5月23日，省法院召開新聞發布會，省法院黨組成員、審判委員會專職委員劉亞平就江蘇法院環境資源審判“9+1”機制改革進行了深入解讀，同時還發布了2018年度江蘇法院環境資源審判工作白皮書和2018年度江蘇法院十大環境資源審判典型案例。

 

江蘇法院環境資源審判“9+1”機制改革解讀

一、江蘇進行“9+1”機制改革的動因

江蘇經濟發展較快，環境容量相對較小，環境承載力相對薄弱。黨的十八大以來，江蘇省委、省政府堅決貫徹落實黨中央、國務院決策部署，將習近平總書記對江蘇工作的系列要求落到實處，治污減排力度、執法監管力度、制度改革力度持續加大，江蘇環境質量形勢加快好轉。但全面解決好歷史形成的突出環境問題，全力爭取長江生態環境根本好轉，實現環境資源高質量發展的任務依然艱巨。

習近平總書記指出，保護生態環境，必須依靠制度、依靠法治。為此，江蘇省委作出了在南京江北新區推進設立法治園區，打造江蘇法治高地的決策部署。江蘇省法院根據江蘇省政府所確立的全省生態功能區規劃方案，以生態功能區為單位在長江南岸江陰市法院、長江北岸如皋市法院、黃海濕地區域東臺市法院、太湖流域蘇州姑蘇區法院、洪澤湖流域盱眙縣法院、駱馬湖流域宿遷市宿城區法院、灌河流域灌南縣法院、西南低山丘陵區域南京市江北新區法院、淮北丘崗區域徐州鐵路法院設立九個生態功能區環境資源法庭，跨行政區劃集中管轄相應流域、區域范圍內第一審環境資源刑事、民事、行政案件。南京市中級人民法院設立環境資源法庭，集中管轄全省中級法院管轄的一審環境資源案件和不服九個環境資源法庭審結案件的上訴案件。

建立環境資源“9+1”審判機制，是江蘇省委遵循習近平生態文明思想，回應人民群眾對生態環境司法保護的需求，落實“用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境”的法治觀，更大力度推進江蘇生態文明建設的重要舉措。該項機制的運行，對進一步促進江蘇環境資源審判能力現代化、在環境資源審判領域創造更多“江蘇經驗”、“江蘇品牌”，更有力地服務保障污染防治攻堅戰，將起到強有力的推動作用。

一是能充分發揮流域區域管轄制度優勢。江蘇河流縱橫，水網密布，生態環境是統一的有機整體，需要按照系統工程的思路，全方位、全地域、全過程開展生態環境保護。由于法院司法管轄權限受到行政區劃的限制，環境資源審判中，一方面是跨行政區劃污染中難以全面追究污染者的環境侵權責任。如在河流上游實施排污行為，不僅會對當地生態環境造成污染，還會對下游生態環境造成污染。由于上、下游分別屬于不同的行政區劃，上游行政區劃法院在案件審理中，容易局限于就本地區污染損害追究污染者賠償責任，而對上下游河流環境損害一并追究污染者賠償責任的主觀意識不充分，客觀難度也比較大；另一方面，環境污染司法修復區域也僅限于當地行政區劃以內，依照山水林田湖草一體保護的系統保護觀，制定最為有效、最為經濟、最為便利的修復方案困難較大。“9+1”機制有助于進一步深入研究生態環境系統保護、整體修復的司法規律和審判規則，加強環境資源司法與行政執法體系協同配合，統一行政執法和司法標準，提升環境資源綜合治理能力，強化生態環境系統保護。

