行政許可人員濫用行政權(quán)力，就必須加強(qiáng)對行政許可機(jī)關(guān)實(shí)施許可活動的監(jiān)督檢查，同時也應(yīng)加強(qiáng)對被許可人是否在許可范圍內(nèi)進(jìn)行行為的監(jiān)督檢查。以下將介紹行政許可監(jiān)督檢查制度的具體內(nèi)容。

 

（一）行政許可監(jiān)督檢查的主體

 

1.行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督

 

行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督主要包括上級行政機(jī)關(guān)對下級行政機(jī)關(guān)，同級行政機(jī)關(guān)的不同職能部門之間的一般監(jiān)督，以及審計(jì)和行政監(jiān)察等專門監(jiān)督。由于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督主體的多元化，決定了其監(jiān)督方式的多樣性。一般來說，主要采取檢查、實(shí)地視察、評議、審查、調(diào)查、檢舉、控告以及經(jīng)濟(jì)審計(jì)和行政監(jiān)察等監(jiān)督方式。

 

2.行政機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督

 

（1）權(quán)力機(jī)關(guān)進(jìn)行的監(jiān)督

 

目前，我國權(quán)力監(jiān)督的主體包括三個：首先，國家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督即人大監(jiān)督。全國各級人大對其產(chǎn)生的執(zhí)行機(jī)關(guān)及其工作人員享有監(jiān)督權(quán)。人大監(jiān)督一般不對違法行為直接作出處理決定，而是通過聽取和審議政府工作報(bào)告、提出質(zhì)詢和詢問、實(shí)地視察、改變或撤銷不適當(dāng)?shù)臎Q議、決定和命令、組織特定問題調(diào)查委員會、罷免或撤銷行政機(jī)關(guān)工作人員、受理人民群眾的來信來訪和申訴控告以及提出建議、批評和意見等方式進(jìn)行監(jiān)督。其次，檢察監(jiān)督。根據(jù)憲法第129條規(guī)定，中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。這里的檢察監(jiān)督主要是指人民檢察院根據(jù)憲法賦予的監(jiān)督權(quán)，通過口頭提出糾正意見、發(fā)出《糾正違法通知書》、建議處分、要求行政機(jī)關(guān)說明理由或者追究刑事責(zé)任等具體方式，對行政機(jī)關(guān)及其工作人員在實(shí)施行政許可過程中遵守憲法和法律的情況進(jìn)行的專門性監(jiān)督。再次，審判監(jiān)督。在行政許可監(jiān)督過程中，審判監(jiān)督主要包括行政審判監(jiān)督和刑事審判監(jiān)督兩種具體方式。行政審判監(jiān)督是指人民法院通過行政案件的審理和判決，對行政機(jī)關(guān)及其工作人員實(shí)施行政許可的合法性和合理性采取的司法監(jiān)督方式。刑事審判監(jiān)督是指人民法院通過刑事案件的審理和判決，對行政機(jī)關(guān)及其工作人員在實(shí)施行政許可過程中的犯罪行為進(jìn)行定罪量刑的一種最為嚴(yán)厲的司法監(jiān)督方式。由此可見，無論是行政審判監(jiān)督還是刑事審判監(jiān)督，都是審判機(jī)關(guān)嚴(yán)格按照法定訴訟程序?qū)€案所實(shí)施的一種具有最終法律效力的事后監(jiān)督方式。

 

（2）社會各界進(jìn)行的監(jiān)督

 

