【內容提要】：隨著我國經濟社會的高速發展，社會關系在當今多元利益糾結的沖擊下日益復雜，人民群眾的司法需求也隨之不斷高漲，當司法實踐不斷得到深入的前提下，民事爭議與行政爭議交叉在一起的糾紛日益劇增，如何理性地構建其解決機制實為必要，而在民事訴訟中產生的行政交叉問題正是筆者要研究的對象。為實現糾紛解決的效率化，除了應完善相應的法律制度以外，還應對該類交叉案件進行全面實質審查，擬從民事、行政交叉案件的產生原因，表現形式，處理民事與行政交叉案件的意義以及處理方式等方面進行闡述。

 

行政訴訟解決的是行政爭議，即行政機關及其工作人員在行政管理過程中因行使行政職權而與公民、法人或者其他組織之間產生的爭議；民事訴訟解決的是民事爭議，即平等主體的自然人之間、法人之間、其他組織之間因人身、財產關系而產生的爭議。在司法實踐中，常常出現二者交叉的問題，多見于涉及商標權、專利權、行政登記、行政裁決等方面的案件中，但處理方式并不統一，某種程度上浪費了司法資源，增加了當事人的訟累。

 

 一、民事與行政交叉案件的產生

 

民事訴訟是指當事人之間因民事權益矛盾或者經濟利益沖突，向人民法院提起訴訟，人民法院立案受理，在雙方當事人和其他訴訟參與人的參加下，經人民法院審理和解決民事案件﹑經濟糾紛案件和法律規定由人民法院審理的特殊案件的活動，以及這些訴訟活動中所產生的法律關系的總和。行政訴訟是指公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益而提起的訴訟；從常規角度上講，民事、行政案件很難存在交叉問題，但民事訴訟中不可能避免行政行為的參與。行政行為是指行政主體行使行政職權，作出的能夠產生行政法律效果的行為。行政行為的概念包括以下幾層含義：（1）行政行為是行政主體所為的行為；（2）行政行為是行使行政職權，進行行政管理的行為；（3）行政行為是行政主體實施的能夠產生行政法律效果的行為。本文即以一勞動爭議案件為例，探討因勞動與社會保障局的具體行政行為的處理對該勞動爭議案件實體處理的影響及解決方案。總的來說,民事訴訟中的行政交叉問題的產生大致有以下幾個方面的原因:

 

1、立法上的原因。 我國的行政訴訟制度不發達，行政訴訟長期處于一種附屬地位，還沒有完全形成獨立的體系。如我國行政訴訟沒有規定的問題適用民事訴訟法的規定就是一例。另外，《中華人民共和國民事訴訟法》第111條規定："依照法律規定，應當由其他機關處理的爭議，應告知原告向有關機關申請解決"。這樣立法機關通過立法活動將一部分民事審判權授予行政機關行使，如《土地管理法》、《治安管理處罰條例》等，這種立法必然產生審判實踐中民事、行政訴訟交叉問題。

 

2、行政權的擴張與大眾人權意識提高的矛盾是二者產生交叉問題的又一大原因。隨著市場經濟的發展，國家干預經濟的方面越來越廣，行政管理不僅涉及國家、社會管理，而且涉及公民、法人及其他社會組織方方面面的權益，這就決定了行政訴訟的復雜性及與民事訴訟的交叉性。另外，一些民事訴訟往往又滲透著行政管理的內容。

 

3、行政、民事訴訟終極目標不同決定二者必然產生交叉問題。行政訴訟解決的中心問題是行政行為合法性問題，它不是以消除矛盾糾紛為最終目標。這樣，行政相對人不服具體行政行為提起行政訴訟時，人民法院在處理該糾紛時必然涉及到對行政機關具體行為的合法性進行審查，必須涉及采用行政訴訟和民事訴訟問題，這樣二者交叉問題就必然存在。同時，民事訴訟中存在大量的行政先決性問題必然會導致這種交叉的出現。 

 

4、民事訴訟與行政訴訟的分工不同，兩種訴訟分別由不同的審判庭依照不同的訴訟程序予以解決。因此，民事訴訟中必然會遇到對行政行為的管轄權問題，從而產生了行政行為作為民事訴訟中需要先行解決的現象。我國民事訴訟法對如何解決民事訴訟中的具體行政行為的合法性問題未有涉及，但最高人民法院在司法解釋中對民事案件的法官在民事訴訟中與主要問題牽連的行政先決問題的管轄權予以了承認。如，最高人民法院在《關于貫徹執行〈中華人民共和國民法通則〉若干問題的意見》第49條中規定："個人合伙或者個體工商戶，雖經工商行政管理部門錯誤地登記為集體所有制企業，但實質為個人合伙或個體工商戶的，應當按個人合伙或者個體工商戶對待。"按此規定，在民事訴訟程序中可以直接推翻工商行政管理部門登記這一具體行政行為的效力,而不是必須經過行政訴訟程序進行審查。

