論文提要：自從我國(guó)第一次以國(guó)家根本大法的形式確立"建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家"的宏偉目標(biāo)以來(lái)，法治已經(jīng)成為我國(guó)社會(huì)生活中最基本的行為規(guī)范，指導(dǎo)著政府、社會(huì)組織和廣大人民群眾的行為活動(dòng)。法治一方面要求政府作為行政主體，以行政檢查的方式保障法律、法規(guī)、規(guī)章及有關(guān)行政命令、行政處理決定等得到普遍的遵守和執(zhí)行，督促公民、法人或者其他組織自覺(jué)守法和履行法定的義務(wù)；另一方面還要求行政主體進(jìn)行行政檢查活動(dòng)本身符合法治，包括行政檢查主體法治、行政檢查權(quán)限法治、行政檢查程序法治。從這個(gè)意義上說(shuō)，行政檢查法治將有力推動(dòng)行政法治以至整個(gè)社會(huì)主義法治建設(shè)。

 

引言

 

早在上個(gè)世紀(jì)，第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過(guò)的憲法修正案第十三條明確規(guī)定："中華人民共和國(guó)實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。"從此，法治即成為我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)中的核心內(nèi)容和終極目標(biāo)，融入現(xiàn)代社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，指導(dǎo)著政府、社會(huì)組織以及廣大人民群眾的各種行為活動(dòng)。法治一詞的經(jīng)典內(nèi)涵是"已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制訂得良好的法律"。顯見(jiàn)，法律獲得普遍的遵守和執(zhí)行是實(shí)現(xiàn)法治理想的必要條件之一。政府作為社會(huì)主義法治建設(shè)中的強(qiáng)勢(shì)主體，當(dāng)然應(yīng)該承擔(dān)起保障法律、法規(guī)、規(guī)章及有關(guān)行政命令、行政處理決定等得到普遍的服從，對(duì)公民、法人或者其他組織守法和履行法定義務(wù)的情況進(jìn)行監(jiān)督的職責(zé)。由此，行政檢查也就成為現(xiàn)代法治政府行使行政權(quán)的一種極為重要的方式。實(shí)踐中，行政檢查涉及的領(lǐng)域廣泛，行為的方法和種類繁多，而且，還存在著諸多令人擔(dān)憂的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，"或者是行政檢查中規(guī)則不明，導(dǎo)致檢查權(quán)的濫用；或者是缺少必要的規(guī)則，過(guò)多、過(guò)濫的檢查成為擾民的'公害'。"因此，曾有代表提出建議制定《行政檢查法》的議案。鑒于此，筆者以為切實(shí)加強(qiáng)關(guān)于行政檢查法治問(wèn)題的研究，對(duì)于進(jìn)一步規(guī)范行政檢查，做好行政檢查立法的理論準(zhǔn)備具有重大的實(shí)際意義。

 

一、行政檢查主體法治

 

行政檢查是行政檢查主體依據(jù)法定的行政檢查職權(quán)，為了保障法律、法規(guī)、規(guī)章及有關(guān)行政命令、行政處理決定等得到遵守和執(zhí)行，依法對(duì)公民、法人或者其他組織守法和履行法定義務(wù)的情況進(jìn)行監(jiān)督、檢查、了解的行政法律行為。行政檢查法治首先是行政檢查主體法治。行政檢查應(yīng)由法定的行政檢查主體行使相應(yīng)的行政檢查權(quán)。

 