在西方政治思想史上，自由主義思想家托克維爾曾提出一個由各種獨(dú)立的、自主的社團(tuán)組成的公民社會是憲政民主制度建設(shè)的重要組成部分，它可以對權(quán)力構(gòu)成一種"社會的制衡"。社會監(jiān)督最直接和最廣泛地體現(xiàn)公民參政、議政的權(quán)力，是公民發(fā)表政見、維護(hù)權(quán)益、督策政府及其官員的主要形式。根據(jù)監(jiān)督主體的不同，社會監(jiān)督可以分為社團(tuán)組織監(jiān)督、人民政協(xié)監(jiān)督、輿論監(jiān)督和公民監(jiān)督等主要形式。社團(tuán)組織監(jiān)督主要通過召開社團(tuán)成員代表大會、進(jìn)行民主協(xié)商對話、借助社會輿論等方式進(jìn)行監(jiān)督。在我國，社團(tuán)組織監(jiān)督主要包括工會、共青團(tuán)和婦聯(lián)等人民團(tuán)體的監(jiān)督，城市居民委員會，農(nóng)村村民委員會和工廠職工代表大會等群眾性組織的監(jiān)督，以及學(xué)生聯(lián)合會、消費(fèi)者協(xié)會、個體勞動者協(xié)會，律師協(xié)會、記者協(xié)會等行業(yè)性群眾組織的監(jiān)督。人民政協(xié)監(jiān)督主要是指各政黨、無黨派人士、社會各階層、各人民團(tuán)體、少數(shù)民族，各界人士等通過召開民主座談會，列席人民代表大會、提出建議案和提案、視察和調(diào)查，對口協(xié)商等方式進(jìn)行監(jiān)督。輿論監(jiān)督主要是通過報(bào)紙、刊物、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等方式進(jìn)行監(jiān)督。

 

（3）公民行使權(quán)利進(jìn)行的監(jiān)督

 

權(quán)利主要是保障社會的個體利益，而權(quán)力主要是保障社會的公共利益。如果權(quán)力被濫用導(dǎo)致公共利益的私有化，甚至直接侵犯個體利益，那么權(quán)利主體就可以通過憲法和法律所賦予的各項(xiàng)權(quán)利對權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，使個體利益和公共利益實(shí)現(xiàn)新的平衡。從這個意義上說，"以權(quán)利監(jiān)督權(quán)力"的實(shí)質(zhì)就是"以法律(憲法)監(jiān)督權(quán)力"。權(quán)利主體通過批評、建議、申訴、控告、檢舉、訴訟等方式對行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可進(jìn)行監(jiān)督，以維護(hù)自己的合法權(quán)益。

 

（二）行政許可監(jiān)督檢查的內(nèi)容

 

1.對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督

 

行政權(quán)力在安排不同的權(quán)利主體之間利益主張中，必然存在一定或較大的自由裁量，在權(quán)力制約薄弱、權(quán)力共有意識缺失的情況下，授益性許可可能會被當(dāng)作行政主體對相對人的惠賜，也可能會被行政主體利用自由裁量變成權(quán)力設(shè)租的工具。實(shí)踐中出現(xiàn)的"有利的大家爭著管，無利的誰也不管"、"過多、過濫發(fā)放許可證，高收、亂收許可費(fèi)"等諸多現(xiàn)象就是有力的證明。權(quán)力行使者一旦由"足球場上的裁判員角色一躍成為運(yùn)動員角色"，權(quán)利秩序就像"失去了規(guī)則的足球比賽一樣雜亂無序"，對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督局勢要通過監(jiān)督者與監(jiān)督對象直接而密切的隸屬關(guān)系達(dá)到對監(jiān)督者有效監(jiān)督的目的，以防止權(quán)力濫用。

 

行政機(jī)關(guān)作為行政主體，其權(quán)利具體表現(xiàn)為行政職權(quán)，義務(wù)具體表現(xiàn)為行政職責(zé)。對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督既包括對行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)的監(jiān)督，也包括對行政許可機(jī)關(guān)履行職責(zé)的監(jiān)督。行政職權(quán)即國家行政權(quán)的轉(zhuǎn)化形式，是行政主體實(shí)施國家行政管理活動的資格及權(quán)能。《行政許可法》賦予了行政機(jī)關(guān)以下兩方面主要的職權(quán)：一是制定規(guī)范權(quán)，即行政許可的設(shè)定權(quán)；二是行政處理權(quán)，即行政許可的實(shí)施權(quán)。此外，《行政許可法》還賦予了許可機(jī)關(guān)對被許可人從事行政許可事項(xiàng)的活動是否合法的監(jiān)督檢查權(quán)。根據(jù)《行政許可法》的規(guī)定，只有法律、行政法規(guī)、國務(wù)院的決定、地方性法規(guī)、省級政府規(guī)章可以設(shè)定行政許可，除此以外的其他規(guī)范性文件一律不得設(shè)定行政許可。據(jù)此，違法設(shè)定行政許可的情形包括兩個方面：一是無權(quán)設(shè)定行政許可的機(jī)關(guān)設(shè)定行政許可；二是有權(quán)設(shè)定行政許可的機(jī)關(guān)違法設(shè)定行政許可。后一種情形具體又包括超過法定權(quán)限設(shè)定行政許可、設(shè)定的行政許可與上位法的規(guī)定相抵觸、設(shè)定行政許可的程序違法、設(shè)定行政許可的形式違法等。對行政許可的實(shí)施權(quán)的監(jiān)督具體包括對權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督、司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督、行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，其中對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督是一種內(nèi)部的自我監(jiān)督，主要分為層級監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督。《行政許可法》在總則中規(guī)定："縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全對行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可的監(jiān)督制度，加強(qiáng)對行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可的監(jiān)督檢查 。"同時在第60條中規(guī)定："上級行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對下級行政機(jī)關(guān)的實(shí)施行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督檢查，即使糾正行政許可實(shí)施中的違法行為。"這就在我國建立起行政許可的層級監(jiān)督體制，確立了上級行政機(jī)關(guān)對下級行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督檢查的責(zé)任和義務(wù)。

