[摘要] 2012年的中秋國慶雙節過程中，根據國務院相關規定，北京市于2012年9月21日率先出臺《關于"十一"黃金周期間收費公路免收小型客車通行費的通告》，隨后，廣東、湖南等省出臺相應法規，本文試從該政策出臺的起因、經過、結果入手，探討中國法治環境下的是否行政違法。乍一看來，行政主體似乎不能替市場主體做決定，然而，是否真是如此？

 

[關鍵詞]高速公路   免費   行政違法   權力膨脹

 

 

一、背景

 

2012年7月24日，國務院同意交通運輸部、發展改革委、財政部、監察部、國務院糾風辦制定的《重大節假日免收小型客車通行費實施方案》，之后各地方政府出臺其具體規章制度，政府出臺相關政策法規的出發點也許很好，這是一項惠民利民的政策，降低了廣大群眾出行旅游的費用，同時另一方面，又拉動了旅游經濟的增長，利于經濟結構的優化。

 

中秋十一8天節假日過后，網上信息發布顯示，根據Wind資訊的數據，2012年半年報顯示，高速公路19家上市公司的負債合計為1247.9億元。而去年半年報顯示，19家高速公路行業上市公司的負債合計為1053.3億元。負債余額同比增長18.48%。這一數字引發學者經濟學界關于高速公路資產及運行的思考，而作為一名法科學子，我首先想到的是行政主體干預具有自主獨立經營權的市場主體的依據何在？

 

二、高速免費的考量

 

進入21世紀，中國面臨著經濟、政治各方面體制的改革，而在政治體制上，最顯著的要數政府職能的轉變，從以往的全能型政府向服務型政府轉變，經濟上促增長，社會上保民生，是兩條最實實在在的思路。

 

（一）惠民利民的好政策

 

根據2007年12月14日出臺的《國務院關于修改〈全國年節及紀念日放假辦法〉的決定》，春節、五一、中秋和國慶成了全民出行旅游的好時光，而今年由于雙節來臨，政府考慮到民眾出行過路費用以及暢通出行等方面，制定了此政策。

 

（二）刺激消費、拉動經濟增長

 

經濟學上有所謂"薄利多銷"的說法，而今，正是如此，高速公路收費本身就是民眾出行的一大抱怨可謂，時不時一個，有時甚至不到500米就一個收費站，讓普通民眾不忍負擔。而公路免費后，無論從理論上，還是經驗上，無疑將極大鼓勵一般民眾的自駕游、短途旅行等，進一步刺激旅游產業的發展，同時帶動相關服務業。

 

在經濟尚未全面恢復的情況下，促進非生產性經濟的發展，同時也利于國內產業經濟的結構優化，加快轉變經濟發展方式。

 

三、      高速免費的實施

 

由于本次中秋、國慶長假是高速免費政策首次實行，"雙節"連休八天，加上部分景點推出門票降價政策，多因素促使出游百姓暴增，自駕出游激增，所以一開始出現了收費站變停車場的狀況，甚至9月30日免費首日出現了20多條高速路擁堵的情況，

 

但是由于初次實施，應對經驗不足，比如：實行進出高速發收卡制度等，造成了擁堵現象。后來交通部及時調整了管理政策比如：取消發卡規定，直到8日晚間都未再現擁堵情況。

 

從2009年起的新醫療保險改革到今日的國慶出游高速公路免受過路費，都是利民惠民的嘗試。也許說有不盡人意的地方，我們也在一步步完善。但是，同樣可以想想新醫改剛出臺時，也是狀況頻出，即使到現在也不能說它已經是一個良性運行的法律規范了，但不可否認它是個利民惠民的政策。

 

四、      高速免費的實施結果

 

（一）人均花費

 

1、高速公路過路費的減少

 

過路據全國假日辦發布的數據顯示，9月30日至10月7日，全國納入監測的119個直報景區點共接待游客3424.56萬人次，同比增長20.96%，同時據山東大學物流管理研究所所長彭志忠測算，全國高速免費會減收200億元，則以此計算，出游人員人均免繳納高速公路過路費600元。

 

2、旅游支出的增加

 

相應全國納入監測的119個直報景區點旅游收入17.65億元，同比增長24.96%

 

另據商務部提供的數據，今年黃金周期間，全國重點監測零售和餐飲企業銷售額約8006億元，比2011年國慶期間增長15%左右，而這還未算上住宿、交通、通訊、休閑娛樂、購物等帶動的幾十個行業。

 