關(guān)于享有法定行政檢查權(quán)的行政檢查主體的范圍，有學(xué)者認(rèn)為，凡是享有行政管理權(quán)的行政主體，不管規(guī)范性文件有沒(méi)有為其明確設(shè)定行政檢查權(quán)，該行政主體都自然享有相應(yīng)的行政檢查權(quán)；同樣，享有行政處罰權(quán)的行政主體，不管規(guī)范性文件有沒(méi)有為其設(shè)定行政檢查權(quán)，該行政主體也自然享有行政檢查權(quán)。但是，筆者以為，無(wú)法律即無(wú)行政，行政檢查是行政檢查主體行使法定的行政檢查權(quán)的行為，能夠引起行政檢查相對(duì)人權(quán)利、義務(wù)的產(chǎn)生、變更或者消滅，強(qiáng)化對(duì)于行政檢查權(quán)設(shè)定的規(guī)范和控制，既可以保障行政檢查主體依法實(shí)施行政檢查權(quán)，又可以維護(hù)行政檢查相對(duì)人的合法權(quán)益。而行政管理權(quán)是各種行政權(quán)的總稱，內(nèi)容豐富，類別多樣，無(wú)論哪一種具體的行政權(quán)都可以說(shuō)是行政管理權(quán)的一種。所以，籠統(tǒng)地說(shuō)行政主體享有行政管理權(quán)，就能夠行使其中各具特色的具體的行政權(quán)，例如行政檢查權(quán)，這無(wú)異于將行政主體的具體的行政權(quán)的設(shè)定置于嚴(yán)格的法律控制之外，更何談法治？另外，行政檢查權(quán)與行政處罰權(quán)也是兩種相對(duì)獨(dú)立的具體的行政權(quán)的表現(xiàn)形式，之間雖有聯(lián)系，但區(qū)別亦顯而易見(jiàn)。以設(shè)定的行政處罰權(quán)來(lái)試圖囊括行政檢查權(quán)似乎會(huì)令人產(chǎn)生行政檢查權(quán)是否隸屬于行政處罰權(quán)的疑惑，不利于區(qū)分行政檢查權(quán)與行政處罰權(quán)，認(rèn)識(shí)行政檢查是行政檢查主體依法行使行政檢查權(quán)的"一種獨(dú)立的法律行為"的根本屬性。

 

在成都市工商局查處的一起公用企業(yè)限制競(jìng)爭(zhēng)案中，成都市工商局依據(jù)《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第三條第二款規(guī)定"縣級(jí)以上人民政府工商行政管理部門對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行監(jiān)督檢查；法律、行政法規(guī)規(guī)定由其他部門監(jiān)督檢查的，依照其規(guī)定"，對(duì)中保財(cái)險(xiǎn)有限公司新都縣支公司涉嫌強(qiáng)制交易行為進(jìn)行檢查，并實(shí)施了行政處罰。新都縣支公司不服，向成都市中級(jí)人民法院提起行政訴訟。新都縣支公司認(rèn)為，根據(jù)《保險(xiǎn)法》第八條規(guī)定"國(guó)務(wù)院金融監(jiān)督管理部門依照本法負(fù)責(zé)對(duì)保險(xiǎn)業(yè)實(shí)施監(jiān)督管理"，只有中國(guó)人民銀行及各分行才有權(quán)查處保險(xiǎn)公司或保險(xiǎn)代理人的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，成都市工商局對(duì)其進(jìn)行檢查，超越了職權(quán)范圍，屬于越權(quán)行為。訴訟爭(zhēng)議的焦點(diǎn)在于工商行政管理部門是否具有對(duì)保險(xiǎn)業(yè)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的行政檢查權(quán)，國(guó)務(wù)院金融監(jiān)督管理部門對(duì)保險(xiǎn)業(yè)實(shí)施監(jiān)督管理是否包括對(duì)其不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的行政檢查權(quán)。最終，成都市中級(jí)人民法院認(rèn)為，尚無(wú)法律、行政法規(guī)對(duì)保險(xiǎn)業(yè)中的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為規(guī)定由其他部門進(jìn)行監(jiān)督檢查，故成都市工商局對(duì)保險(xiǎn)服務(wù)業(yè)中的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為有權(quán)進(jìn)行監(jiān)督檢查。顯然，司法審查中也認(rèn)定行政檢查主體的行政檢查權(quán)需要有法律、行政法規(guī)的明確規(guī)定，否定了享有行政管理權(quán)，自然享有行政檢查權(quán)之說(shuō)。

 

總而言之，行政檢查主體必須是具有法律、行政法規(guī)等規(guī)范性法律文件明確規(guī)定享有行政檢查權(quán)的行政主體。

 

二、行政檢查權(quán)限法治

 

