一．我國環境保護制度所存在的主要問題

 

（一）立法目的和指導思想亟待重新定位

 

《環境保護法》第1條將"促進社會主義現代化建設的發展"作為一項立法目的。現在我們稍加反思,就不難發現該立法目的的不合理之處。就工業現代化而言,通過資源高投入、高消耗及環境高污染的粗放型增長方式亦能實現。工業現代化程度較高的美國、日本等從前走的就是這條路。正因為這一立法的缺失，導致了環境保護的不力,并隨著人口的增長和經濟的發展，造成了以城市為中心的環境污染的加劇，且逐步向農村蔓延，以及生態環境惡化的范圍日趨擴大，如水土流失、荒漠化等不同程度地加重,耕地減少，森林破壞,草原退化，水資源短缺，礦產資源后備不足等嚴重環境勿庸置疑，確立該立法目的，有著指導思想上的偏差。因為，雖然聯合國環境與發展委員會于1987年就發布了長篇報告《我們共同的未來》，并首次提出"可持續發展"的概念，但是由于立法之時所處的特殊歷史背景，可持續發展根本未成為國人所普遍認同的一種理念。所以沒有以可持續發展來指導的立法，出現立法目的上述缺失就不足為奇了。客觀而言，當前的經濟工作在總體上依舊沒有擺脫傳統發展模式，仍然以資源高消耗、環境高污染為代價來實現經濟增長。環保工作也在很大程度上滯留在計劃經濟體制和粗放型增長方式的層面上，許多地區還在走著"先污染后治理"的老路，遠未達到在市場經濟體制和集約型增長方式的層面上實現經濟、社會可持續發展的高度。在黨中央、國務院已將"可持續發展"明確為基本戰略的背景下，在當前"全國環境仍在繼續惡化"的嚴峻形勢下，對《環境保護法》的立法目的和指導思想重新定位已勢在必行。

 

（二）環境保護制度偏重于污染防治的現狀亟待改變

 

我國的環境保護制度從基本原則到法律責任等，皆偏重于污染防治。關于自然資源的保護，首先，就基本原則而乏自然資源保護方面的原則，譬如我國曾參照"污染者負擔原則"的精神，顯而易見，該原則的適用范圍僅局限于污染防治領域。雖然1996年8月3日國務院發布的《關于環境保護若干問題的決定》規定了"污染者付費、利用者補償、開發者保護、破壞者恢復原則"，且該原則體現了對污染防治和自然資源保護統籌兼顧的精神，但它畢竟只是行政法規，在法律文件的效力層次上偏低，難以體現其作為"一種具有普遍性和指導意義的基本準則"的地位。其次，在自然資源保護方面缺乏有關制度的支撐，資源更新補償機制尚處于空白狀態。如生態效益補償基金，雖然《森林法》有所規定，但作為環境保護基本法的《環境保護法》卻無相關的規定，這無疑是該法對自然資源保護不夠充分的又一表現。加之長期以來人們在自然資源價值觀上的錯位，導致我國現行的產品成本核算體系和國民經濟核算體系中，沒有計入經濟活動所造成的環境代價和自然資源的固有價值,從而造成在價格體系上"資源無價、原材料低價、產品高價"的扭曲現象的泛濫。再次，就法律責任而言，《環境保護法》缺乏對破壞自然資源的違法行為的規定。如對該法第三章所規定的許多自然資源保護方面的法律義務，在法律責任部分無相應的配套規定。僅在第44條有原則性規定，違反本法規定，造成土地、森林、草原、水、礦產、漁業、野生動植物資源的破壞的，依照有關法律的規定承擔法律責任。即依照自然資源單行法的規定追究破壞自然資源的當事人的法律責任。而在實際立法中，我國自然資源單行法多采取部門立法的形式，在立法時往往陷入"重開發利用，輕資源保護，重經濟效益、輕環境效益；重部門、局部利益，輕整體、全局利益"的誤區，所立之法的法律責任部分打上上述誤區的烙印自是難免。總之，作為環境保護基本法的《環境保護法》對自然資源保護的規定不夠充分，加劇了資源的無償占用、掠奪性開發和浪費嚴重的現象，以致"全國環境形勢依然嚴峻，相當多的地區環境污染和生態破壞狀況仍然沒有得到改變，有的甚至還在加劇;環境污染和生態破壞成為危害人民健康、制約一些地方經濟和社會發展的重要因素。"更有必要指出的是，也正是因為《環境保護法》對自然資源保護規定的不充分，使人們衍生出環境保護僅限于污染防治的模糊認識。因此，修改《環境保護法》，增加自然資源保護的內容，已刻不容緩。