（二）道路狀況

 

雖然政策實施過程中，發生了許多堵在收費站等地的狀況，據北京市一調查顯示，堵車時間在半小時以內的只有28.5%的人；30.9%的人最長堵車時間在30分鐘至1小時；21.1%的人遭遇到的最長堵車時間在1小時以上、2小時以內，而遭遇超過2小時以上堵車之苦的出游者比例多達19.5%。但其反應政策本身并沒有錯，近8成受調查者反應支持繼續實施。

 

（三）法理探討

 

1、學界探討

 

雖然這次的高速公路免費是政府的一利民惠民政策，但這是站在公民的立場上來思考問題，"雙節"過后，有不少經濟界的學者反對，稱這是政府的簡單粗暴的干預市場經濟的行為，但另一方面，又有學者為政府行為保駕護航，表示這些高速公路大都是由政府投資建造，在通車以后政府將其委托給一個企業經營。在這個過程中，政府將本屬于全民所有的道路通行權變成了一種商品，交由一個企業經營，實際上已經構成了對民眾利益的損害。這也正是民眾強烈要求取消高速公路通行費，政府也作出了積極響應的一個法理基礎。所以此次的高速高路免費通行其實是全民所有的回歸。

 

2、產權歸屬

 

產權是經濟所有制關系的法律表現形式，主要指財產權或財產權利，是以財產所有權為主體的一系列財產權利的總和，它包括所有權所有權及其衍生的占有權、支配權、使用權、收益權和處置權等權利。

 

此處談論高速公路的產權歸屬當讓是從其所有權角度而言，而我國高速公路的產權歸屬可以從高速公路的建設融資和組織建設過程中分析得出。我國的高速公路是在中央和省級交通部門的規劃指導下進行，除極少數以BOT方式建設的高速公路外，大多數高速公路都由交通部門和地方政府籌資組織建設，其資金來源為國家財政、稅費、國債以及國內外對金融機構的貸款和融資，如此，自然而然的，其產權歸屬于國家；另一方面，由國家作為借貸及還款能力的主體所投資建成的高速公路，資產同樣屬國家所有；由養路費、收費權或其他稅費擔保或質押向國內金融機構貸款投資修建的高速公路，最終的還款責任主體是交通主管部門或地方人民政府，其資產也應屬國家所有。包括一部分屬事業性的收費管理單位，部分冠以公司和集團公司的名稱，并由人民政府文件規定賦予了諸多職能的單位，少數以"自主經營，自負盈虧"的現代企業要求的公司。

 

《中華人民共和國公路法》第六十條規定，授讓高速公路收費權和以BOT方式投資建設高速公路的經濟組織，不管是取得收費權的公路，還是投資建設的公路，只是收費經營，僅僅取得了高速公路的收費權，沒有取得資產所有權。因此，當前通過行政規定組建的高速公路管理公司或集團而產生的還款主體，從嚴格的法律意義上講，擔保、質押的責任主體沒有改變，沒有產生還貸責任的轉移，所以并沒有得到公路完整的產權。產權的歸屬，實際上變得復雜化。

 

而由此看來，一般的經濟學者所認為的政府無權干涉市場經濟下主體自主獨立經營權，然現在看來，當這種具備公共產品性質的社會服務產品，即使其被托管公司上市，也是不會影響政府對其的支配。

 

五、      結論

 

自此，不言而喻，政府主體是有權對其投資建設、交付管理的高速公路進行免通行費的政策制定的，完全合法。

 

但是從經濟學的角度來講，高速公路作為一種準公共產品，它具有一定的非競爭性和較強的排他性，從而具有一定的營利性，從這個角度，我們可以建立由政府投資、集資、國內外貸款、土地有償使用收入等多種方式結合的經濟補償和政策補償體制，在有效的社會收費（包括對使用主體的各項收費）和資金籌措制度（包括各種投融資政策）確定之后，在一定產權關系約束和政府監管下，根據獨立經營和自負盈虧的原則，對高速公路進行企業化經營管理。也就是說，必須將市場機制進入高速公路管理模式，讓高速公路的融資、建設、養護等市場化運作，政府只作為一個后盾和監督主體。 

 

 

 

參考文獻：

 

[1]周國光，《高速公路經營管理》[M], 人民交通出版社2004年版

 

[2]任福田、劉小明等，交通工程學 [M],人民交通出版社2003年版

 

[3] 王利明，《經營性高速公路管理體制現狀分析與探討》，2009年，東南大學，學位論文