行政檢查主體只能在其法定的權(quán)限范圍內(nèi)行使相應(yīng)的行政檢查權(quán)。"所謂權(quán)力就是一種可能強(qiáng)制他人服從的力量，國(guó)家權(quán)力更是一種憑借國(guó)家強(qiáng)制力（暴力機(jī)器的軍隊(duì)、警察）來(lái)強(qiáng)迫人們服從的力量。因此，從性質(zhì)上講，權(quán)力具有擴(kuò)張的本性。"孟德斯鳩也認(rèn)為權(quán)力只有在遇到邊界的地方才會(huì)停止。行政檢查權(quán)作為一種行政權(quán)，當(dāng)然也不例外。因此，行政檢查法治必然要求將行政檢查權(quán)限定在法定的范圍內(nèi)嚴(yán)加控制，以盡可能預(yù)防和減少行政檢查權(quán)影響或者侵害行政檢查相對(duì)人的合法權(quán)益。行政檢查主體在法定的職權(quán)范圍內(nèi)行使行政檢查權(quán)，即要求行政檢查主體進(jìn)行行政檢查的事項(xiàng)、行政檢查的方法和手段、行政檢查的地域等都不能超越法定的權(quán)限范圍。例如，產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門不能行使稅務(wù)行政檢查權(quán)；某些特殊的行政檢查權(quán)如對(duì)人身實(shí)施強(qiáng)制性檢查，則只能由公安、海關(guān)等法定的行政檢查主體行使，一般行政檢查主體不得行使；縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門，對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，不得跨地區(qū)進(jìn)行監(jiān)督管理等等。總之，行政檢查主體享有法定的行政檢查職權(quán)，也必須在法定的行政檢查權(quán)限范圍內(nèi)依法行使，不得超越。

 

三、行政檢查程序法治

 

行政檢查是行政檢查主體依據(jù)法定的行政檢查權(quán)在法定的權(quán)限范圍內(nèi)實(shí)施的能夠引起行政檢查相對(duì)人權(quán)利、義務(wù)產(chǎn)生、變更或者消滅的具體行政行為，其實(shí)施得遵循一定的方式、步驟、順序和時(shí)限。也就是說(shuō)，行政檢查法治包括行政檢查程序法治。行政檢查程序法治，即要求必須有關(guān)于行政檢查程序的具體明確的法律規(guī)定，且該程序性規(guī)定本身應(yīng)當(dāng)是正當(dāng)?shù)摹５牵聦?shí)上，我國(guó)絕大多數(shù)的現(xiàn)行法律法規(guī)中關(guān)于行政檢查程序的規(guī)定十分鮮見(jiàn)，即使是在一些相對(duì)細(xì)致的行政檢查程序性規(guī)定中，例如有《稅收征收管理法》、《價(jià)格法》等等，其具體程序仍有待于進(jìn)一步完備。時(shí)下，正值行政程序法典化風(fēng)起云涌之際，行政檢查程序的研究也受到越來(lái)越多的關(guān)注和重視。正如葡萄牙行政程序法起草委員會(huì)主持人阿馬勒教授指出的："寧可喪失快捷，以贏得透明度、合理性、誠(chéng)實(shí)相待，以及對(duì)行政決定更好地接受。"合法的正當(dāng)?shù)男姓z查程序?qū)τ谛姓z查法治的徹底化將大有裨益。筆者以為，行政檢查必須遵循以下程序規(guī)則：

 

（一）事前通知。行政檢查主體應(yīng)當(dāng)在行政檢查前3日以書面形式通知行政檢查相對(duì)人，通知的內(nèi)容包括行政檢查的目的、依據(jù)，行政檢查的時(shí)間、地點(diǎn)，行政檢查擬采取的手段和方式，行政檢查的內(nèi)容和對(duì)象，以及行政檢查主體與行政檢查相對(duì)人各自的權(quán)利、義務(wù)。但行政檢查涉及違法事項(xiàng)或國(guó)家秘密的除外。行政檢查能夠影響行政檢查相對(duì)人的權(quán)利和義務(wù)，給其帶來(lái)一定的限制和不便，甚至還有可能造成行政檢查相對(duì)人財(cái)產(chǎn)上的損失。行政檢查主體事前將與行政檢查有關(guān)的事項(xiàng)通知行政檢查相對(duì)人，便于行政檢查相對(duì)人合理安排好自己的工作、生活，盡量減少行政檢查所可能帶來(lái)的不必要的損失，從而更加積極地協(xié)助配合行政檢查主體圓滿完成行政檢查任務(wù)，達(dá)成行政檢查目的。當(dāng)然，為了防止行政檢查相對(duì)人逃避行政檢查，或者蒙混行政檢查，導(dǎo)致行政檢查無(wú)法實(shí)現(xiàn)預(yù)期的目標(biāo)，對(duì)于涉嫌違法的事項(xiàng)或涉及國(guó)家秘密的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)作為例外。葡萄牙和我國(guó)澳門地區(qū)行政程序法規(guī)定，"行政機(jī)關(guān)在采取檢查等類似措施時(shí)，應(yīng)通知利害關(guān)系人擬采取的措施、相關(guān)的標(biāo)的及行政當(dāng)局任命的鑒定人，但涉及國(guó)家機(jī)密或保密事宜的，不在此限。而且通知至少應(yīng)提前10天發(fā)出，同時(shí)指明開(kāi)始實(shí)施措施的日期、時(shí)間和地點(diǎn)。"可見(jiàn)，我國(guó)行政檢查程序中應(yīng)當(dāng)確立事前通知的程序。

