一、城管產生背景

 

城管制度是伴隨著中國經濟逐步發展，城市化進程逐步加劇的腳步而來的。二十世紀九十年代時，經濟體制改革，許多農民涌入城市，小商小販逐漸增多，小市場在街邊、河旁迅速形成并逐漸增多。隨著小商販的規模的增大，城市的人口不斷增加，環境污染日益嚴重，交通擁擠甚至癱瘓等一系列問題在城市里出現并有加重的趨勢。然而政府職能轉變和行政管理體制改革尚未完成，并且當時立法強調專門管理，基本上制定一部行政法就會產生一個行政執法隊伍。難免會出現執法主體分散、行政職能交叉、執法責任不清等問題，比如，一件事多個執法隊伍爭相管理而另一件事沒有執法隊伍管理。這樣就會導致執法效率低下、腐敗等問題。針對這種情況，1996年實施的《行政處罰法》確定了"相對集中行政處罰權"制度，《行政處罰法》第十六條規定"國務院或經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權，但限制人身自由的行政處罰權只能由行公安機關行使。"[1]緊接著，國務院發布了國發[1996]13號《關于貫徹實施<中華人民共和國行政處罰法>的通知》，通知決定集中交由一個行政機關統一行使的"相對集中行政處罰權力"制度改革試點工作。經國務院批準，于1997年4月北京市宣武區成立了第一支城管隊伍。城管制度遂應運而生。

 

二、現實中的城管執法

 

 （一）城管執法的必要性

 

任何一種制度的產生，都有其原因，無論這個制度帶來了怎樣的影響。城管制度也一樣。由于中國經濟的逐步發展，越來越多的問題浮出水面，而現有的行政管理職能漏洞百出，及需一個多功能的執法隊伍--城管

 

 城管執法涉及的領域和對象廣泛，領域主要有：市容環境衛生管理、市政管理、公共事業管理、城市節水方面的全部處罰權、園林綠化管理、環境保護管理、城市河湖管理、施工現場管理等等；對象涉及路丟垃圾的居民、街頭小攤販、無照面包車、施工的工人等等。這些也是現存行政體制的漏洞，就拿我們最熟悉的市容環境衛生管理來說：

 

市容環境衛生反應了一個城市的精神面貌，沒有干凈、舒適的城市，人們的生活質量也得不到保障。而隨著經濟的增長，許多農民涌入城市，小市場、小商販越來越多。這些商販無執照、無保障……對經濟的發展基本上起不到作用，而對于城市的環境衛生有很大影響。就拿某大學西苑的環境衛生狀況而言，街道兩邊全是小吃攤，一條略寬的道，硬是給擠成僅容兩輛摩托車的小道；攤販產生的垃圾往路邊堆，沒走幾步就能看到一小堆垃圾，對該大學的校容及該校學生的生活帶來了很不好的影響。然而衛生局并沒有過多的時間來管理這些流動性極強的攤販，這時就需要一個專門管理該區的隊伍來執法，改善該區的現狀。

 

許多的領域和對象得不到徹底的管理，因此一個單獨針對該領域的執法隊伍城管就十分必要了。

 

 （二）城管的暴力執法及帶來的后果

 

 雖然說城管執法隊伍在當今社會是十分必要的，但是執法要有度。然而城管執法多使用暴力，侵害了民眾的權利，也對社會造成了不良的影響。

 

 1、城管暴力執法的現狀

 

（1）對執法對象的暴力侵害："暴力"一詞在詞典中的意思是：不符合法律和道德規范的力量，泛指侵害他人人身、財產、精神的強暴行為。暴力一詞便表明了"暴力"執法是一種違法行為，而這種違法行為卻經常性的出現在日常生活中，這不得不引人深思。

 

現實中的"暴力"執法輕則對執法對象態度蠻橫、無理，進行人身攻擊，重則沒收執法對象的所有物資，對執法對象拳腳相加，更有甚者將執法對象暴力至死。執法對象是我國公民，公民的人身、財產安全應受國家法律的保護。而城管以國家的名義公然違反法律暴力執法，肆意妄為，給許多公民帶來了損失和危害，這會使公民的基本權利得不到保障，人心惶惶。

 

（2）執法手段的非人性化：

 

城管的執法手段主要有：沒收執法對象的生產資料、訓斥、罰款、采取強制手段迫使其停止經營等等。執法人員在執行這些手段時不考慮執法對象的實際情況、蠻橫暴力，往往會導致不良的后果。2010年鄭州城管打人事件，一對年過七旬的夫妻拉著驢車在鄭州某菜市場賣紅薯，為了給兒子掙醫藥費。城管上前勸阻不能擺攤，夫妻不聽，城管將整車紅薯掀倒在地后，便準備離去，夫妻上前拉他，不讓他走，城管便對著老人的頭打了幾下，便乘車離去。在這件事情中，城管做到了顯示其身份、勸阻了攤販幾下、打了七旬老人的頭、不負責任的離開現場；他沒有盡到自己為人公仆、在崗盡職的責任。先不說其崗位上的責任，這種行為是連如何做人怕是都不懂。身為公職人員打七旬老人是罪上加罪。這樣的事情網上報出來的有許多，那沒有報道出來的了？可見一斑。