 

行政職責(zé)是指行政主體在行使行政職權(quán)時必須承擔(dān)的法定義務(wù)。《行政許可法》第69條其實(shí)是從反面規(guī)定了行政機(jī)關(guān)的職責(zé)，如果行政機(jī)關(guān)違反法定職責(zé)實(shí)施行政許可的，行政許可決定就有了被撤銷的可能。此處不再贅述。

 

2.對被許可人的監(jiān)督

 

為什么要對被許可人進(jìn)行監(jiān)督呢？行政許可在本質(zhì)上是對被許可人是否符合法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定條件的審查核實(shí)，對被許可人來說，它既是一種權(quán)利也是一種義務(wù)。從權(quán)利角度來說，被許可人取得行政許可后即可以依法從事有關(guān)活動，并取得一定的利益；從義務(wù)角度來說，被許可人在取得許可證之后，負(fù)有始終保持法律規(guī)定的取得行政許可的條件、義務(wù)和法定的其他義務(wù)。在審核申請人條件，給相對人頒發(fā)許可證時，行政機(jī)關(guān)應(yīng)承擔(dān)保證被許可人的合法權(quán)利，并承擔(dān)對其進(jìn)行監(jiān)督的責(zé)任。因?yàn)樵谫x予被許可人合法權(quán)益后，這些權(quán)利的行使可能會給社會帶來一定的危害或存在某種危險(xiǎn)性，可能會危及社會秩序、公共安全和公共利益，所以必須要通過一定的約束機(jī)制確保被賦予權(quán)利的合法行使，以避免權(quán)力和權(quán)利的濫用。這就要在賦予被許可人權(quán)利的同時，也要使其承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)，并建立有效的監(jiān)督檢查制度促使被許可人合法行使權(quán)利、履行義務(wù)。

 

《行政許可法》第61條、62條、63條和64條就作了這方面的規(guī)定，分別具體落實(shí)了三種制度：一是書面監(jiān)督制度，二是實(shí)地監(jiān)督檢查制度，三是屬地管轄制度。這些制度的建立，使得行政許可機(jī)關(guān)在頒發(fā)行政許可證之后，繼續(xù)對自己先前的許可行為負(fù)責(zé)，對被許可人進(jìn)行追蹤監(jiān)督，真正做到"誰許可，誰監(jiān)督，誰負(fù)責(zé)"，徹底擺脫先前行政許可"重許可、輕監(jiān)管"，"有許可，無管理"的現(xiàn)象。

 

被許可人享有的權(quán)利主要是在程序上的參與權(quán)和在實(shí)體上的獲得許可權(quán)以及在從事許可事項(xiàng)活動的過程中受到行政保護(hù)的權(quán)利。被許可人的義務(wù)總的來說主要有：遵守行政法規(guī)范；服從行政管理；執(zhí)行行政決定等。對被許可人監(jiān)督的具體內(nèi)容有如下要點(diǎn)：一是行政許可決定作出后，被許可人的實(shí)際被許可活動開始，行政主體就應(yīng)當(dāng)對被許可人是否依法從事行政許可事項(xiàng)活動，有無履行相應(yīng)的法定義務(wù)等進(jìn)行監(jiān)督檢查，對錯誤的許可決定即使進(jìn)行糾正；二是以被許可人的申請或者形式的變化，行政主體對需要變更的許可事項(xiàng)的內(nèi)容即使地調(diào)整和變更；三是行政主體應(yīng)當(dāng)積極主動地監(jiān)督檢查和了解被許可人從事許可活動的具體情況，對其違法行為及時進(jìn)行查處；四是行政主體對被許可人的監(jiān)督檢查在指責(zé)上還負(fù)有及時有效保護(hù)被許可人的合法權(quán)益不受外來侵害，積極排除、制止侵害的義務(wù)。