 

二、民事與行政交叉案件的表現形式

 

筆者認為，民事與行政交叉案件的表現形式呈類型多樣化，根據不同的標準可以分為不同的種類。

 

1、就其產生范圍而言，交叉問題主要體現在以下幾個方面：

 

（1）調整范圍的交叉問題。行政權與司法權對民事糾紛調整范圍產生交叉后，行政機關的具體行政行為直接調整了民事糾紛，成為某些民事權利取得或民事責任承擔的依據。這集中體現在行政裁決訴訟之中。

 

（2）訴訟證據的交叉性問題。這是指民事訴訟爭議標的解決以解決某個行政問題為前提，該前提問題并不是當事人直接爭議的主要標的，但它決定著案件的性質或判決的結果。因該前提附屬于民事訴訟而存在，故有的學者稱之為"民事訴訟中的附屬問題"。此類交叉性問題產生的根源在于，具體行政行為對民事主體資格和權利進行法律上的確認與調整，影響了民事主體之間的民事法律關系。行政訴訟與民事訴訟是由行政機關的同一具體行政行為引起的，相互之間存在必然聯系。

 

（3）案件事實的交叉問題。此類交叉問題主要表現在行政處罰案件中。行政機關對相對人行政違法行為作出處罰后，因該行政違法行為給民事主體造成的民事權益損害而引起的賠償糾紛。例如，某酒店顧客因食物中毒住院治療，某衛生防疫 站經調查，認為酒店衛生條件不符合有關規定，出售變質食物導致顧客中毒，最后對酒店作出行政處罰。酒店不服提起行政訴訟后，顧客認為防疫站應作出賠償裁決而提起民事賠償訴訟。此類案件可能系民事訴訟中的附屬行政問題，也可能是行政訴訟中的附屬民事問題。

 

 2、以交叉案件中民事、行政部分的相對地位為標準，可以區分為以下幾種形式：

 

（1）以行政爭議為主、涉及民事爭議的交叉案件。一般來說，這類案件具有以下特征：第一，同時存在著行政爭議和民事爭議，但行政爭議處于主導地位；第二，行政爭議和民事爭議在事實上具有內在的聯系性；第三，行政爭議的解決是民事爭議解決的前提。    

 

（2）以民事爭議為主、涉及行政爭議的交叉案件 。這類案件一般具有以下特點：第一，該類案件在本質上屬于平等主體之間發生的民事爭議，但是由于行政機關的介入而使民事爭議復雜化。第二，當事人在民事訴訟中，不能直接要求對行政機關的具體行政行為作出處理，但可以以行政行為違法作為抗辯的理由。    

 

（3）行政爭議與民事爭議并重的交叉案件。這類案件的特點有：第一，行政爭議的本身就包含著對民事爭議的處理。第二，對行政爭議的處理必然地涉及民事爭議，反之亦然，二者不能割裂開來。民事和行政交叉訴訟具有當事人交叉重疊、證據交叉重疊、訴訟程序交叉重疊、法律關系交叉重疊等顯著特點。

 

三、民事與行政交叉案件的處理方式

 

雖然行政案件和民事案件分開、分別按照各之的程序法規定審理案件，但在行政審判和民事審判實踐中，出現了行政爭議與民事爭議相交叉的客觀現象，出現了行政爭議案件的審判必須等待民事審判結果為依據的情況，也出現了民事爭議案件的審判必須等待行政爭議案件的處理結果作為依據的情況。如何處理行政爭議與民事爭議相互交叉的案件，在行政訴訟法中沒有明確的規定，最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第97條規定"人民法院審理行政案件，除依照行政訴訟法和本解釋外，可以參照民事訴訟法的有關規定。"民事訴訟法第136條則規定"本案必須以另一案的審理結果為依據，而另一案尚未審結的"，中止訴訟。這條規定是目前司法實踐中解決民事行政交叉案件的主要程序法律依據。但最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第61條規定："被告對平等主體之間民事爭議所做出裁決違法，民事爭議當事人要求人民法院一并解決相關民事爭議的，人民法院可以一并審理。"這樣規定了法院可以審理行政案件中的民事爭議。有些觀點認為，這一條規定了可以一并審理行政爭議和民事爭議，即可以在行政訴訟中附帶民事訴訟。但有些觀點認為正確的理解應該是"人民法院可以一并審理"，并不等于"行政審判庭可以一并審理"，即不等于在行政審判程序中可以合并審理民事爭議，只能是在法院內部由行政審判庭和民事審判庭分別審理行政爭議和民事爭議，而且要有當事人的請求為前提。司法實踐中對此交叉問題有三種不同的處理方法：

