[論文概要] 我國的司法制度是由刑事訴訟、民事訴訟和行政訴訟所構成的，這三大訴訟的任務、性質、目的和訴訟標的各不相同，各類訴訟均有其自身的特點和特有的訴訟原則。由于行政管理領域的廣泛性和滲透性，以及行政行為本身的公定力、確定力、拘束力和執行力，使一些行政行為成為民事領域確定民事主體身份及權利義務關系的前提或者重要證據。行政行為的可訴性和民事爭議的可訴性以及當事人對起訴權的交叉行使，必然導致行政案件與民事案件的交叉。當一個主體的行為分別涉及兩個法律部門時，就會形成兩種不同的法律關系，基于兩種法律關系形成的爭議就可能分別按照不同的訴訟程序解決，因此就會產生在審理上的先后順序問題，甚至將不同性質的訴訟合并審理還可能會出現以誰為主、以誰為輔的附帶訴訟問題。但無論是在理論上還是在實踐中，對這一類案件的處理還都是仁者見仁、智者見智，眾說紛紜。本文擬就在處理行政案件與民事案件交叉的過程中出現的若干問題進行探討。

 

全文共7000余字。

 

 

在審判實踐中，民事法律關系和行政法律關系并存的情況比較常見。行政法律關系與民事法律關系之間一般都是相互獨立的，同時又表現為相互依存，往往行政法律關系成為民事法律關系的條件或依據。我國刑事訴訟法早就規定了刑事訴訟可以附帶民事訴訟，雖然最高人民法院在《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第六十一條中規定：被告對平等主體之間民事爭議所作的裁決違法，民事爭議當事人要求人民法院一并解決相關民事爭議的，人民法院可以一并審理，但并沒有明確規定行政訴訟可以附帶民事訴訟。

 

一、行政案件與民事案件交叉的類型分析。

 

從訴訟實踐來看，行政、民事爭議重合案件主要有三類：第一類是以民事爭議為主、行政問題作為附屬問題的重合案件；第二類是以行政爭議為主、民事問題作為附帶問題的重合案件；第三類是行政爭議和民事爭議并重的重合案件。這三類案件雖然都存在著行政爭議和民事爭議的重合，但在性質各異，特點不同，訴訟要達到的目的也不相同。

 

（一）以民事爭議為主、行政問題作為附屬問題的重合案件。

 

這類案件一般出現在民事訴訟過程。在民事訴訟中，當民事爭議的解決取決于行政行為自身的合法性時，行政問題即作為附屬問題出現。具體有兩種情況：一種是抽象行政行為作為審理民事案件的依據時，人民法院首先要解決該抽象行政行為自身的合法性問題。另一種是具體行政行為作為當事人主張事實的證據時，也需要對該具體行政行為的合法性作出鑒別。這里，民事爭議與行政爭議即發生重合。

 

目前，民事訴訟涉及具體行政行為合法這一附屬問題的主要有：涉及工地、房屋、山林等不動產產權的歸屬而發生的侵權糾紛案件以及涉及專利、商標、著作等知識產權歸屬而發生的侵權糾紛案件。這類以民事爭議為主，行政問題作為附屬問題的重合案件有以下特點：第一，這類爭議案件在本質上屬于民事爭議案件，爭議發生在平等的主體之間，不由行政行為引起。但是由于行政行為的介入，民事爭議變得更加復雜。第二，在這類案件的審理中，行政問題具有重要地位，是民事審判的前提。不解決行政行為的合法性問題，民事審判無法進行。第三，當事人在民事訴訟中沒有直接請求撤銷行政機關的行政行為，只是以行政行為違法為抗辯理由。

 

（二）以行政爭議為主，民事問題作為附帶問題的重合案件。

 

這類案件常出現在行政訴訟中。例如公民甲提起行政訴訟，請求法院責令某公安機關對公民乙侵犯人身權利的行為作出處理，并同時請求法院判決乙賠償其損失。與第一類重合案件不同，這類案件中的民事問題不是作為附屬問題而是作為附帶問題出現的，即由于某民事爭議與行政爭議相關聯。目前，訴訟實踐中常見的是相對人不服行政處罰提起行政訴訟的同時提起民事賠償請求。以行政爭議為主，民事問題作為附帶問題的重合案件具有以下特點：第一，這類案件中既存在著行政爭議，也存在著民事爭議，但行政爭議處于核心地位，民事問題只是作為附帶問題出現的。第二，此類案件中的行政爭議與民事爭議有特定的關聯性。第三，這類案件中的行政問題和民事問題可以分離，行政審判不以民事問題的解決為前提，民事問題的解決也不以行政問題的解決為先決條件。