 

   現在我國環境問題出現了新的變化，環境惡化嚴重，現有的《環境保護法》存在很多的缺陷使之不能夠很好的保護環境，環境的保護與我們現在實行的可持續發展戰略是緊密相關的，修改完善《環境保護法》成為我們刻不容緩的任務。

 

二、如何完善我國的環境司法保護制度

 

（一）制度修改應重點研究的幾個問題

 

制度修改是一項嚴肅的、復雜的工作。要達到預期目的,除了作好充分的理論上的準備之外,還必須重點研究以下幾個方面的問題。

 

（1）對現行環境保護制度在我國現實社會生活中的實施效果做一客觀的評價。這是一項重要的基礎性研究工作。其研究結果將直接影響到對該制度的修改。因為,對欲修改的制度沒有一個基本評價,就不可能說清楚為什么要修改或為什么不修改的問題。既便試作說明,也無令人信服的根據。對現行制度的評價,必須堅持兩點論,既肯定其歷史作用,又指出其存在的問題。作用是主要的,不然怎么會適用了十五年呢。問題也是有的,否則就沒有修改一說。只有對現行制度的實施情況做出客觀的評價,修改工作才會有的放矢。

 

（2)明確修改的指導思想和修改原則。這是關系修改工作成敗的大問題。制度修改的指導思想是制度修改活動的理論依據,而修改原則是制度修改活動據以進行的準繩。前者為修改活動指明方向,后者為修改活動確立準則。任何一項制度的修改都是遵循一定的指導思想和原則進行的,否則,制度的修改活動不可能順利地進行。因此,具體到環境保護度的修改,也必須首先明確其修改的指導思想和修改原則,這樣才能保證修改的科學性,收到事半功倍的效果。

 

（3）研究選擇修改的模式。

 

所謂模式,本指某種事物的標準形式或使人可以照著做的標準式樣。修改模式,在這里是指修改方案。先選定或確定方案,然后再根據所定方案進行修改活動。一部制度的修改,人們往往可能提出各種不同的方案,這是非常正常的,是與提出者本身對該項制度修改的主觀認識分不開的。認識不一樣,所主張的方案或模式就會有差異。那么,究竟采用哪種方案或選用哪種模式更為合適,這就需要研究。

 

（二）修改時應遵循的原則

 

環境保護制度修改時應遵循其基本原則，其原則是指制定、解釋、執行和研究環境保護法的指導思想,是貫穿于全部環境保護法律中的具有普遍意義和指導性的規范。其原則包括符合生態規律原則和以可持續發展為導向的原則。

 