二是能充分發揮跨行政區劃管轄制度優勢。實踐中，由于污染環境企業因污染行為而降低了生產經營成本，出現了“違法成本低、守法成本高”和“劣幣驅逐良幣”的現象。而不同行政區域之間環境執法、司法尺度可能存在差異，“9+1”機制有助于加強對跨行政區劃尤其是跨設區市行政區劃案件審判工作的指導和協調，統一司法尺度，通過嚴厲打擊違法生產經營污染環境違法犯罪行為、依法追究環境侵權賠償責任和環境修復責任、依法監督支持環境監管部門行政執法行為，不斷加大對污染行為的刑事處罰力度、經濟制裁力度、行政監管力度，促使依法經營生產，注重環境保護，逐步將危害環境，屢教不改的企業從市場淘汰，實現資源循環利用的優質企業在市場競爭中脫穎而出，從而形成依法守法、競爭有序的綠色生產市場環境，營造法治化營商環境，真正推動讓法治成為江蘇核心競爭力的重要標志。

三是能充分發揮案件集中管轄制度優勢。近年來，我省環境資源案件數量逐年提高，是全國法院案件數量最多的省份之一，案件中的新情況新問題多，審判難度大。從我們自身能力建設角度看，環境資源審判具有高度的專業性，對法官的“跨界”能力要求很高。環境資源重大污染事件中，大多存在追究污染者刑事責任、民事賠償責任以及執法人員行政監管責任情況，需要法官同時熟悉刑事、民事、行政三大訴訟程序；需要法官在熟悉刑事、民事、行政實體法的同時，還要具備一定程度的環境科學知識；需要法官在把握好訴訟程序的同時，熟悉環境資源行政執法程序，了解刑事偵查技術手段。“9+1”機制有助于在原有的“三合一”集中管轄機制下實現進一步的力量集結整合，促進審判人員更加準確地把握環境資源審判規律和特點，加強審判實踐鍛煉和經驗積累，進一步提升環境資源專業化審判能力。

二、江蘇進行“9+1”機制改革的基礎

 “9+1”審判機制改革是江蘇高院對江蘇環境資源專門化審判工作實踐經驗的總結和提升。

一是江蘇有環境資源案件集中管轄機制改革的豐富經驗。于2008年太湖藍藻事件，暴露出突出的環境污染問題，同時對環境司法保護提出了現實的要求。無錫中院在江蘇高院的指導和支持下，在全國中級法院層級率先設立環境保護審判庭，開啟了江蘇環境資源專門化審判的實踐探索。2013年11月，江蘇高院下發文件，全面推行環境資源專業化審判。明確環境資源類案件由專門的環保審判庭或行政庭設立的環保合議庭審理；全面打破審判壁壘，將涉環境資源刑事、民事、行政案件全部由同一個環境資源審判機構歸口管理；指定部分基層法院在涉區市范圍跨行政區劃集中管轄環境資源案件。2017年12月，江蘇高院下發通知，在江蘇省灌南縣人民法院設立連云港灌河流域環境資源審判法庭，實現了環境資源案件跨涉區市行政區劃的集中管轄。多年來的審判實踐，積累了一批可復制可借鑒的異地集中管轄工作經驗和機制、制度。

二是江蘇具有環境資源審判工作先行先試的豐富經驗。江蘇先后作為最高人民法院確定的推進環境民事公益訴訟五家試點單位之一，全國人大常委會授權的環境民事公益訴訟十三個試點省（市、區）之一，中央全面深化改革領導小組確立的開展生態環境損害賠償制度改革的七個試點省（市、區）之一，承擔了大量環境資源審判先行先試工作任務，積累了較為豐富的實踐經驗。我們以修復性、預防性司法理念為指導，創新裁判執行方式方法，創造出異地補綠、勞務代償、增殖放流、技改抵扣等具有全國性影響的裁判方式；把握環境資源審判規律，積極探索創新審判制度，積累了異地立案機制、異地協作配合機制、巡回審判就地開庭制度、依靠黨委、政府實質性化解矛盾糾紛機制，在全國率先建立環境資源司法保護專家庫，設立生態環境司法修復基地等一批可復制可借鑒的工作制度。