 

（二）表明身份。行政檢查主體的工作人員進(jìn)行行政檢查，應(yīng)當(dāng)向行政檢查相對(duì)人出示證明執(zhí)法身份的證件，以表明其是合法的行政檢查工作人員的身份。行政檢查相對(duì)人有權(quán)拒絕接受未表明合法身份的人員進(jìn)行行政檢查。行政檢查主體行使行政檢查權(quán)實(shí)際上是由行政檢查主體的工作人員實(shí)施的。行政檢查主體的工作人員具有"公民"和"公務(wù)員"雙重法律身份，當(dāng)其以個(gè)人名義進(jìn)行活動(dòng)時(shí)其行為屬于個(gè)人行為，行為的法律效果亦歸屬于其個(gè)人；當(dāng)其以行政檢查主體名義實(shí)施行政檢查時(shí)其行為屬于公務(wù)行為，行為的法律效果歸屬于行政檢查主體。所以，區(qū)分行政檢查主體的工作人員的身份，是認(rèn)識(shí)其行為的屬性、行為的法律效果和法律責(zé)任承擔(dān)者的前提。行政檢查相對(duì)人分辨清楚行政檢查主體的工作人員的身份，有利于其適當(dāng)履行行政檢查的義務(wù)，防御其他非法的檢查人員違法實(shí)施檢查行為所可能產(chǎn)生的一切不利后果。其最有效的辨識(shí)途徑就是行政檢查主體的工作人員自行表明其合法的執(zhí)法身份。而且，這也有助于行政檢查主體的工作人員隨時(shí)提醒自己正在以行政檢查主體的名義行為，更加需要依法進(jìn)行行政檢查，維護(hù)行政檢查相對(duì)人的合法權(quán)益。

 

（三）進(jìn)行檢查。行政檢查主體進(jìn)行行政檢查，應(yīng)當(dāng)按照事前通知的內(nèi)容，在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)，采取合法適當(dāng)?shù)姆椒ㄟM(jìn)行行政檢查。行政檢查應(yīng)當(dāng)公開(kāi)進(jìn)行，行政檢查主體應(yīng)當(dāng)通知行政檢查相對(duì)人到場(chǎng)，行政檢查主體可以邀請(qǐng)其他相關(guān)人員參加行政檢查。行政檢查相對(duì)人拒不到場(chǎng)參加行政檢查的，不影響行政檢查主體進(jìn)行行政檢查。行政檢查主體應(yīng)當(dāng)以合法正當(dāng)?shù)氖侄稳媸占C據(jù)，行政檢查主體應(yīng)當(dāng)積極主動(dòng)地收集證據(jù)，還應(yīng)當(dāng)接受當(dāng)事人主動(dòng)提供的證據(jù)，并應(yīng)當(dāng)事人的請(qǐng)求調(diào)查有關(guān)證據(jù)；行政檢查主體要收集對(duì)當(dāng)事人有利的證據(jù)，還要收集對(duì)當(dāng)事人不利的證據(jù)。行政檢查主體收集的全部證據(jù)應(yīng)當(dāng)與行政檢查的目的相關(guān)。行政檢查主體在實(shí)施行政檢查時(shí)涉及行政檢查相對(duì)人的商業(yè)秘密、個(gè)人隱私等事項(xiàng)的，行政檢查主體應(yīng)當(dāng)予以保密。

