摘要： 在我國(guó)法律中，所謂的一事不再罰在我們《行政處罰法》第24條明確無(wú)誤地規(guī)定"對(duì)當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為，不得給與兩次以上罰款的行政處罰"。可以明確的從法律條文中我們可以知道該原則的確切涵義是對(duì)行政相對(duì)人的同一個(gè)違法行為，行政主體不得進(jìn)行兩次以上的罰款。作為行政處罰的重要原則之一，"一事不再罰"在我們從立法層面上需要修改完善。對(duì)"一事不再罰" 的內(nèi)涵探討，特別是對(duì)"一事""不再罰"的深入分析。"一事"，即"當(dāng)事人的同一違法行為"，主要有五種觀點(diǎn)，即：違法行為說(shuō)，違反法律規(guī)范說(shuō)，"經(jīng)驗(yàn)、常識(shí)"說(shuō)，構(gòu)成要件說(shuō)和違反行政管理秩序說(shuō)。而對(duì)不再罰之"罰"在我國(guó)的行政法界也有罰款和行政處罰之說(shuō)，我們需理解并加以明確。在適用"一事不再罰"時(shí)也需要在主體競(jìng)合和法律競(jìng)合是加以區(qū)分。

 

關(guān)鍵詞："一事不再罰"，行政處罰，注意事項(xiàng)

 

一、"一事不再罰"之出處

 

行政法中的"一事不再罰"原則源自刑事訴訟上的"一事不再理"原則，其基本含義是：行為人的一個(gè)違法行為受到處罰后，任何有處罰權(quán)的機(jī)關(guān)（包括原處罰機(jī)關(guān)和未處罰機(jī)關(guān)）均不得以同一事實(shí)和理由再給與行政處罰。將其通俗化來(lái)表述，即行政相對(duì)人犯錯(cuò)一次就只需承擔(dān)一次行政，而且這種處罰必須是先有的、法定的。《行政處罰法》第24條規(guī)定："對(duì)當(dāng)事人的同一違法行為，不得給與兩次以上罰款的行政處罰。"這一規(guī)定是"一事不再罰"在我國(guó)立法層面上的集中體現(xiàn)。

 

"一事不再罰"是由古羅馬共和國(guó)時(shí)期刑事案件處理中的"一事不再理"、（double jeopardy）"原則演變而來(lái)的。當(dāng)時(shí)法院實(shí)行一審終審，實(shí)行"一事不再理"是為了對(duì)已經(jīng)發(fā)生法律效力的案件，不得再行起訴和處理。其目的在于提高司法效率，防止對(duì)犯罪者重復(fù)定罪并給予刑事處罰。

 

二、"一事不再罰"之重要性

 

在行政法中，"一事不再罰"的內(nèi)涵是指：對(duì)行政相對(duì)人的一個(gè)違反行政法律法規(guī)的行為，不得以同一事實(shí)和同一依據(jù)，給予兩次或兩次以上的行政處罰。作為行政法重要原則之一的"一事不再罰"，在我國(guó)立法上卻是差強(qiáng)人意的。《行政處罰法》當(dāng)初在起草時(shí)，曾試圖將"一事不再罰"作為行政處罰之一般原則，在總則部分加以規(guī)定，即"對(duì)當(dāng)事人的同一違法行為，不得給予兩次或兩次以上的行政處罰。"但是爭(zhēng)議頗大。在正式通過(guò)的《行政處罰法》中，僅在適用部分作出一般規(guī)定，即"對(duì)當(dāng)事人的同一違法行為，不得給與兩次以上罰款的行政處罰。"而未在總則部分加以確定。而且將"不得給予兩次以上的行政處罰"改為"不得給于兩次以上罰款的行政處罰"。筆者認(rèn)為，應(yīng)將《行政處罰法》加以修改完善。對(duì)"一事不再罰"納入總則加以充實(shí)完善，以實(shí)現(xiàn)立法之確定嚴(yán)謹(jǐn)性和指導(dǎo)政府行政行為之目的。

 

確定"一事不再罰"原則，是為了維護(hù)行政相對(duì)人權(quán)益的需要。在行政管理中，行政相對(duì)人相對(duì)于行政機(jī)關(guān)，始終處于弱勢(shì)地位，個(gè)人的權(quán)益很容易受到行政機(jī)關(guān)的不法侵害。"一事不再罰"作為原則在立法上的確定，有助于行政處罰之公平、公正以及行政立法之嚴(yán)謹(jǐn)性和確定性。同時(shí)，對(duì)于推動(dòng)我國(guó)法治社會(huì)的進(jìn)程以及構(gòu)建和諧社會(huì)、法制政府、廉潔政府，樹(shù)立政府之公眾形象有著不可替代的作用。