 

二、行政許可監(jiān)督檢查制度存在的問題

 

（一）對許可機(jī)關(guān)監(jiān)督檢查存在的問題

 

1.行政機(jī)關(guān)雙重從屬體制下的監(jiān)督問題難以解決

 

行政機(jī)關(guān)的雙重從屬制，就是指地方各級行政機(jī)關(guān)在地位上既從屬于本級人民代表大會，又從屬于相應(yīng)的上級行政機(jī)關(guān)。因此，地方各級行政機(jī)關(guān)既要接受本級人大的監(jiān)督，又要接受相應(yīng)的上級行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督。當(dāng)這兩種監(jiān)督相沖突時，地方各級行政機(jī)關(guān)更傾向于接受本級人大的監(jiān)督，因?yàn)榈胤饺舜蟾嗟乜刂屏吮炯壭姓C(jī)關(guān)的人、財(cái)、物。這樣，當(dāng)?shù)胤秸c上級政府的政策不一致時，往往優(yōu)先執(zhí)行地方政策，容易助長地方保護(hù)主義，同時也影響了上級政府政策乃至國家政策的推廣，造成許多問題久拖不決，給國家行政管理的前進(jìn)造成阻礙。

 

2.公民監(jiān)督方式形同虛設(shè)

 

我國憲法賦予公民享有批評、建議、申訴、控告、檢舉、訴訟等權(quán)利，但是，我國目前還沒有徹底打破權(quán)力專斷，真正實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)方式的法治化。于是，當(dāng)公民權(quán)利受到嚴(yán)重侵犯時，老百姓"不愿告、不敢告、不會告和不知道告及行政機(jī)關(guān)害怕告"的問題仍然比較普遍，他們主要不是通過行使批評、建議、申訴、控告、檢舉、訴訟等權(quán)利，而是通過層層上訪、越級上訪、甚至集體上訪等極端方式來實(shí)現(xiàn)權(quán)利的救濟(jì)。這是很不正常的權(quán)利救濟(jì)方式，一方面加大了權(quán)利救濟(jì)的成本，另一方面又很容易激發(fā)社會矛盾，不利于社會穩(wěn)定。

 

3.監(jiān)督主體之間相互依附

 

首先在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督中，由于監(jiān)督者與被監(jiān)督者處于一個系統(tǒng)當(dāng)中，他們必然會產(chǎn)生各種各樣的復(fù)雜關(guān)系，諸如工作關(guān)系、個人關(guān)系等，加之傳統(tǒng)觀念，個人與部門利益的存在，必將淡化監(jiān)督關(guān)系，削弱監(jiān)督力量并導(dǎo)致形式主義，從而導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督出現(xiàn)"互相禮讓"、"官官相護(hù)"的現(xiàn)象。同時，行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督主體隸屬于本級人大和行政機(jī)關(guān)，它們共同控制了其人事權(quán)和財(cái)權(quán)，因此在監(jiān)督活動中，難以保證監(jiān)督的獨(dú)立性和公正性。即使監(jiān)督部門依法獨(dú)立公正地行使監(jiān)督權(quán)，也會給人產(chǎn)生"自己監(jiān)督自己"的嫌疑。如深圳行政內(nèi)部實(shí)行決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)"三分"制衡改革，效果之所以令人質(zhì)疑，是因?yàn)檫@種改革依然沒有走出"自己監(jiān)督自己"的圈圈。其次，目前我國的社團(tuán)組織、人民政協(xié)、新聞媒體等社會組織對行政機(jī)關(guān)也具有較大的依附性，還沒有成長為一個獨(dú)立的、自主的公民社會，不能發(fā)揮"獨(dú)立的眼"的作用。筆者認(rèn)為在社會監(jiān)督中，輿論監(jiān)督尤為重要，但我國還沒有制定《新聞法》，所以新聞工作者使用合法的言論自由對權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)利還不能得到有效保障。

 

4.權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督范圍有限

 

