新的《國有土地上房屋征收與補償條例》（國務院令第590號，以下簡稱《征收與補償條例》）已經于2011年1月21日起頒布施行。《征收與補償條例》第三十五條規定，本條例施行前已依法取得房屋拆遷許可證的項目，繼續沿用原有的規定辦理，但政府不得責成有關部門強制拆遷。《征收與補償條例》第三十五條是《城市房屋拆遷管理條例》（以下簡稱《拆遷條例》）與《征收與補償條例》之間的銜接條款，是人民法院辦理房屋拆遷裁決非訴審查案件的重要依據。目前，我市涉及房屋拆遷裁決非訴審查的案件為數不少，在新的《征收與補償條例》頒布施行之后，相關法律適用問題亟待解決。

 

一、基本原則

 

人民法院在辦理房屋拆遷行政裁決非訴審查案件時，必須嚴格遵循依法嚴格審查、支持建設發展、關注民生權益、靈活性與原則性相結合、依靠黨委和政府和爭取社會支持六項原則，這六項原則是指導人民法院辦理房屋拆遷行政裁決非訴審查案件所必需遵循的重要原則。

 

（一）依法嚴格審查原則

 

《行政訴訟法》第5條規定："人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查"。對具體行政行為合法性審查是人民法院審理行政訴訟案件的一個基本原則。人民法院對房屋拆遷管理部門作出的房屋拆遷裁決決定依法嚴格審查，是合法性審查原則在此類案件中的具體體現。

 

房屋拆遷行政裁決非訴行政執行案件的審查主要是對作為執行根據的房屋拆遷行政裁決是否合法進行實體審查。審查合法性的主要內容有：作出該房屋拆遷行政裁決的主體是否適格，是否有作出該房屋拆遷行政裁決的法定職權；房屋拆遷行政裁決是否有事實根據，證據是否充分可靠；房屋拆遷行政裁決適用法律、法規是否正確；行政機關是否濫用了職權；房屋拆遷行政裁決的作出是否符合法定程序；等等。

 

（二）支持建設發展原則

 

雖然經濟總量已經處于世界第二位，但從人均經濟量的角度出發，我國依然是一個發展中國家，仍然需要大力發展。從世界各國經濟進程來看，國民人均收入在5000至20000美元的時候，一個國家會逐漸進入經濟結構轉型升級和社會矛盾多發的過程之中。常州2010年全市人均GDP已經達到1.2萬美元，正是處于經濟結構轉型和社會矛盾多發期。這時候，解決一切矛盾的關鍵還是要依靠發展。因此，人民法院必須從全局和戰略的高度，依法妥善作好房屋拆遷裁決的非訴審查工作。對于切實關乎國計民生的重點項目，針對極少數毫無道理、漫天要價的"釘子戶"，在窮盡協調措施和疏導教育的基礎上，依法裁定準予強制執行。

 

（三）關注民生權益原則

 

因城市房屋拆遷所引發的社會矛盾，業已成為人民群眾最為關心、反映最為強烈的問題之一，也是人民法院審判工作中的難點問題和熱點問題。房屋不同于普通民法意義上的物，一方面房屋承載了太多普通民眾的基本生活需要，另一方面，在住房早已市場化的今天，房屋對于大部分家庭而言是最為重要的家庭財產。因此，人民法院辦理房屋拆遷行政裁決非訴審查案件時，必需參照《征收與補償條例》的相關規定，嚴把立案和審查關，防止侵害被拆遷人合法權益事件的發生，減少房屋拆遷引發的利益沖突和社會矛盾，切實維護人民群眾的合法權益。

 

（四）原則性與靈活性相結合原則

 

《征收與補償條例》施行后，人民法院應當遵循"實體從舊、執行程序從新"的原則，積極探索建立符合《征收與補償條例》立法精神的司法審查標準，充分體現原則性與靈活性相結合的司法審查原則。一方面，要嚴格依照《拆遷條例》、《城市房屋拆遷估價指導意見》、《城市房屋拆遷行政裁決工作規程》等相關法律、法規和其他規范性文件的規定，做好房屋拆遷裁決的合法性審查工作，重點做好拆遷許可、拆遷評估、拆遷裁決的合法性審查工作。另一方面，要更加關注被拆遷人的實際補償安置方案的合理性問題，重點審查補償方案是否合理、補償措施是否到位，弱勢群體被拆遷人的合法權益是否得到保障等等。

 

（五）依靠黨委和政府原則

 