 

三、"一事不再罰"之"一事"探討

 

"一事"，即"當(dāng)事人的同一違法行為"，再次我國(guó)理論界對(duì)此有著不同的認(rèn)識(shí)。主要有五種觀點(diǎn)，即：違法行為說(shuō)，違反法律規(guī)范說(shuō)，"經(jīng)驗(yàn)、常識(shí)"說(shuō)，構(gòu)成要件說(shuō)和違反行政管理秩序說(shuō)。對(duì)于前三種，比較傳統(tǒng)且較易理解，筆者著重介紹"構(gòu)成要件說(shuō)"和"違反行政管理秩序說(shuō)"。

 

（一）"構(gòu)成要件"說(shuō)

 

該學(xué)說(shuō)在對(duì)于行政處罰"一事"的認(rèn)定上套用的是刑法理論的構(gòu)成要件說(shuō)，認(rèn)為"一個(gè)違法行為"的構(gòu)成要件包括四個(gè)方面，即違法行為的實(shí)施主體，違法行為的客體，違法行為的主觀要件和違法行為的客觀要件。只要相對(duì)人的行為同時(shí)具備了上述要件，才能被認(rèn)定為是一個(gè)違法行為。筆者認(rèn)為，盡管刑法和行政法都屬公法范疇，且在眾多領(lǐng)域有類似情況，但是在具體操作上得加以區(qū)分。因?yàn)樾姓幜P相對(duì)于刑罰來(lái)說(shuō)是一種相對(duì)較輕的法律制裁。就從主觀要件來(lái)說(shuō)，我國(guó)的《行政處罰法》中未就行政相對(duì)人違法行為的主觀要件加以具體規(guī)定，也未規(guī)定主觀要件變化，但是在《刑法》中，作為犯罪要件之一的主觀要件在，在對(duì)相對(duì)人違法責(zé)任和違法性質(zhì)，以及所受處罰都有較為詳細(xì)的規(guī)定。主觀要件上，《行政處罰法》規(guī)定的是較為寬泛的，只追究相對(duì)人是否違法而未就違法的程度做出相應(yīng)的處罰。《刑法》則不然，在相對(duì)人違法程度上有著較為具體的規(guī)定，這是由于相對(duì)人的主觀狀態(tài)直接影響到當(dāng)事人犯罪的性質(zhì)、刑罰。從這一方面可以分析出主觀要件在兩法中所發(fā)揮的不同作用，就能影響到相對(duì)人的所處罰的程度。在客體方面，行政法規(guī)和刑法所保護(hù)的內(nèi)容都有公民、社會(huì)、國(guó)家的利益。但是，行政法規(guī)所保護(hù)的客體與刑法所保護(hù)的客體是有所區(qū)別的。行政法是保護(hù)的國(guó)家法律所規(guī)定的一些禁止破壞的關(guān)系，而且這些關(guān)系式較為簡(jiǎn)單和生活化的。而刑法不僅保護(hù)公私的合法權(quán)益，還保護(hù)公民的人身權(quán)益，保護(hù)范圍是廣泛的。當(dāng)相對(duì)人的行政違法行為達(dá)到某種破壞性時(shí)，刑法就會(huì)進(jìn)行規(guī)范。所以說(shuō)運(yùn)用"構(gòu)成要件"來(lái)對(duì)"一事"進(jìn)行判斷是不可取的。

 

（二） "違反行政秩序"說(shuō)

 

該學(xué)說(shuō)的突破口在于對(duì)行政法律法規(guī)及其行政管理秩序的總體的認(rèn)識(shí)。一個(gè)違"法"行為，所觸犯的法，作為一個(gè)行政法律法規(guī)的部門法看，還是該把此"法"作為行政法這一法律部門之法看。總體來(lái)說(shuō)，行政法律所維持的是一個(gè)行政管理秩序。即行政法所需保護(hù)的所有的社會(huì)關(guān)系的總和。而切割到部分來(lái)說(shuō)，則是具體的個(gè)別的單獨(dú)的行政法律法規(guī)所維持的某一領(lǐng)域的行政管理秩序。即行政法所保護(hù)之部分社會(huì)關(guān)系。作為一個(gè)違法行為，其違反了某一領(lǐng)域的行政管理秩序，就已經(jīng)觸犯到整體之部分。其實(shí)質(zhì)是包含之被包含。