 

三、城管柔性執法

 

（一）柔性執法的內涵

 

柔在現代漢語詞典中有許多意思，柔性執法取其柔和的意思。在傳統行政理論中，行政機關主要通過強制手段行使其職能。但是，現代行政法的發展證明，強制手段并不是萬能的，它可能會因一方的對抗或是無形的抵觸而大大降低其功效。無論從現代行政法的理論或是實踐來看，都要求行政機關盡可能少的運用強制手段行使行政權，而應當更多的使用權利色彩較弱的行政手段來使相對的一方主動參與進來，實現行政目的，或者自愿服從行政機關的意志。[2]這就是柔性行政的內涵。而柔性行政執法，是指行政機關包括法律、法規授權的非行政機關實施的行政行為，主要運用行政指導、行政合同、行政調解、行政獎勵等一系列不具有法律強制力的新型行政行為的總稱。

 

   （二）柔性執法的必要性

 

隨著管理行政、秩序行政的民主化，傳統的管理行政、秩序行政逐漸轉化為給付行政、服務行政為主要內容的現代行政。為人民服務的理念在全世界范圍內逐漸深入，行政管理方法的創新會推動社會的逐步發展。要充分發揮行政規劃、行政指導、行政合同的作用。[3]這是我國現代行政方法創新的發展，是改善當今行政管理現狀的可靠途徑。

 

柔性執法主要運用行政指導、行政合同、行政調解、行政獎勵等柔性方式進行執法，能夠有效的引導民眾主動參與，提高民眾的積極性，目的在于追求民眾與執法人員的平等性，是一種民主化的行政方式。

 

當今社會，過多的暴力執法事件使得行政機關、政府在民眾中聲名狼藉，執法發部門與民眾之間關系僵化、岌岌可危。為了改善官民關系，也為了提高行政機關的辦事效率，要求行政機關靈活運用行政指導、行政合同、行政調解、行政獎勵等說服性的非強制手段十分的必要。這符合當代行政管理民主化、人性化、法制化的發展內涵，有利于構建由中國特色的社會主義。

 

（三）可采用的柔性執法的措施

 

1、行政指導

 

行政指導是行政機關在其職能、職責或管轄事物范圍內，為適應復雜多樣化的經濟和社會管理需要，基于國家的法律精神、原則、規則或政策，適時靈活地采取指導、勸告、建議等非強制性方法，謀求相對人同意或協力，以有效地實現一定行政目的行為。行政指導是柔性執法最基本的要求，即行政機關的執法人員在行使職權時必須符合法律的規定。

 

2、行政合同

 

行政合同也叫行政契約，指行政機關為達到維護與增進公共利益，實現行政管理目標，與相對人之間經過協商一致達成的協議。這是行政管理的創新。協議，顧名思義是在雙方當事人都同意的基礎上進行的，有利于緩解現今暴力執法所以發的官民間的矛盾。同時，這也是公民參與行政的一種創新，公民可以積極的行使權利而不僅僅是承擔義務。

 

3、行政調解

 

行政調解是行政機關根據法律、法規的規定，對其職權范圍內的行政糾紛，通過說服教育，是糾紛當事人相互諒解，在平等協商的基礎上達成一致協議，從而合理地、徹底地解決糾紛矛盾。"說服"、"平等協商"這些詞匯都蘊含著柔，是對公民之間糾紛的柔性執法。行政機關依法執法不僅在于執法人員與公民之間，也在于公民與公民之間，只有這樣才能全部包含。

 

 4、行政獎勵

 

行政獎勵是指行政機關依法對模范的單位或個人給予物質或者精神方面的獎勵的執法手段，他以正面的、積極的方式引導、鼓勵單位或個人守法，參與行政管理，具有強大的教育和向導作用。

 

行政獎勵手段的合理運用，能夠引導和激勵公民主動參與行政管理，主動與執法隊伍協作，能改善公民與行政機關的關系，對社會的和諧氛圍有巨大的幫助。

 

這四種措施是相輔相成的，行政指導是前提，行政合同是基本形式，行政調解是方式，行政獎勵是補充措施。只有四者結合在一起使用，才能使柔性執法更好的開展起來。

 

四、結論

 

隨著經濟的發展，城管職能部門發揮著越來越重要的措施。然而現實中的執法隊伍的暴力執法給公民、社會甚至是國家都帶來了不可磨滅的影響。因此，在執法過程中，我們應該轉變執法理念，以人為本，以和諧社會為目標，開展柔性執法，從而促進城市的科學發展。

 

參考文獻

 

[1]周永坤.規范權力--權力的法理研究[M].法律出版社，2006.283.

 

[2]羅豪才，崔卓蘭.論行政權、行政相對方權利及相互關系[J].中國法學，1993年3期：7~8

 

[3]《全國推進依法行政實施綱要》第九條