盡管憲法賦予了人大對行政的監(jiān)督權(quán)，然而中國的現(xiàn)實(shí)情況是，人大對行政的監(jiān)督與立憲者的期望之間存在著較大的差別。造成這種差別的原因主要有這樣幾個方面：一是人大及其常委會的監(jiān)督時間難以保證。全國人大每年只開會一次，而且每次會期只有幾天左右的時間，雖然在全國人大休會期間可以由其常委會行使對行政的監(jiān)督權(quán)，但是相對大量的國家事務(wù)而言，也是無暇顧及。而且，我國實(shí)行人大代表兼職制度，致使人大代表不可能有充足的時間履行監(jiān)督職責(zé)。二是人大代表沒有充分享有獨(dú)立人格權(quán)。人大監(jiān)督強(qiáng)化的基礎(chǔ)之一是人大代表的獨(dú)立人格。在我國，人大代表對權(quán)力依附較強(qiáng)，對自身利益的顧及也很大，很難做到依法獨(dú)立公正行使監(jiān)督權(quán)。三是人大監(jiān)督?jīng)]有法定的責(zé)任形式。監(jiān)督與責(zé)任是緊密相聯(lián)的，沒有相應(yīng)的責(zé)任為后盾，必然導(dǎo)致監(jiān)督的無力。其次，憲法規(guī)定人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，但是，一方面檢察機(jī)關(guān)并不具有監(jiān)督憲法和法律實(shí)施的實(shí)際功能，并不能真正防范和限制國家權(quán)力的濫用，另一方面最需要受到監(jiān)督的公訴權(quán)和檢察院的自偵權(quán)卻沒有人來監(jiān)督。從國家監(jiān)督權(quán)的配置上看，這是現(xiàn)行體制的一個巨大缺陷。因此，人民檢察院不應(yīng)當(dāng)定位為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，它的定位就是國家公訴機(jī)關(guān)，獨(dú)立行使國家檢察權(quán)。再次，審判監(jiān)督也存在一定問題。一是審判活動缺乏獨(dú)立性和公正性。我國審判機(jī)關(guān)的人事權(quán)受制于權(quán)力機(jī)關(guān)，財(cái)政權(quán)受制于行政機(jī)關(guān)，這就很難保證審判機(jī)關(guān)能夠依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)。正如漢密爾頓所言："就人類天性之一般情況而言，對某人的生活有控制權(quán)，等于對其意志有控制權(quán)。"二是行政訴訟的受案范圍太窄。根據(jù)《行政訴訟法》第十一條規(guī)定，人民法院只能受理公民、法人和其他組織對具體行政行為不服提起的行政訴訟。因此，公民、法人和其他組織對行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政許可過程中制定、發(fā)布的行政法規(guī)、規(guī)章、決定、命令等抽象行政行為不服，既無權(quán)提起行政訴訟，也無權(quán)提起違憲審查，造成了權(quán)利救濟(jì)的缺失。

 

（二）對被許可人監(jiān)督檢查存在的問題

 

許可機(jī)關(guān)重許可、輕監(jiān)管或者只許可、不監(jiān)管的現(xiàn)象比較普遍，行政機(jī)關(guān)疏于監(jiān)督正好給某些被許可人有了可乘之機(jī)，以致被許可人違法的現(xiàn)象時有發(fā)生，實(shí)際生活中經(jīng)常出現(xiàn)許可之后礦難、中毒等事件，例如2008年鬧得沸沸揚(yáng)揚(yáng)的"三聚氰胺"事件，癥結(jié)就在于做出許可之后行政許可監(jiān)督力度不夠，甚至只許可不監(jiān)督，嚴(yán)重?fù)p害了公共利益和公共秩序。同時，對被許可人的法律責(zé)任規(guī)定上也有缺失，例如《行政許可法》規(guī)定的刑事責(zé)任都是一樣的，即"構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任"，并沒有規(guī)定刑事責(zé)任的構(gòu)成要件和追究程序，其違法行為是否構(gòu)成犯罪和怎樣進(jìn)行刑事追究還取決于刑事法律的規(guī)定。不僅如此，根據(jù)罪行法定原則，法律沒有明文規(guī)定為犯罪行為的，不得定罪處刑。但是，我國《刑法》比《行政許可法》頒布施行的時間早7年，因而《刑法》不可能預(yù)見、窮盡《行政許可法》的所有刑事違法行為，勢必導(dǎo)致某些刑事違法行為"無法可依"，從而助長了被許可人從事違法活動。而且有些行政機(jī)關(guān)及其工作人員也會通過"權(quán)力尋租"或者其他隱性方式"買賣"行政許可權(quán)，與被許可人進(jìn)行權(quán)錢交易等，這些違法活動不但損害了其他公民或者相關(guān)組織的合法權(quán)益，甚至對國家的利益也造成嚴(yán)重?fù)p害，并且玷污了政府的信譽(yù)、辜負(fù)了公民的信任，其影響是深遠(yuǎn)而巨大的。