 

（三）行政爭議和民事爭議并重的重合案件。

 

這類案件常出現在行政訴訟中，主要是不服行政裁決的爭議案件。具體有三種：其一是不服行政機關作出的民事侵權賠償裁決而引起的爭議案件；其二是不服行政機關作出的關于土地、房屋等行政確權裁決而引起的爭議案件；其三是不服行政機關作出的涉及土地、房屋等征用補償裁決而引起的爭議案件。行政爭議和民事爭議并重的重合案件具有以下特點：第一，這類案件中最原始的爭議是民事爭議，行政機關的裁決行為是為了解決民事爭議。第二，行政爭議和民事爭議相聯系，行政爭議因民事爭議而發生。第三，對這類案件的審理只有同時解決行政爭議和民事爭議，當事人提起訴訟的目的才能實現。解決民事爭議是最終的目的，但如果忽視行政裁決的存在，對行政裁決的合法性不作判決，則法院的判決和行政裁決不一致時，民事爭議得不到真正解決。同樣，如果只解決行政爭議，法院不直接對民事爭議作出判決，訴訟的目的難以實現。正是在這一意義上，行政爭議和民事爭議并重。

 

二、域外關于行政案件與民事案件交叉問題的經驗。

 

在為行政爭議與民事爭議相關聯的情況找出一種比較符合中國客觀情況的解決方法之前，我們首先應當進行比較法上的考察。

 

在法國由于存在兩個不同的審判系統，有時一個行政事實的解決要依賴于一個普通法院管轄的問題，也可能出現另一種情況，即一個普通法院訴訟的解決，依賴于一個屬于行政法院管轄的問題，這兩種情況的共同點在于一個案件本身的判決，須依賴于另外一個問題，而后面這個問題不構成訴訟的主要標的，但是決定判決的內容，這在法國稱為附屬問題。

 

在德國，根據《行政法院法》第94條規定，對受訴爭執的判決的一部或全部取決于另一法律關系是否存在，而該法律關系為另一具有訴訟系屬的案件的標準的，必須由另一行政機關作出確認的，法院可將訴訟中止，直至另一訴訟的審結或行政機關作出所有決定。我國臺灣地區基本上沿襲了德國的做法。

 

各國對于行政爭議與民事爭議發生關聯的情況采取了不同的處理方法，對于采取二元裁判制度的國家而言，保留行政法院對行政爭議的處理權是其共同的做法，不容民事法院借先決問題而擴張其對行政爭議的管轄權，而英美法系國家則由同一審判組織對行政爭議與民事爭議一并解決，類似于我國的附帶訴訟。

 

三、處理行政案件與民事案件交叉的構想。

 

（一）行政訴訟與民事訴訟分別進行的方法。

 

當行政訴訟與民事訴訟分別進行時，首先要考慮的問題是應當先進行哪一訴訟，我們認為行政訴訟與民事訴訟二者并沒有確定的"先行后民"或"先民后行"的模式，二者之間的關系應當做個案處理。確定行政訴訟與民事訴訟的先后關系時應當遵循"誰為前提誰優先"的原則。如果民事爭議的解決須依賴于行政爭議的解決，早行政訴訟應當作為前提，如果民事訴訟已經進行，則須中止民事訴訟，待行政訴訟裁判作出之后，民事訴訟再恢復進行，且須以此行政裁判作為審理的依據。反之，若行政訴訟過程中出現必須先行解決的民事爭議時，應當路上行政訴訟程序，待民事終審判決作出之后，行政訴訟程序再恢復進行。到底應當"先民后行"還是"先行后民"，選擇的標準是看兩大訴訟之間的關系，哪一個訴訟的解決構成另一個訴訟的前提條件時則須首先進行哪一個訴訟。

 