（1）符合生態規律的原則。這一原則是指在進行環境保護立法時，應當充分地考慮和遵守自然和生態演變的規律，把地球生態系統平衡的基本原理作為制定法律及其法律規范確立的理論基礎。所謂生態系統，是指由生物群落及其生存環境所共同組成的動態平衡系統。生態系統在正常狀況下演進發展的過程和相互關系中，具有如下規律，即物物相關律、相生相克律、能流物復律、負載定額律及協調穩定律等。所謂物物相關律，是指自然界中各種事物之間有著相互聯系、相互制約、相互依存的關系,改變其中的一個事物，必然會對其他事物產生直接或間接的影響。為此，我們開發利用某一環境要素時,要考慮此種活動對其他環境要素乃至整個生態系統的影響開發利用其環境要素的某一項功能時，要考慮對該環境要素的其他功能的影響。所謂能流物復律，是指在生態系統中，能量在不斷地流動，物質在不停地循環，而且能量的流動是單向的， 并在流動過程中遞減，其中有一部分逸散入環境。這就要求我們在環境立法時，一方面要節約資源，另一方面防止環境污染，尤其是控制有毒有害物質的立法。所謂負載定額律，是指任何生態系統都有一個大致的負載即承受能力的上限，超過了這個上限，生態系統就會失衡，甚至遭到毀滅性的破壞。這一規律給我們的啟示就是要進行產(生物產量)定供(畜類或其他物種數量)和防止污染控制方面的立法。所謂協調定律，是指只有在結構和功能相對協調時生態系統才是穩定的。這一規律給我們的啟示就是要維護生態系統的整體即系統穩定，必須通過保護生物物種多樣性、保護森林、植被等方面的立法。

 

總之,生態學內涵的上述規律和原理告訴我們，要正視地球生態系統平衡的基本原理和自然的規律，順應自然和生態系統的演進，才能夠使人類與自然界其他物質在地球上并存。因此，我們在進行環境立法時，首先要關注我們人類所居住的環境固有的特性，并使它作為一項基本原則得以貫徹執行。

 

（2）以可持續性發展為導向的原則。自從世界環境與發展委員會于1987年在《我們共同的未來》的報告中明確提出可持續發展戰略以來，可持續發展觀念已日益深入人心，并成為世界絕大多數國家在社會發展中予以優先考慮的目標。我國1994年批準實施的《中國21世紀議程》中，明確指出"開展對現行政策和法律的全面評價，制定可持續發展的法律、政策體系、突出經濟、社會和環境之間的聯系與協調。通過法規約束、政策引導和調控，推進經濟、社會與環境之間的聯系與協調。通過法規約束、政策引導和調節器控，推進"經濟、社會與環境的協調發展"的可持續發展戰略。所謂可持續發展是指既滿足當代人的需要，又不對后代人滿足其需要的能力構成危害發展?？沙掷m發展的這一概念包涵了三方面的內容:一是可持續發展的前提是發展，其目的是為了增進人類的福利，改善人類的生活質量；人類的發展和生活品質的改善，必須建立在地球生態系統的涵容能力之內。二是要實現發展以滿足需要，但同時應當維護生態系統的完整性，而不致因當代人類的發展而損害后代人滿足其需要的能力。三是應當把經濟發展與生態的可持續性有機地結合起來。對人類發展的基礎--環境、資源與能源的開發和利用，應當維持和建立在利用效率最大化和廢棄(污染)物最小化之上。人類歷史和實踐證明，人類社會經濟的發展不能以破壞人類生存的環境資源基礎為條件；經濟增長如果無視環境破壞的代價，環境就不可能得到保護，發展也不能持續。因此，以可持續發展思想作為我們環境保護立法的指導思想，是確保經濟增長和生態保護協調發展的根本保障。

 

三、健全環境保護制度的幾點建議

 

（一）關于對環境資源的市場機制建構問題

 

（1）關于排污權交易。排污權交易是一種以市場為基礎件及政策和經濟刺激手段，排污權的買方由于超量減排而剩余排污權，出售剩余排污權獲得的經濟回報實質上是市場對于有利于環境的外部經濟性的補償，無法按照政府規定減排或因減排代價過高而不愿意減排的企業購買其必須減排的排污權，其支出的費用實質上是為其外部不經濟性而付出的代價。他作為一種市場經濟手段，充分的發揮了市場機制的資源配置作用，正是排污權交易市場這只無形之首激勵了整個環境資源發揮出最大效益。

 