 

三、行政許可監(jiān)督檢查制度的完善

 

針對以上在實(shí)施行政許可的過程中出現(xiàn)的問題，加強(qiáng)和完善我國行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可的監(jiān)督檢查制度勢在必行，具體包括以下幾個方面的工作：

 

（一）提高行政機(jī)關(guān)工作人員的整體素質(zhì)

 

在行政許可實(shí)施過程中，有些行政機(jī)關(guān)及其工作人員的依法行政意識和水平不高，不能正確認(rèn)識和運(yùn)用手中的權(quán)力，利用職務(wù)之便搞權(quán)錢交易。有的行政機(jī)關(guān)及其工作人員"害怕告、怕應(yīng)訴"，不適應(yīng)不斷發(fā)展的實(shí)際工作需要。解決這些問題的根本途徑，一方面要把住進(jìn)人關(guān)，各級行政機(jī)關(guān)要嚴(yán)格按照法律規(guī)定的條件和程序選用行政機(jī)關(guān)工作人員，另一方面要加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)工作人員的在職培訓(xùn)。各級行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)要注重工作人員的業(yè)務(wù)知識學(xué)習(xí)和培訓(xùn)工作，使他們熟悉和掌握行政許可法、行政復(fù)議法、行政處罰法、信訪條例、行政訴訟法等法律法規(guī)知識，習(xí)慣用法律思維來研究問題。分析問題和解決問題，增強(qiáng)應(yīng)訴能力，努力提高依法行政意識和執(zhí)法水平，以適應(yīng)本職工作的需要。

 

（二）完善行政許可法的相關(guān)規(guī)定

 

行政復(fù)議和行政訴訟是法律規(guī)定的我國公民、法人和其他組織，對行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可行為進(jìn)行救濟(jì)的基本方式，但我國《行政許可法》對哪些違法實(shí)施的行政許可行為屬于行政復(fù)議和行政訴訟受案范圍規(guī)定的不太明確，且范圍過窄，對抽象行政行為損害行政相對人權(quán)益的法律責(zé)任未作規(guī)定。致使實(shí)際中，行政相對人對行政機(jī)關(guān)違法實(shí)施的一些行政許可行為，不能正常提起行政復(fù)議和行政訴訟程序，從而得不到及時有效的救濟(jì)，也使行政機(jī)關(guān)違法實(shí)施的有些行政許可行為不能得到及時糾正，所以，必須完善行政許可法的相關(guān)規(guī)定，搞好與行政復(fù)議法和行政訴訟法的銜接，進(jìn)一步擴(kuò)大行政復(fù)議和行政訴訟對行政許可的受案范圍，以適應(yīng)行政許可法制發(fā)展的客觀需要。

 

（三）完善行政機(jī)關(guān)內(nèi)部相關(guān)制度

 

以權(quán)利制約權(quán)力是監(jiān)督和制約行政權(quán)力的重要手段。筆者認(rèn)為，防止行政許可權(quán)的濫用，應(yīng)完善行政機(jī)關(guān)的相關(guān)制度，切實(shí)保障行政許可相對人依法享有的各項(xiàng)權(quán)利。

 