 

（四）聽(tīng)取申辯。行政檢查主體進(jìn)行行政檢查，應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取行政檢查相對(duì)人關(guān)于行政檢查事項(xiàng)及有關(guān)事實(shí)情況的說(shuō)明和辯解，尊重行政檢查相對(duì)人的申辯權(quán)。行政檢查主體與行政檢查相對(duì)人都是行政檢查法律關(guān)系的主體，具有平等的法律地位，應(yīng)當(dāng)保障行政檢查相對(duì)人在行政檢查活動(dòng)中的參與權(quán)和申辯權(quán)，以使之能與行政檢查主體相抗衡，維護(hù)自身的合法權(quán)益。而且，行政檢查相對(duì)人作為行政檢查事項(xiàng)的當(dāng)事人對(duì)于事實(shí)情況有著較之于行政檢查主體更加全面而深刻的認(rèn)識(shí)，行政檢查主體在行政檢查中能夠充分聽(tīng)取行政檢查相對(duì)人的申辯，對(duì)于行政檢查主體查明事實(shí)真相，分辨是非曲折有著顯著的作用。

 

（五）制作筆錄。行政檢查主體進(jìn)行行政檢查，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真制作行政檢查筆錄。行政檢查筆錄應(yīng)當(dāng)載明行政檢查的依據(jù)、組織形式，行政檢查的時(shí)間、地點(diǎn)，行政檢查主體及其工作人員，行政檢查相對(duì)人和其他參加行政檢查的人員，行政檢查的方法、過(guò)程，行政檢查相對(duì)人的申辯。行政檢查筆錄應(yīng)當(dāng)經(jīng)由行政檢查主體的工作人員簽字蓋章；并交由行政檢查相對(duì)人校閱后簽字蓋章，行政檢查相對(duì)人拒絕簽字蓋章的，行政檢查主體的工作人員須注明原因，并由其他在場(chǎng)人員簽字蓋章以證明之；行政檢查筆錄還應(yīng)當(dāng)由其他參加行政檢查的人員簽字蓋章。行政檢查筆錄是行政檢查整個(gè)過(guò)程的真實(shí)反映，也是行政檢查主體做出行政檢查結(jié)果的重要依據(jù)。但是，實(shí)踐中，行政檢查筆錄的作用并沒(méi)有得到應(yīng)有的重視，制作仍很不規(guī)范，因此也引發(fā)了許多行政訴訟案件。筆者以為，在行政檢查程序法治過(guò)程中，更有必要加強(qiáng)行政檢查主體對(duì)于行政檢查筆錄的充分認(rèn)識(shí)，認(rèn)真嚴(yán)謹(jǐn)?shù)淖龊眯姓z查筆錄，促使行政檢查主體依法實(shí)施行政檢查，維護(hù)行政檢查相對(duì)人的合法權(quán)益。

 

（六）告知結(jié)果并說(shuō)明理由。行政檢查結(jié)束后，行政檢查主體應(yīng)當(dāng)在7日內(nèi)將行政檢查結(jié)果告知行政檢查相對(duì)人，并對(duì)于行政檢查結(jié)果做出必要的事實(shí)理由和法律依據(jù)的闡述。行政檢查結(jié)果會(huì)對(duì)行政檢查相對(duì)人的權(quán)利、義務(wù)產(chǎn)生一定的影響，對(duì)于行政檢查相對(duì)人而言，具有實(shí)際的意義。行政檢查主體將行政檢查結(jié)果及時(shí)告知行政檢查相對(duì)人，以便于行政檢查相對(duì)人根據(jù)行政檢查結(jié)果改進(jìn)行為方式，更好地遵守和執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章及有關(guān)的行政命令、行政處理決定等，切實(shí)履行法定的義務(wù)；或者行政檢查相對(duì)人也可以對(duì)行政檢查結(jié)果不服及時(shí)提出異議。而且，行政檢查主體對(duì)行政檢查相對(duì)人說(shuō)明行政檢查結(jié)果的理由，可以使行政檢查相對(duì)人更加信服行政檢查主體做出的行政檢查結(jié)果，自覺(jué)地守法，履行法定的義務(wù)；還可以督促行政檢查主體"以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩"做出行政檢查結(jié)果，符合行政檢查法治的基本要求。