我國(guó)法律設(shè)置行政審判的目的，在于保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。但是，隨著我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)生活以及法治環(huán)境的發(fā)展變化，行政審判職能配置的困境日益凸顯，行政審判在權(quán)利救濟(jì)和權(quán)力監(jiān)督上的乏力，不僅直接影響社會(huì)秩序的穩(wěn)定和官民關(guān)系的和諧，而且會(huì)動(dòng)搖民眾對(duì)國(guó)家厲行法治的信心。本文擬從完善行政訴訟制度的角度淺析解決行政審判職能配置困境的對(duì)策。

 

一、拓寬行政訴訟受案范圍

 

行政訴訟受案范圍的大小直接關(guān)系司法監(jiān)督行政的強(qiáng)度和保障公民權(quán)益的力度，是整個(gè)行政訴訟制度的立足點(diǎn)。西方大部分國(guó)家都奉行“有權(quán)利就有救濟(jì)”的原則，對(duì)于侵犯自己合法權(quán)益的行政機(jī)關(guān)，公民一般都有權(quán)向法院提起訴訟，包括抽象行政行為。目前，我國(guó)行政訴訟的受案范圍盡管在不斷擴(kuò)展之中，但仍然存在明顯不足。我們認(rèn)為，應(yīng)從以下幾方面進(jìn)行拓展：一是擴(kuò)大行政訴訟法所保護(hù)的權(quán)利范圍，如將行政機(jī)關(guān)侵犯公民的受教育權(quán)、勞動(dòng)權(quán)以及一定范圍的政治權(quán)利和文化權(quán)利納入行政訴訟的受案范圍；二是加強(qiáng)對(duì)其他公權(quán)力主體行為的監(jiān)督和救濟(jì)，除行政機(jī)關(guān)外，法律法規(guī)授權(quán)的組織實(shí)施的行為也要納入行政訴訟的受案范圍；三是對(duì)內(nèi)部行政行為提供司法救濟(jì)；四是有條件地將抽象行政行為納入行政訴訟范圍，如將規(guī)章以下的其他規(guī)范性文件納入司法審查的范圍。

 

二、建立行政公益訴訟制度

 

行政公益訴訟制度是同被訴行政行為無(wú)法律上直接利害關(guān)系的人提起的，以公共利益為目的的行政訴訟制度。目前，世界上許多國(guó)家的行政訴訟或司法審查制度中都存在公益訴訟制度，而我國(guó)行政訴訟缺乏對(duì)公共利益保護(hù)的訴訟渠道。因此，確立符合我國(guó)國(guó)情的行政公益訴訟制度實(shí)屬必要。參考國(guó)外行政公益訴訟主要由行政公訴和一般主體代表訴訟的做法，我國(guó)一方面可考慮由人民檢察院作為行政公益訴訟的原告，因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，同時(shí)又是公訴機(jī)關(guān)，有權(quán)對(duì)行政機(jī)關(guān)是否依法行政進(jìn)行監(jiān)督，所以也應(yīng)當(dāng)可以提起行政公訴；另一方面可考慮確立一般主體代表訴訟制度。

 

三、擴(kuò)大審查范圍至合理性審查范疇

 

行政訴訟審查范圍應(yīng)擴(kuò)大至合理性審查范疇，行政自由裁量行為也應(yīng)接受司法監(jiān)督。二戰(zhàn)以前，行政自由裁量行為不受司法監(jiān)督幾乎是世界各國(guó)立法的通例。此后，這一原則暴露出越來(lái)越多的問(wèn)題。至80年代，世界上一些發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)行政自由裁量行為的控制已日漸完備。在我國(guó)，《行政訴訟法》也有對(duì)行政機(jī)關(guān)濫用職權(quán)和行政處罰顯失公正的行為可以判決撤銷(xiāo)或變更的規(guī)定。該規(guī)定確認(rèn)了人民法院在一定范圍內(nèi)有權(quán)對(duì)行政行為進(jìn)行合理性審查，但這一范圍從目前看還很狹小、很單一，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)行政自由裁量行為廣泛存在的實(shí)際需要，這在很大程度上制約了行政審判作用的發(fā)揮。修改《行政訴訟法》，突破審查范圍的限制，將行政自由裁量行為全面納入司法審查范圍，既是依法治國(guó)的需要，也符合國(guó)際潮流。而且，法院對(duì)行政自由裁量行為的審查，是以維持、撤銷(xiāo)為主要判決方式，并可以責(zé)令被告重新作出具體行政行為來(lái)補(bǔ)救，變更判決只在特定的情況下才適用。因此，法院對(duì)行政自由裁量行為的審查僅限于監(jiān)督，不會(huì)造成司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的過(guò)份干預(yù)。

 

四、完善行政訴訟執(zhí)行制度

 

作為行政訴訟制度重要組成部分的執(zhí)行制度，不僅是法院審理、裁判過(guò)程的延續(xù)，也是公民權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)的重要保障，更是法院監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政的有力武器。我國(guó)《行政訴訟法》第65條對(duì)行政訴訟裁判執(zhí)行所作規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單，特別是對(duì)行政機(jī)關(guān)拒不履行人民法院生效裁判時(shí)必須承擔(dān)的法律責(zé)任規(guī)定不力，有必要進(jìn)行修改。我們認(rèn)為，首先，要強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)拒不履行法院生效裁判必須承擔(dān)的法律責(zé)任，特別是行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)的法律責(zé)任。其次，建立拒不執(zhí)行裁判的公示制度，向社會(huì)公告案件執(zhí)行情況，接受社會(huì)監(jiān)督。再次，增加執(zhí)行過(guò)程中涉及的執(zhí)行管轄、檢察機(jī)關(guān)的申請(qǐng)執(zhí)行權(quán)、告誡程序、督促執(zhí)行手段等規(guī)定。

 

五、嘗試建立行政判例制度

 

以判例法為主要法源的英美法系國(guó)家，其行政法的基本原則主要是通過(guò)普通法院法官的判例來(lái)確立。以成文法為主要法源的大陸法系國(guó)家，其行政法的產(chǎn)生和發(fā)展也與行政法院對(duì)行政活動(dòng)的審查和監(jiān)督有直接的聯(lián)系。行政判例制度之所以能夠生存并得以長(zhǎng)足發(fā)展，主要是由于行政判例可以彌補(bǔ)成文法的不足，可以統(tǒng)一法律的適用，更是聯(lián)系行政法學(xué)理論與實(shí)踐的橋梁。我國(guó)雖然正在推行判例指導(dǎo)制度，但法律并不承認(rèn)行政判例的約束力。因此，有必要借鑒大陸法系國(guó)家以制定法為主、判例法為輔的模式。考慮到當(dāng)前行政法官個(gè)人的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)和經(jīng)驗(yàn)積累普遍低下，以及司法地方化嚴(yán)重的情況，可以由最高法院對(duì)判決進(jìn)行篩選，挑選出具有典型意義的判決公布成判例。行政判例應(yīng)向社會(huì)公開(kāi)，以便法學(xué)界和全社會(huì)對(duì)行政判例進(jìn)行研究和分析，提出改進(jìn)意見(jiàn)，促進(jìn)行政法理論界和實(shí)務(wù)界的良性互動(dòng)。同時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)已公布判例的編纂出版工作，供學(xué)界、律師和普通公民查詢(xún)。