三是江蘇具有環境資源審判創新的實踐經驗。通過理念創新、機制創新、制度創新，我們打造出一批具有全國影響的精品案例。2015年以來，江蘇法院辦理了社會組織提起的有史以來索賠數額最大（1.6億元）的環境民事公益訴訟案，全國第一件開庭審理的檢察機關提起的環境公益訴訟案，省級人民政府提起的第一件生態環境損害賠償訴訟案，在審判程序、審理規則、裁判方式等方面均作出了創新性探索，受到廣泛贊譽，3件案件均被最高人民法院、中央電視臺評為推進法治進程十大案件。19件案件先后被最高人民法院評為全國法院年度十大典型案件。2018年7月，最高人民法院黨組書記、周強院長在會見聯合國副秘書長兼環境規劃署執行主任埃里克·索爾海姆時提出加強環境司法案例交流和案例研究。根據《聯合國環境規劃署與中華人民共和國最高人民法院諒解備忘錄》，在聯合國環境規劃署數據庫建立專門的中國環境司法裁判板塊，將優秀的中國環境司法裁判文書與世界各國共享，傳播中國環境資源司法理念。在已公布的首批十件中國環境司法案例中，江蘇法院3件案件入選。

三、江蘇“9+1”機制改革的主要特點

相對于普通審判機制，“9+1”機制是一種高度集中化、專業化的審判機制，契合環境資源審判規律和特點，符合中國環境保護實際，對于解決環境資源審判問題和障礙，進一步提升環境資源審判水平，充分發揮人民法院環境資源審判職能具有十分顯著的推動作用。

一是以生態功能區為單位設立專門環境資源審判機構有利于實現生態環境的系統保護。江蘇跨江臨海，河湖眾多，水系發達。根據江蘇生態功能區劃和生態保護重點，設立長江流域（南、北片）環境資源法庭，加強對長江生態環境的系統保護；設立太湖流域、洪澤湖流域、駱馬湖流域環境資源法庭，加強對重要飲用水水源地、水源涵養地生態環境的系統保護；設立西南低山丘陵區域、西北丘崗區域環境資源法庭，加強對重要水源涵養、水土保持地生態環境的系統保護；設立黃海濕地環境資源法庭，加強對重要生物多樣性維護功能區域生態環境的系統保護；設立灌河流域環境資源法庭，加強對江蘇海域生態環境的系統保護。

二是在全省范圍內完全打破了行政區劃的限制。9個生態功能區法庭全部是跨越設區市范圍集中管轄環境資源一審案件，南京環境資源法庭則集中管轄全省范圍內對9個法庭一審裁判不服提起的上訴案件以及應當由中級法院受理的全部一審環境資源案件。比如，長江流域環境資源第一法庭管轄的范圍就包括了無錫市、蘇州市、常州市、鎮江市四個設區市的部分區域。今后在鎮江丹徒區發生的環境污染案件，就是由設在無錫江陰市人民法院的長江流域環境資源第一法庭進行一審，由設在南京市中級人民法院的南京環境資源法庭進行二審。這樣的審判架構，可以進一步提高環境資源審判的公信力。

三是環境資源審判集中度大幅提高。“9+1”機制改革后，全省三級法院承擔環境資源審判任務的專門審判機構由原來的45個縮減為11個，也就是江蘇高院環境資源審判庭、南京環境資源法庭和9個生態功能區法庭。司法職權配置進一步優化，環境資源審判隊伍進一步精簡。通過案件的集中和審判人員的集聚，一方面可以增加審判人員辦理案件的數量，將環境資源審判作為“主業”，聚焦環境資源審判工作，不斷提升環境資源專業化審判能力水平；另一方面，隨著審判人員數量的減少和審理水平的提升，更加有利于形成統一的司法理念、統一的裁判尺度。