 

 

 

正如圖所示，可能某一違法行為違反數(shù)個(gè)具體的行政法律法規(guī)，當(dāng)然這些行政部門都有其特定的管轄權(quán)，但是作為整體來(lái)看，其違反行政法之維護(hù)的秩序，只需給予一次處罰，即認(rèn)定為"一事"。具體地說(shuō)，在判斷"一事"上，須有以下特征加以認(rèn)定：

 

（1）同一違法行為必須是在特定時(shí)間、空間中發(fā)生的。（2）同一違法行為不應(yīng)片面的單獨(dú)的看待，應(yīng)該整體的聯(lián)系的看。（3）同一違法行為只是一個(gè)違法行為的行政違法形態(tài)。（4）同一違法行為有別于同一類違法行為。

 

"一事"具體表現(xiàn)為：（1）一個(gè)行為只違反了一個(gè)行政法律規(guī)范的一項(xiàng)條款。如汽車闖紅燈或超載，只違反《道路交通安全法》的一項(xiàng)條款，此時(shí)為"一個(gè)行為"，"一事"。（2）兩個(gè)獨(dú)立的違法行為，觸犯了同一個(gè)行政法律規(guī)范的條款。如生產(chǎn)和銷售假冒偽劣產(chǎn)品，只違反《產(chǎn)品質(zhì)量法》的制銷不合格產(chǎn)品的條款。此時(shí)，盡管是兩個(gè)行為，實(shí)為"一事"。（3）牽連違法行為。是指相對(duì)人以實(shí)施某一違法行為為目的，但其方法、手段或結(jié)果又構(gòu)成其他違法形式的情形。其特征是：存在數(shù)個(gè)符合違法構(gòu)成要件的違法行為；數(shù)個(gè)違法行為之間具有一定的關(guān)系并構(gòu)成有機(jī)整體；行為人只有一個(gè)違法目的。此時(shí)，該違法行為實(shí)為"一事"。（4）持續(xù)違法行為。指相對(duì)人在一段時(shí)間內(nèi)連續(xù)不斷的實(shí)施了某一違法行為，其違法行為表現(xiàn)在一段時(shí)間內(nèi)處于持續(xù)不間斷狀態(tài)。如某車超載，由甲市到丙市，途經(jīng)乙市市被交警發(fā)現(xiàn)并處以罰款和扣分的處罰，則之后到達(dá)丙市后，交警不得因同一理由加以處罰。因?yàn)樵撨`法行為是持續(xù)的，所以自行為開(kāi)始至結(jié)束，都應(yīng)視為"一事"。（5）連續(xù)違法行為。是指行為人連續(xù)多次實(shí)施符合同一違法行為構(gòu)成要件、中間有間斷的行為。如某商店向三為顧客分別銷售同一假冒偽劣商品，單獨(dú)看每次銷售都是一個(gè)獨(dú)立的違法行為，總的看是同種性質(zhì)的違法行為，此時(shí)應(yīng)作"一事"。

 

四、 "一事不再罰"之"不再罰"的探討

 

"不再罰"，按《行政處罰法》的規(guī)定，即為"不得給于兩次以上罰款的行政處罰"。立法明確規(guī)定了"不再罰"的范圍，既是"兩次以上的罰款"。為何此處的"罰"僅指罰款而非行政處罰呢？這是由中國(guó)的具體國(guó)情決定的。

 

在《行政處罰法》征求意見(jiàn)過(guò)程中，此處爭(zhēng)議頗大。在實(shí)踐中，由于因同一事實(shí)或同一理由對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行反復(fù)處罰的極端情況并不多見(jiàn)，如吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照，行政相對(duì)人只有一個(gè)營(yíng)業(yè)執(zhí)照可予吊銷。而不同行政部門對(duì)同一違法行為的處罰，所依據(jù)的法律規(guī)則有所不同，往往會(huì)造成公權(quán)力的濫用和多頭處罰的存在，特別是在利益驅(qū)動(dòng)之下，罰款幾乎是必然的行政處罰。將"一事不再罰"之"罰"，由行政處罰變?yōu)榱P款，那么此時(shí)行政部門的行為就會(huì)受到約束，也遏制了部門利益這一驅(qū)動(dòng)力，防止公權(quán)力的濫用，減少了行政相對(duì)人利益受嚴(yán)重侵害的可能性。這是合理的，也是立法者本意的體現(xiàn)。