最先將排污權交易的立法構想付諸實踐的國家是美國。美國經濟學家戴維斯于20世紀70年代一處排污權交易，目前美國已建立起以補償，泡泡，排污銀行和容量結余為核心內容的一整套排污權交易體系，在實踐中取得了明顯的環境效益和經濟效益。在美國近三十年的環境管理中，先后采用了三種排污權交易政策：補償政策，泡泡政策和酸雨控制計劃，取得了很多成功的經驗。不少國家在不同程度上借鑒了美國所用的排污權交易的體系，我國環境立法中也規定了排污權總量控制和排污許可證制度。2001年11月，講述南通發生了第一例二氧化硫排污權交易，開創了以排污權形式交易的先河。但由于我國目前尚無相應的法律法規對排污拳腳和發行的確認及支持，即不成體系又不具有規范性，因而還不能充分體現這一環境管理手段的經濟性，也不利于在我國范圍內推廣。因此，在修改我國《環境保護法》時，應當明確規定排污權交易制度，充分運用市場手段來有效保護環境資源。

 

（2）關于水權交易。水資源是國家經濟社會發展中不可替代的戰略資源。水權是以資源的所有權為基礎的一組權利。我國《憲法》第9條規定："水流屬于國家所有，即全民所有；法律屬于集體所有的除外。"新《水法》第3條規定："水資源屬于國家所有。水資源的所有權有國務院代表國家行使。農村集體經濟足資的水塘和農村集體經濟組織修建管理的水庫中的水，歸各該農村集體經濟組織使用。"從法律上看，在我國，水資源的所用權主體是唯一的，即國家，一般是中央政府代表國家行使此項權利，而現實中，我國水資源產權的真正主體不明確，此項權利的事跡所用這卻是省，市，縣級政府，水資源的管理保護最終依靠的仍是地方政府。水資源的公共性決定了水資源的保護監督必須由國家統一行使，而立法與現實存在差距。加之水資源的保護和水污染防治屬于水資源所用主體缺位和水資源所有權力的重疊和工作中的摩擦。這些都是由于水資源那所有權主體缺位和水資源多管理雖造成。

 

水資源的有償使用制度是水資源所有權在經濟上的實現形式，是水權立法的重要內容。我國現行立法已確立了用水收費制度。用水收費制度包括水費制度和水資源費制度。新中國成立以市場經濟體制轉變的過程。我國《水法》規定水資源屬于國家所有，而現行的水資源費是由地方政府征收的，不納入中央的財政收入，由此看來，水資源費不是水資源真正產權的價值補償。我國現行水價存在一定問題，對各級政府來水，不僅是免費的，甚至引水越多，收益越多，存在對過度引水的鼓勵問題。

 

我國現行立法實行取水許可制度，為了有效地配置水資源，應當允許水資源使用權包括取水權的有償轉讓，但是，新《水法》對這一問題并無明確規定。雖然新《水法》規定了水資源的取水權仍具有十分濃厚的行政色彩。水資源費的有償使用制度僅停留在國家收取稅費和水資源的階段。由此可見，在我國目前的環境立法體制下，建立水是市場及水權交易制度仍然十分困難，距"建立水權轉讓的政策法規，促進水資源的高效利用和優化配置"尚有一定距離。

 

（3）關于生態補償法律制度。關于流域生態補償機制，森林資源生態機制，礦產資源生態補償機制以及野生動物生態補償機制等，也需要建立相應的制度。建議修改我國《環境保護法》時，應確立和完善上上述法律制度，可以考慮制定《生態補償法》。

 

（二）環境保護制度中存在的環境機構設置重疊或空缺

 

應當授權國務院出臺行政法規，對縣級以上環境保護部門的設置進行統一規范，并理順國務院相關的職能部門在環境資源管理上的權力，職責，解決權力交叉重疊，職責缺位的問題，在國家立法層面上力求避免部門立法，地方立法，統管與分管，權力與利益分割的混亂局面。借鑒民法立法的成功經驗，充分發揮中立的，無自身利益的，有良知的法學專家在國家及地方層立法上的主導作用，避免部門利益權力華，權力法律化的問題以及相關部門之間圍繞立法而展開的權力爭奪及其導致的社會資源浪費。