四是形成了涵蓋三級法院的環境資源審判體系。即以江蘇高院環境資源審判庭為指導、南京環境資源法庭為核心、9個功能區法庭為依托的環境資源集中管轄審判體系。據不完全統計，在國際環境資源審判專門化浪潮推動下，目前全球約有1千余個環境專門審判機構，其中一半以上在中國。但江蘇“9+1”機制這種涵蓋一個地區全部審判層級、受理環境資源刑事、民事、行政各類型案件的環境資源專門審判體系在世界范圍內尚沒有先例，是中國獨特的創新性環境資源審判體系。如澳大利亞新南威爾士州土地和環境法院是世界上第一個專門環境法院，在環境資源司法領域享有廣泛的聲譽。但該法院是新南威爾士州環境資源案件審判的唯一專門法院，沒有其他層級專門審理環境資源案件的法院；瑞典環境司法體系由地區法院的環境法庭、環境上訴法院和最高法院組成，但環境審判機構不辦理環境刑事案件。“9+1”機制改革，對于探索建立具有中國特色、引領時代潮流的司法運行新機制，詮釋中國生態環境司法理念，貢獻環境治理“中國經驗”，引領全球司法共同發揮環境治理作用具有十分重要的推動作用。

四、“9+1”機制改革帶來的問題及其解決措施

 “9+1”機制運行后，不可避免地要面臨許多問題。如當事人到異地管轄法院立案、參加庭審不方便，增加時間、經濟成本問題；管轄法院與異地公安機關、檢察機關以及行政執法機關的協調問題，管轄法院與非管轄法院之間的配合協調問題等。我們將以便于當事人進行訴訟、便于人民法院審理案件為原則，建立相關工作機制和制度，保證環境資源案件審判工作的正常開展。

一是全面實施網上立案機制。目前，全省三級法院已經形成比較成熟的網上立案技術系統。全省各基層法院、各中級法院將在訴訟服務中心公示環境資源案件集中管轄的相關規定，并及時通知轄區內人民政府、環境資源行政執法機關、公安、檢察、司法行政機關。江蘇省內的法人、自然人和社會組織提起環境資源訴訟的，均可以到當地法院辦理起訴手續。當地法院如沒有管轄權的，將會幫助起訴人通過網上立案系統申請立案，通過網上立案系統將申請立案材料上傳至管轄法院，立案材料齊全的，管轄法院將及時立案受理。做到數據多傳送、人員少跑腿，讓當事人方便快捷地提起訴訟。

二是全面推行巡回審判工作機制。公眾參與、信息公開是環境保護的重要基石。到案發地公開開庭審理，是司法公開和公眾參與的重要途徑。“9+1”機制運行后，為強化公眾參與、方便當事人參加訴訟，環境資源案件將盡可能地采取巡回審判方式，到當事人所在地開庭審理。對于被告人羈押的刑事案件，管轄法院一律到被告人羈押地的法院開庭審理；對于民事案件、行政案件根據案件情況盡可能多地開展巡回審判、就地開庭工作。對于社會影響大、涉及人員多的民事、行政案件，積極采取到污染行為發生地、損害后果發生地、被告所在地法院開庭方式進行審理。

三是建立法院內部的協作機制。“9+1”機制運行后，跨行政區劃受理案件、審理案件和執行案件將成為常態。環境資源審判工作不僅僅是管轄法院的工作，而是全省所有法院都承擔任務、負有職責的一項整體性工作，不承擔集中管轄審判職責的法院負有密切配合支持的任務和責任。江蘇高院即將下發《關于建立環境資源案件審判協作機制的若干意見》，對如何做好配合協調問題作出具體規定。“9+1”機制改革后，非管轄法院將為管轄法院異地巡回審判做好庭審場地、技術、安全等保障工作。同時，還要承擔非訴行政執行案件的審查執行，以及配合管轄法院做好修復環境判決的執行等工作。

四是建立法院外部的聯動工作機制。環境資源審判是生態環境法律保護系統中的一個組成部分。江蘇各級法院將進一步強化與環境資源行政執法部門、公安機關、檢察機關之間的工作聯動機制，實現環境司法與環境執法的有效銜接。同時，進一步推動完善環境資源糾紛多元化解決機制，發揮行政調解、人民調解、行業調解、仲裁等非訴訟糾紛解決機制的作用，實現訴訟與非訴訟糾紛解決機制相互銜接、相互配合、優勢互補。