第一，完善行政許可公開制度，依法保障公民知情權(quán)和參與權(quán)。《行政許可法》第5條規(guī)定：設(shè)置和實(shí)施行政許可，應(yīng)當(dāng)遵循公開、公平、公正的原則。"陽光是最好的防腐劑"，實(shí)施行政許可公開是制約行政機(jī)關(guān)違法實(shí)施行政許可、搞暗箱操作的重要原則。貫徹這一原則關(guān)鍵的一點(diǎn)就是要依法保障相對人的知情權(quán)和參與權(quán)，要進(jìn)一步加大行政許可的公開力度，把行政許可的公開原則和有關(guān)規(guī)定進(jìn)一步細(xì)化和程序化，建立健全行政許可的各項(xiàng)公開制度。按照法律要求公布行政許可的依據(jù)、實(shí)施機(jī)關(guān)、條件、程序、期限、實(shí)施過程及結(jié)果，保證行政許可行為除涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私的外，一律公開。同時要拓寬公民的"知情"和"參與"渠道，保證公民有更多的機(jī)會和條件了解相關(guān)信息及參與和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可活動。

 

第二，完善聽證制度，依法保證公民的陳述權(quán)和申辯權(quán)。《行政許可法》第7條規(guī)定："公民、法人或者其他組織，對行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可。享有陳述權(quán)、申辯權(quán)。"陳述權(quán)、申辯權(quán)是公民、法人或者其他組織對行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可陳述自己的觀點(diǎn)和主張及進(jìn)行申述和辯解的權(quán)利。依法保障當(dāng)事人在行政許可中的陳述權(quán)和申辯權(quán)，重要的一環(huán)就是要建立健全行政許可的聽證制度。聽證是當(dāng)事人行使陳述權(quán)和申辯權(quán)最重要的形式之一。我國《行政許可法》第46條、47條、48條等條款，對行政許可聽證程序作了規(guī)定，但有的規(guī)定需要進(jìn)一步細(xì)化、量化，如擴(kuò)大行政許可的聽證范圍，完善聽證程序的告知制度等，要為當(dāng)事人行使這一權(quán)利創(chuàng)造良好的條件和氛圍，以確保相對人陳述權(quán)和申辯權(quán)的良好實(shí)現(xiàn)。

 

（四）強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督力度

 

《行政許可法》第60條規(guī)定："上級行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對下級行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可的監(jiān)督，及時糾正行政許可實(shí)施中的違法行為"，第10條規(guī)定："縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全對行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可的監(jiān)督制度，加強(qiáng)對行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可的監(jiān)督檢查"。從目前的情況看，要使上級行政機(jī)關(guān)對下級行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可的監(jiān)督發(fā)揮其應(yīng)有的作用，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)以下幾個方面的工作：一是進(jìn)一步提高各級行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)對下級行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可行為監(jiān)督檢查的責(zé)任意識；二是根據(jù)我國《行政許可法》的相關(guān)規(guī)定建立健全對下級行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可監(jiān)督檢查的各項(xiàng)制度，其中包括建立起嚴(yán)格的行政許可審批程序和各部門職責(zé)分明、相互配合與制約的機(jī)制，使下級行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格按照法定的權(quán)限、條件和程序?qū)嵤┬姓S可，不得越權(quán)，不得濫用權(quán)力，并及時糾正下級行政許可機(jī)關(guān)的違法許可行為；三是強(qiáng)化責(zé)任追究制度。各級行政機(jī)關(guān)要根據(jù)《行政許可法》及相關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定建立健全相應(yīng)的責(zé)任制和責(zé)任追究制，根據(jù)"誰審批，誰負(fù)責(zé)"的原則，把責(zé)任落實(shí)到具體的部門和個人。

 

（五）建立健全社會監(jiān)督機(jī)制，依法保障人民群眾監(jiān)督權(quán)

 