 

    一是出現交叉問題后，先中止訴訟，建議當事人對具體行政行為或民事行為提起訴訟，待有結果后再恢復訴訟。理由是：兩大訴訟法都規定了法院審理民事案件或行政案件時，必須遵循以事實為依據，以法律 為準繩的基本原則。同時規定，證據必須查證屬實，才能作為定案依據。行政機關的具體行政行為作為民事訴訟證據之一，而民事法律行為作為行政訴訟的證據之一，在訴訟中當然應進行全面、客觀的審查，否則不能作為定案依據，但是，由于法律規定對具體行政行為合法性審查的認定，是行政訴訟的任務，而對民事行為效力的認定是民事訴訟的任務，而行政訴訟與民事訴訟在訴訟主體、適用法律、任務和目的、舉證責任等方面完全不同，不能相互替代，因而，在訴訟中當當事人提出異議或法官認為具體行政行為有不合法之處或民事行為的效力存在問題時，應當中止訴訟，建議當事人另行提起行政或民事訴訟，待有結果后再恢復原訴訟。

 

二是可以直接對具體行政行為的合法性或民事行為的效力作出認定。理由：民事訴訟中當事人請求司法保護的是基基于具體行政行為所產生的民事權利，民事訴訟必須審查當事人的請求是否符合國家的法律、法規，而具體行政行為本身不是法律、法規，當事人主張的權利或實施的行為違反了法律或社會公共利益，或侵害了其他民事主體的合法權益時，盡管其權益已被具體行政行為所確認，同時雖然具體行政行為具有公定力，拘束力，執行力的效力，但根據法治國家司法最終原則以及本著事實求是的原則，民事訴訟必然涉及到對具體是否合法的審查。從訴訟理論 上講，具體行政行為在民事訴訟中是訴訟證據民事訴訟審查其是否合法是為了確認當事人依此主張的民事權利是否合法，最終裁決也只涉及當事人主張的民事權利能否得到保護，而不涉及具體行政行為的合法性，而行政訴訟是對行政機關具體行政行為的合法性審查，通過對行政行為合法性的審查保護當事人的合法權益，而行政訴訟中涉及對民事行為效力的認定，表現在二個方面：1、是行政機關基于對行政相對人的民事行為效力的認定而作出的具體行為，法院在審查時需要對該民事行為效力重新予以認定；2、是法院在具體行政行為進行合法性審查時，需要對與行政行為有關連的民事行為的效力認定，這二種情況中法院對民事行為效力認定是不能回避的，因為這涉及到具體行政行為所依據的證據是否確鑿或者具體行政行為所認定的事實是否充分的合法性審查。而對民事行為效力的認定恰恰是法院主管范圍內的事情，且在行政訴訟中，民事行為所涉及到的當事人一般均參加訴訟，法院可以依據民事法律規范對民事行為的效力直接作出確認從而為法院審查具體行政行為的合法性掃清障礙。

 

    三是在訴訟中涉及到對具體行政行為的合法性審查或對民事行為的效力認定問題時，法官應首先審查行政機關作出的具體行為是否已超過了法律法規規定的救濟期限，民事行為是否已超過訴訟時效，若不超過，可以告知當事人提起民事訴訟或行政訴訟，若當事人同意提起訴訟，應當先中止原訴訟，待相應的訴訟結果產生后再恢復原訴訟，若當事人明確表示，不再提起訴訟，法院在民事或行政訴訟中可以直接對具體行政行為的合法性或民事行為的效力作出認定，但在對具體行政行為的合法性審查或對民事行為的效力作出認定時，必須依據其所對應的實體法規規范作出判定，不能只審查其形式是否符合規范的要求。

 