五、江蘇法院已經建立“9+1”機制改革的配套保障制度

 “9+1”機制改革是否取得成效，總體評價標準是改革是否促進了環境資源審判職能作用的充分有效發揮。為保障“9+1”機制順利運行，進一步提高全省法院環境資源專業化審判能力，江蘇高院已經建立起相關配套保障制度。

一是建立江蘇（長江新濟洲）環境資源司法研究修復基地。為了整合司法審判人員、行政執法人員、科研機構專家學者等各方力量，共同推進江蘇生態環境保護工作，江蘇高院與南京江寧濱江經濟開發區管委會簽署了《關于組織成立江蘇（長江新濟洲）環境資源司法研究修復基地的協議》。司法研究基地的主要作用是打造恢復性司法實踐平臺，為環境資源案件提供異地替代性修復項目、修復方案和修復場地，提高生態環境損害賠償資金的使用效力，推動恢復性司法裁判的有效落實。打造環境資源司法研究平臺，與高校、科研機構專家學者合作，開展環境司法基礎理論、實踐前沿問題和環境資源相關科學技術問題以及案件所涉重大疑難問題的研究，為環境資源審判提供實踐指導和理論依據。

二是進一步完善環境資源司法保護專家庫。為健全環境資源審判工作機制，提升環境資源案件專業化審判水平，江蘇高院重新組建了已有的環境資源司法保護專家庫。經省級環境資源保護行政機關、高等院校、研究機構推薦，聘請53名環境資源技術專家、23名法律專家為專家庫專家。全省各級法院將根據環境資源案件審理要求，邀請相應領域的專家對案件的審理和執行提供專業支持。技術專家的主要職責為：應人民法院委托提供環境資源科學技術問題咨詢意見；接受人民法院邀請或者根據當事人的申請并經人民法院同意，以專家輔助人的身份出席案件庭審，協助合議庭查清案件技術事實；經法院授權進行案件事實調查與取證；組織當事人進行協商調解；按照法定程序任命為人民陪審員，參與案件審理。法律專家的主要職責為：受人民法院委托開展環境司法基礎理論、實踐前沿問題研究；應人民法院委托開展環境資源審判重大疑難問題研討等。

三是建立了高校戰略合作機制。為了進一步提升環境資源審判專業化水平，充分發揮高校和法院各自優勢，實現合作共贏，江蘇高院與河海大學經過協商，簽署了《江蘇省高級人民法院與河海大學合作框架協議》。充分發揮高校專家資源豐富的優勢，在環境法學、環境工程、生態科技、自然資源、動植物保護等各方面為環境資源審判提供理論依據和技術支撐，幫助法院解決法律和技術難題，提升環境資源審判專業化水平；充分發揮高校人才培養體系完善的優勢，組織開展環境資源審判人員培訓、進修，提升司法能力素養；充分發揮法院案例資源豐富的優勢，選派法學或環境科學學生擔任法官助理參與審判和調研，深入了解環境資源審判工作，提升實踐技能，加強環境資源司法人才儲備。

環境資源審判“9+1”機制改革是江蘇省委貫徹習近平生態文明思想，打造江蘇法治建設高地，推進江蘇生態文明建設的重大決策部署，是最高人民法院交給江蘇法院探索環境資源保護“中國方案”的改革工作任務。這項工作也得到了省檢察院、省公安廳、省各環境資源行政主管部門的大力支持。目前，全省法院已經做好了各項準備工作，我們有信心、有決心做好這一改革工作，為服務保障社會經濟高質量發展作出更大的貢獻。“9+1”機制正式運行后，我們將及時向媒體通報相關情況。感謝各位記者朋友對江蘇法院環境資源審判工作的支持和關心。