行政訴訟不同于民事訴訟，行政訴訟不適用調解制度，人民法院在審查具體行政行為時，除了行政處罰顯失公正外，人民法院在審查具體行政行為時缺乏自由裁量權，無法對具體行政行為的合理性作進一步的審查和修正。這直接導致了行政爭議的解決上，人民法院必須依靠地方各級黨委和政府。而在城市房屋拆遷裁決糾紛中，很多糾紛的產生都是地方的政策以及規范性文件調整不及時所導致的。具體行政行為僅僅影響某個具體相對人的利益，而抽象行政行為調整不及時則影響不特定多數人的利益。因此，無論從個案意義上還是從根本上化解拆遷裁決行政爭議，歸根到底離不開黨委和政府的支持。人民法院在辦理房屋拆遷行政裁決非訴審查案件時，必須堅決依靠黨委和政府。

 

（六）爭取社會支持原則

 

"調解優先，調判結合"原則適用于人民法院各類案件審理的全過程，也同樣適用于房屋拆遷行政裁決的非訴審查過程中。調解的根本出發點和最終落腳點就是化解房屋拆遷行政裁決領域內的行政爭議。行政糾紛特別是城市房屋拆遷糾紛的解決單靠法院的力量很難完全化解，需要社會各界的共同參與和通力協作。常州兩級法院要在化解行政爭議互動聯動機制之下，與相關機構和部門密切聯系，充分發揮各級黨和政府以及其他社會組織各方面的政治優勢，充分運用各種協調手段，形成行政化解房屋拆遷爭議的合力。

 

二、受理及審查的程序

 

關于非訴行政案件的受理及審查的程序問題，《行政訴訟法》及《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》（以下簡稱《若干問題的解釋》）等相關司法解釋規定的簡單而又籠統。江蘇省高級人民法院對于非訴行政執行案件的審查程序，在《江蘇省高級人民法院關于非訴行政執行案件聽證審查若干問題的規定》（蘇高法審委[2009]31號）文件中有過規定。但是，這一規定僅僅適用于一般意義上的非訴行政執行案件，結合《征收與補償條例》的立法精神，對于房屋拆遷行政裁決非訴審查案件，筆者認為應當從以下幾個方面予以具體完善。

 

（一）申請人及其委托代理人

 

為了保障人民法院非訴審查與執行工作的順利開展，房屋拆遷裁決非訴審查與執行案件的申請人必須為房屋拆遷管理部門，開發商、拆遷公司等非行政機關不得申請。申請人的委托代理人應是行政機關工作人員，律師及其他法律工作者等非行政機關工作人員不得作為房屋拆遷裁決非訴審查與執行案件的委托代理人。司法實踐中，有開發商依據房屋拆遷行政裁決向人民法院申請非訴強制執行的案件。《征收與補償條例》明確規定，征收的主體必須是市、縣級人民政府，具體負責征收與補償事務的必須是市、縣級人民政府確定的房屋征收部門，且房屋征收實施單位不得以營利為目的。條例如此規定，保證了房屋征收與補償活動的公益性質。雖然房屋拆遷裁決是依據《拆遷條例》作出的，但是由房屋拆遷掛管理部門作為申請人，更加符合《征收與補償條例》的立法精神。

 

（二）申請人應當提供的申請材料

 

結合《征收與補償條例》的規定，申請人向人民法院申請強制執行，應當提供的申請材料有：強制執行申請書，申請人的組織機構代碼證，委托代理人的授權委托書，生效的房屋拆遷裁決文書及送達憑證，作出房屋拆遷裁決的事實依據和法律依據，擬對被拆遷人的實際補償安置方案，安置用房、周轉用房權屬證明或者補償資金證明及專戶存儲賬號，已履行的同地塊其他被拆遷人實際拆遷補償安置基本情況，被拆遷地塊的社會穩定風險評估報告以及人民法院認為應當提交的其他材料。申請材料不齊全的，應當告知申請人在7個工作日內補充提交；申請人拒不補充提交或者經補充后仍不齊全的，人民法院應當不予立案。

 

擬對被拆遷人的實際補償安置方案是指拆遷人對被拆遷人的實際補償安置方案，這個方案有可能不同于拆遷裁決中的安置方案。司法實踐中我們發現，很多房屋拆遷行政裁決所確定的安置方案并非是實際補償安置方案；很多實際補償安置方案要遠遠優于裁決書認定的方案。因此，在審查房屋拆遷裁決合法性的問題上，不能僅僅依據房屋拆遷行政裁決上的方案，申請人必須提供實際補償安置方案。

 

已履行的同地塊其他被拆遷人實際拆遷補償安置基本情況是指在同一個拆遷地塊中，其他已經達成協議并實際履行的被拆遷人的拆遷補償安置的情況。司法實踐中，人民法院在審查此類案件時，往往對于被拆遷地塊的房屋價格缺乏相關事實依據。由于現行評估絕大多數采用的是政府基準價，并且被拆遷房屋往往是舊房，難以用新建商品房價格進行衡量。因此申請人提供的已履行的同地塊其他被拆遷人實際拆遷補償安置基本情況，方便法院采用利益考量的方式去考查裁決行為的合理性。