根據(jù)憲法第41條的規(guī)定，我國公民對于任何國家機(jī)關(guān)和國家機(jī)關(guān)工作人員都有提出批評和建議的權(quán)利，對于任何國家機(jī)關(guān)和國家機(jī)關(guān)工作人員都有向國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利。人民群眾的監(jiān)督是一種廣泛的監(jiān)督，它不受專業(yè)限制。同時，群眾數(shù)量多、分布廣，獲得信息的渠道多，其監(jiān)督作用是不可估量的。然而，從近幾年的監(jiān)督實(shí)踐看，各地雖設(shè)立了不少舉報(bào)電話、舉報(bào)箱，但舉報(bào)人并不多，署名且有線索可查的更是寥寥，使專業(yè)監(jiān)督部門常常處于孤軍作戰(zhàn)的境地。實(shí)踐證明，行政監(jiān)督若失去了群眾基礎(chǔ)，其作用將受到極大限制。為此，必須保證不斷提高政府活動的透明度，實(shí)現(xiàn)行政活動公開化，為群眾參與監(jiān)督工作提供條件。在指導(dǎo)思想上，必須把發(fā)動群眾以監(jiān)督政府活動，懲治腐敗與"不搞政治運(yùn)動"、"不搞急風(fēng)暴雨式的階級斗爭"明確區(qū)別開來。必須嚴(yán)厲打擊一切打擊報(bào)復(fù)行為，保護(hù)、激發(fā)、調(diào)動人民群眾監(jiān)督積極性。為了實(shí)現(xiàn)對行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可的有效監(jiān)督，防止腐敗，當(dāng)前各級具有行政許可權(quán)的行政機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化接受社會輿論和人民群眾監(jiān)督的意識，建立健全主動接受社會輿論和人民群眾監(jiān)督的機(jī)制。其中包括建立健全廣泛聽取社會各方面意見的公眾參與制度、群眾舉報(bào)投訴制度、政府信息公開制度和人民群眾、新聞媒體的意見反饋制度、對檢舉人的保護(hù)、保密制度等。例如我國《行政許可法》第65條對檢舉制度作了規(guī)定，但對沒有規(guī)定怎樣對檢舉人采取保護(hù)措施。現(xiàn)代社會，行政管理面臨的問題越來越復(fù)雜多樣，違法人進(jìn)行危害社會公共利益和他人合法權(quán)益的手段和方式也越來越隱蔽，獲取群眾的支持，發(fā)揮人民群眾的力量則顯得尤為必要。因此，應(yīng)對保密檢舉人的基本情況進(jìn)行規(guī)定，以防止檢舉人遭受違法人的打擊和報(bào)復(fù)。積極拓寬群眾監(jiān)督渠道，依法保障人民群眾對行政許可行為實(shí)施監(jiān)督的權(quán)利，對人民群眾檢舉、新聞媒體反映的問題，要認(rèn)真調(diào)查、核實(shí)及時依法作出處理，對社會影響較大的問題，要及時將處理結(jié)果向社會公布，對群眾投訴不認(rèn)真解決，不支持媒體報(bào)道的要嚴(yán)肅處理，對打擊、報(bào)復(fù)檢舉、曝光違法或者不當(dāng)行政行為的單位和個人的，要依法追究有關(guān)人員的責(zé)任。

 

綜上所述，行政許可監(jiān)督檢查制度的確立對依法行政具有重要的指導(dǎo)意義，并且直接關(guān)系到我國依法行政的質(zhì)量和效率。但是，目前行政許可監(jiān)督檢查制度還不夠完善，相關(guān)法律規(guī)定也不夠細(xì)化，致使實(shí)際操作中困難重重。關(guān)于行政許可的相關(guān)法律頒布較遲，而且大多是借鑒他國的一些制度，與我國實(shí)際狀況必有出入之處，實(shí)踐過程中出現(xiàn)的問題無法得到及時解決，對我國的政府建設(shè)造成阻礙，國家利益和人民利益也遭受損失。

 

一項(xiàng)制度的建立往往困難重重，我們不能急于求成，只能摸索前進(jìn)。值得慶幸的是，《行政許可法》對監(jiān)督的強(qiáng)化（包括作為原則加以規(guī)定和專門設(shè)章節(jié)予以細(xì)化規(guī)定）反映出我國行政管理職能的轉(zhuǎn)變、政府和行政觀念的更新。監(jiān)督作為行政主體的法定職責(zé)，實(shí)際上是強(qiáng)化了政府行為的責(zé)任意識，政府行為從管理轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)，保障相對人的權(quán)益意識加強(qiáng)，維護(hù)社會公共利益與秩序意識也有所增強(qiáng)。所有這些對法治行政中服務(wù)政府、責(zé)任政府、陽光政府、信用政府的建設(shè)是極其有意義的。本文也只是從理論上提出一些改進(jìn)的建議，現(xiàn)實(shí)生活會出現(xiàn)各種各樣的狀況，在執(zhí)法過程中必須做到在不違背法理的基礎(chǔ)上靈活運(yùn)用法律規(guī)定，及時發(fā)現(xiàn)問題并總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)實(shí)踐過程逐步細(xì)化監(jiān)督檢查實(shí)施細(xì)則，使我國的《行政許可法》真正做到為人民服務(wù)，實(shí)現(xiàn)其自身價值！