 

除此之外，罰款作為一種財(cái)產(chǎn)罰，只會(huì)對(duì)行政相對(duì)人造成財(cái)產(chǎn)損失，不會(huì)造成人身和精神損失，也給行政相對(duì)人以直接的利益制裁，能起到更好的教育警示作用。多頭處罰，往往會(huì)增強(qiáng)行政相對(duì)人的抵抗情緒，也違背"過(guò)罰相當(dāng)"原則。當(dāng)違法收益大于違法成本時(shí)，多頭處罰的存在，給行政相對(duì)人以這樣一種信號(hào)，只要交錢，就能獲得比較高的違法收益，這是一種變相的"權(quán)錢交易"，只會(huì)助長(zhǎng)違法之風(fēng)，不利于社會(huì)的穩(wěn)定和政府形象的樹(shù)立。在我國(guó)司法實(shí)踐中，對(duì)"不再罰"存在主要的爭(zhēng)議是可否進(jìn)行其他行政處罰？如何適用二次罰款？

 

對(duì)于再罰，立法未作明確規(guī)定，但是只能對(duì)當(dāng)事人因同一事實(shí)或理由給于一次罰款的行政處罰，這是一種限制性條款。但是，在我國(guó)行政法律法規(guī)中還規(guī)定了除罰款以外的眾多處罰，如警告，沒(méi)收違法所得，沒(méi)收非法財(cái)物，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，暫扣或吊銷許可證或營(yíng)業(yè)執(zhí)照，行政拘留等其他形式的行政處罰。每一種行政處罰都有其特定的內(nèi)容，但是其目的是一致的，主要在于教育和警示，起預(yù)防作用。所以我國(guó)法律規(guī)則不排除其他行政處罰的適用。對(duì)于如何適用二次罰款的情況？筆者認(rèn)為有以下幾種：

 

（1）當(dāng)行政相對(duì)人的一個(gè)違法行為違反了多個(gè)行政法規(guī)則，并由此產(chǎn)生了多個(gè)行政主管機(jī)關(guān)基于不同的行政法規(guī)范，對(duì)行政相對(duì)人進(jìn)行處罰，此時(shí)存在一個(gè)行政機(jī)關(guān)給與罰款，另一行政機(jī)關(guān)基于另一行政規(guī)則再次處以罰款的情況。筆者認(rèn)為這是可取的。因?yàn)榇朔N情況，行政相對(duì)人的一個(gè)違法行為已經(jīng)侵害了數(shù)個(gè)受法律所保護(hù)的社會(huì)關(guān)系，為了維護(hù)關(guān)系的平衡，也為了達(dá)到"過(guò)罰相當(dāng)"的目的，可采取二次或二次以上的罰款的處罰。

 

（2）"量變"與"質(zhì)變"所產(chǎn)生的二次處罰：此種情況有兩種。一種是行政相對(duì)人第一次守法后，又再次基于同一理由或依據(jù)受到二次罰款。這種是"累犯"行為。第一次受罰的原因在于其破壞了一定的社會(huì)關(guān)系，即違反了某一行政法律法規(guī)，而再次受罰不僅是基于其違反了法律，更是因?yàn)榍按沃幜P并沒(méi)有達(dá)到預(yù)防違法的目的。這時(shí)，盡管其主觀的性質(zhì)較為惡劣，但是其所受的處罰仍在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，所以僅僅是一種數(shù)量的累積，是種在"量變"基礎(chǔ)上的處罰。第二種情況是"質(zhì)變"可能不光是數(shù)量上的變化，還有可能是在性質(zhì)之變化，例如：某車在淮安至鹽城之間跑運(yùn)輸，在淮安，由于超載百分之一百而被處以200元的罰款，并扣分；沿途該車卸貨，泊載了百分之三十，至鹽城又因超載，被處以200元罰款。司機(jī)認(rèn)為其已經(jīng)因?yàn)楸怀d罰款了，而且已經(jīng)泊載了，不應(yīng)該再次受罰，后經(jīng)調(diào)查，該司機(jī)所謂泊載實(shí)為卸貨，追加處罰。盡管可能在數(shù)量上變化了，其性質(zhì)也有所變化。第一次受罰是由于超載，第二次受罰，在于第一次處罰并未起到教育警示的作用，須加重處罰。此時(shí)適用二次處罰。