     筆者同意第三種作法，這是因為：該做法即保證了辦案效率，同時又保證了辦案質量，是當事主義訴訟模式和職權主義訴訟模式的完美結合，同時又避免了因認識上的不統一出現民事訴訟認定有效，而行政訴訟予以撤銷的現象。其理由如下：1、二大訴訟對當事人訴權的保護期限均有明確規定，因此在告知當事人權有權提起訴訟前必須對當事人是否具有明確規定，因此在告知當事人有權提起訴訟前必須對當事人是否具有訴權進行審查。2、明確告知當事人可以提起訴訟，是尊重當事人意思自由的體現，同時也是法定對當事人進行訴訟指導的必然要求，民事訴訟和行政訴訟兩大證據規則均規定人民法院應當向當事人說明舉證的要求及法律后果，促使當事人在合理期限內積極、全面、正確地完成舉證，這一規定表明法院在當事人舉證中承擔釋明權的義務。3、是法院重要職能的體現。無論是民事訴訟還是行政訴訟，都是在法院主持下進行，行政訴訟法賦予法院在行政訴訟中的司法審權具有撤銷或者維持具體行政行為的效力，民事訴訟法賦予法院在民事訴訟中的司法審查權具有全面、客觀地審查所有訴訟證據，確認其有效或無效的效力，可見，對作為民事訴訟證據具體行政行為的審查，或是對作為行政訴訟證據的民事行為的審查，是法律賦予法院的重要職能，只是訴訟程序不同，審查的方式、角度、結果的處理等不同而已。4、是法院公正司法的本質要求，法院代表國家行使審判權，享有處理社會各種民事權益及大部分行政爭議的最終裁決權，獨立、公正、權威是其本質要求，這就決定法院主持進行民事訴訟，必須平等對待和審查雙方當事人所提出的證據，不因證據制作主體不同而有區別；同時，法院主持行政訴訟，必須對行政機關所認定的事實進行全面的審查，而不能僅僅以行政機關的具體行政行為所認定的事實為依據，唯此也才能體現法院行政訴訟和民事訴訟的獨立、公正與權威。值得注意的是，筆者設計的解決兩大訴訟交叉問題的方法 ，還有待于立法上的支持。矛盾焦點體現在告知當事人對證據有異議，具備訴權的可以提起訴訟，而當事人明確表示不再另案提起訴訟，法院審查認定作出判決后，當事人另案提起訴訟是否應予立案的問題。筆者認為，在此情況下，應當對當事人起訴作出限制，因為在訴訟中當事人明確表示不再提起訴訟是其放棄訴權的意思表示，應當理解為是當事人的訴訟行為，法院依據當事人放棄訴訟的意思表示，依職權啟動了對涉及其它訴訟領域的證據效力的審核認定，可以避免當事人濫用訴權，有利于司法的公正與統一。如果不限制當事人的訴權，法院的告知和當事人的意思表示已無實際意義，不能從根本上避免判決不統一的現象。綜上，民事訴訟與行政訴訟的交叉問題是困擾法院的一個難題，正確處理好兩大訴訟在受理與審理中的交叉問題，對于化解社會矛盾，避免當事人纏訴，提高訴訟效率，維護社會穩定起到積極的推動作用。

 

四、尋求處理民事與 行政交叉案件方法的意義

 

民事行政審判工作是我國審判機關工作的重要組成部分。據權威統計，我國審判機關每年審結的民事行政案件約500萬件之多，從事民事行政審判的人員占法院全體人員的50%左右，在審判實踐中，行政訴訟與民事訴訟交叉問題經常存在，設法處理好二者的交叉問題，有以下重要意義: （一）有利于更好地樹立司法權威，提高法律和法院在人民心目中的地位。（二）有利于行政機關依法行政，提高行政機關的工作效率。（三）有利于保護公民，法人和其他組織的合法權益。（四）有利于更好地化解社會矛盾、構筑平安和諧，維護社會穩定，堅定和鞏固公眾對法律的認同感和信仰度，并從根本上推動依法治國這一基本方略的實施。

 

 

注釋：

 

 

 參見張來福 晏和平：《民事訴訟中的行政先決問題》，中國法院網。

 

 參見劉崢、劉洋：《對我國民事與行政糾紛交叉制度的初步構想》，載于《人民法院報》。

 

 參見康宏亮、董陪紅：《淺議行政訴訟與民事訴訟交叉問題 》，載于《法律教育網》。

 

 參見方建生、張朝泓：《從本案談民事與行政交叉案件的解決》，中國民商法律網。