 

（三）先予執行的問題

 

《行政訴訟法》及相關司法解釋并沒有規定先予執行制度。依照《若干問題的解釋》第97條的規定，人民法院審理行政案件，除了依照行政訴訟法和本解釋外，可以參照民事訴訟法的有關規定。先予執行，是指人民法院在終局判決之前，為解決權利人生活或生產經營的急需，依法裁定義務人預先履行義務的制度。由于先予執行是對被拆遷人的房屋所作出的實體權益的司法處分行為，因此必需慎之又慎。因此，房屋拆遷裁決部門作出房屋拆遷裁決后被拆遷人提起行政訴訟，或者被拆遷人簽訂補償安置協議后反悔提起民事訴訟，當事人向人民法院申請先予執行的，原則上不予準許；如果被拆遷房屋切實涉及國家、省級重大民生重點工程，符合《征收與補償條例》規定的公共利益的范圍，并且相關補償安置方案并不侵犯被拆遷人的實體權益，在拆遷人將所有補償款歸入法院制定的賬戶之后，經過中級人民法院院長決定，方可以先予執行。

 

（四）審理程序的問題

 

依照《行政訴訟法》及相關司法解釋的規定，人民法院受理申請人房屋拆遷裁決非訴執行申請后，應當在30日內由行政庭組成合議庭對房屋拆遷裁決是否存在明顯違法或者明顯不合理的情形進行審查。人民法院應嚴格依照《江蘇省高級人民法院關于非訴行政執行案件聽證審查若干問題的規定》（蘇高法審委[2009]31號）文件的規定，建立公正、公開、民主的聽證審查程序制度，對于房屋拆遷裁決非訴審查必須進行聽證，充分聽取被拆遷人的陳訴申辯意見。房屋拆遷裁決不符合相關法律、法規及其他規范性要求的，人民法院可以建議行政機關補正；行政機關拒絕補正或者房屋拆遷裁決明顯違法的，人民法院應當裁定不予執行。

 

三、合法性審查的標準

 

非訴執行審查采用的標準不同于訴訟審查。《若干問題的解釋》第九十五條規定，明顯缺乏事實依據、明顯缺乏法律依據以及其他明顯違法并損害被執行人合法權益的，人民法院應當裁定不準予執行。由此可見，關于非訴執行案件的審查標準，《行政訴訟法》及司法解釋采用的是排除式的立法體系。也就是說，只有明顯違反法律規定且損害被執行人合法權益的具體行政行為，人民法院才有權裁定不予執行。結合《拆遷條例》及相關拆遷方面的法律、法規，筆者認為明顯違反法律規定且損害被拆遷人合法權益的房屋拆遷裁決有以下情形：

 

1、建設項目批準文件、建設用地規劃許可證、國有土地使用權批準文件、拆遷計劃和拆遷方案、辦理存款業務的金融機構出具的拆遷補償安置資金證明等拆遷許可證申領文件不齊全；超過拆遷許可證確定的拆遷范圍實施拆遷；超過拆遷許可證規定的拆遷期限，未依法辦理延期手續；拆遷許可中其他明顯違反法律、法規及其他規范性文件規定的情形。

 

2、評估機構的選擇違反省或市相關規范性文件規定；評估機構不具備房地產價格評估資格、評估報告沒有經專職注冊房地產估價師簽字的等評估程序明顯違法；評估機構和評估人員與拆遷當事人一方串通，損害對方合法權益；評估報告對于被拆遷房屋區位、用途、面積的認定錯誤，侵犯被拆遷人合法權益；拆遷評估中其他明顯違反法律、法規及其他規范性文件規定的情形。

 

3、侵犯被拆遷人補償安置方式選擇權；貨幣補償安置裁決缺少補償金額、搬遷期限、搬遷過渡方式或者過渡期限等法律、法規及規章規定的其他不可缺少的事項；產權調換補償安置裁決缺少安置用房面積、安置用房的具體位置、搬遷期限、搬遷過渡方式或者過渡期限等法律、法規及規章規定的其他不可缺少的事項；依法應當進行調解而未進行；依法應當進行聽證而未進行；裁決書認定的主要事實錯誤；拆遷裁決中其他明顯違反法律、法規及其他規范性文件規定的情形。

 

4、實際補償安置方案確定的貨幣補償價格或者產權調換方案明顯不合理；拆遷補償安置資金沒有足額到位，或者違反專戶存儲、專款專用；安置房源尚未落實；拆遷裁決中其他明顯不合理的情形。