 

五、 "一事不再罰"的注意事項(xiàng)

 

（一）主體競(jìng)合的處理

 

"一事不再罰"缺乏處罰主體法定唯一性的缺漏問(wèn)題，應(yīng)該重視。在行政處罰中，往往會(huì)造成行政機(jī)關(guān)的管轄權(quán)沖突的問(wèn)題。作為行政權(quán)，其必須是唯一的。此時(shí)可遵循"誰(shuí)先發(fā)現(xiàn)，誰(shuí)先管轄"的原則，以先作出的行政處罰為主，罰款只能一次，在基于不同的行政法律法規(guī)處以其他形式的行政處罰。此外還應(yīng)注意，專職部門的管理、處罰優(yōu)于一般部門的管理、處罰。這是由部門劃分的科學(xué)性、專門性、技術(shù)性決定的。還有，在執(zhí)行處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)層級(jí)低的部門優(yōu)于層級(jí)高的部門。行政法不同于刑法部門，因?yàn)樾姓ú块T更為鐵屑公眾，與公眾的利益息息相關(guān)，層級(jí)低的部門的處罰更加貼近生活，符合相對(duì)人的利益要求。

 

（二）法律競(jìng)合的處理

 

首先是要堅(jiān)持"特別法優(yōu)于普通法"的原則。堅(jiān)持該原則是根據(jù)法律具體實(shí)施的需要，也是我們立法實(shí)踐和立法傳統(tǒng)的需要。特別法指適用于特別的法律關(guān)系主體、特別時(shí)間、特別地區(qū)的法律。使用于全國(guó)的法律稱一般法，僅適用于某一地區(qū)的法律稱特別法。特別法之所以能夠優(yōu)于普通法而適用，是因?yàn)槠渲赶蛐缘木唧w性和特殊性，是我國(guó)基本國(guó)情所決定的。特別法的適用必然符合普通法的精神和實(shí)行。

 

其次，還是堅(jiān)持"誰(shuí)先發(fā)現(xiàn)，誰(shuí)先處理"的原則。優(yōu)于我國(guó)基本國(guó)情的復(fù)雜性和我國(guó)行政部門及職能設(shè)置的綜合性，我國(guó)一些行政部門的職權(quán)是有一點(diǎn)的重疊的，如交通道路而引發(fā)的一些問(wèn)題我們交通管理局和公安局交警支隊(duì)都擁有對(duì)事件的處理權(quán)。再加之相對(duì)人違法的綜合性，如案例所示，有不止一個(gè)部門擁有管轄權(quán)。但是需要明確的是，各部門的管轄權(quán)范圍還是有區(qū)別的，對(duì)于管轄權(quán)的區(qū)別，也可以從理論上解決各部門對(duì)行政違法行為的處理權(quán)限。

 

 

六、結(jié)語(yǔ)

 

綜上所述，在"一事不再罰"中，應(yīng)該以全面的科學(xué)的眼光觸及其本質(zhì)和立法目的。因該注意種種復(fù)雜情況的應(yīng)對(duì)，并要結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，加以處斷。特別是在判斷"一事"上需要理解"一事"的真實(shí)內(nèi)涵，對(duì)于如何運(yùn)用也要加以區(qū)分。

 

本案中，該公司非法使用童工是一個(gè)行為，而勞動(dòng)者未進(jìn)行安全生產(chǎn)教育和培訓(xùn)又是一個(gè)行為，其所觸犯的行政法律法規(guī)不同，破壞的社會(huì)關(guān)系不同。非法使用童工，違反的是《禁止使用童工規(guī)定》，所觸犯的是正常的雇傭生產(chǎn)關(guān)系，處于一定數(shù)額的罰款是基于保護(hù)未成年人權(quán)益和正常社會(huì)生產(chǎn)關(guān)系的需要。而為對(duì)生產(chǎn)人員未進(jìn)行安全生產(chǎn)教育和培訓(xùn)，是對(duì)《安全生產(chǎn)法》所保護(hù)的公民生產(chǎn)地安全權(quán)這一社會(huì)關(guān)系，而且也影響了正常的安全生產(chǎn)和生產(chǎn)秩序，處于罰款是可取的。綜上原因，此案中"一事"實(shí)為兩事，盡管行政處罰是相同的，但是實(shí)質(zhì)是不同的，應(yīng)當(dāng)處于兩次罰款。