行政爭議與民事爭議必須分開處理的情況出現在民事訴訟過程中，在民事訴訟過程中，當民事爭議的解決取決于某一行政行為自身的合法性時，行政爭議即作為解決民事爭議的前提性問題，行政爭議的解決是解決民事爭議的基礎。最常見的情況是，在民事訴訟過程中，具體行政行為作為民事爭議當事人主張事實的證據時，民事訴訟當事人一方對行政行為的合法性提出異議，而該行政行為的合法與否難以確認，或者民事訴訟當事人雙方對行政行為并沒有異議，但民事審判依賴于該行為，而該行政行為是否合法難以辨認。這類案件的特點是：首先，這類爭議案件由民事爭議而起，爭議發生在平等的民事主體之間，不由行政行為引起。其次，在這類案件的審理中行政行為的合法性問題具有基礎性地位，是民事爭議解決的前提，如果不解決具體行政行為的合法性問題則是民事爭議也無法解決。第三，當事人在民事訴訟過程中沒有直接請求撤銷行政機關的行政行為，而是一方以行政行為作為支持其訴訟請求的證據，而另一方則往往以該行政行為違法為抗辯理由，因此民事爭議的解決不可能回避該行政行為的合法性問題。

 

    在處理此類案件程序應當區分兩種情況：第一種情況是在民事訴訟過程中當事人雙方對某一前提性的行政行為的合法性提出質疑，且一方當事人針對該具體行政行為提起了行政訴訟。這種情況下民事審判庭應當裁定中止民事訴訟程序，將行政爭議直接移送到行政審判庭，待行政審判終審判決作出之后再恢復民事訴訟程序。第二種情況是在民事訴訟過程中，雙方當事人雖對具體行政行為的合法性發生爭議，但均未提起行政訴訟，或民事審判庭認為民事審判依賴于某一合法性難以辨認的行政行為時，此時民事審判庭應當告知當事人應當首先提起行政訴訟。

 

（二）行政附帶民事訴訟的方法。

 

1、實行行政附帶民事訴訟制度的意義。

 

每一種法律制度的設立和完善都必須根植于一定的基礎之上，國外法院對民事爭議與行政爭議交織在一起的案件的處理有兩種主要制度：一是行政附帶民事訴訟的制度，即法院在審理行政爭議時附帶審理與行政爭議相關的民事爭議，在對行政爭議作出判決時附帶對民事爭議作出判決。另一制度是先行后民，即先由行政法院就行政爭議作出裁判，然后民事法院再根據行政判決對民事爭議進行審理和判決。如果當事人同時向行政法院和民事法院提起訴訟，民事法院則先中止訴訟，待行政判決作出后再恢復訴訟程序。在我國建立行政附帶民事制度有其理論根據與現實意義。主要論據有以下幾點：

 

（1）現實社會生活中，行政法律關系與民事法律關系相互交叉重疊的情況大量存在，決定了行政爭議與民事爭議的相互聯系，從而解決行政爭議時要以弄清相應民事爭議的是非曲直為前提，相應民事爭議的是非曲直情況往往是解決行政爭議的事實根據。

 

（2）行政機關依職權所作的裁決行為是一種特殊的具體行政行為，當事人認為其裁決違法，可依法提起行政訴訟，請求撤銷其裁決。但被裁決的當事人之間的民事爭議依然存在，而這種民事爭議的解決如果離開了行政爭議的解決就不可能進行。

 

（3）凡是解決與行政爭議相聯系的民事爭議，必須以先解決行政爭議為前提。單純進行民事審判，不能解決行政行為的合法性問題，而違法的行政行為法院不予撤銷即不會自行失效。即使民事爭議有了解決的結果，但如果還存在與此解決結果相悖的且具有法律效力的行政行為的情況，那么，這種民事爭議解決結果也無法實現。

 

(4）法院在審理行政爭議中，經常涉及民事爭議，實際上同時在審理著民事爭議，以民事爭議審理作為行政爭議的事實審。在此種情況下，將民事訴訟附帶于行政訴訟之后符合訴訟經濟原則，避免當事人時間、金錢和精力過度地耗費，也有利于減輕法院負擔。

 

（5）建立行政附帶民事訴訟制度，將兩個相互聯系的爭議統一審理，將全部案情統一考慮，能防止案件審理的片面性，從而保障案件處理的準確和公正。有利于法院裁判的統一，避免法院就同一案件作出兩個相互矛盾的判決，使行政機關和當事人無所適從。

 

2、行政附帶民事訴訟的范圍。

 

界定行政附帶民事訴訟的范圍是確認那些民事訴訟能在行政訴訟過程中可以作為行政附帶民事訴訟的問題。我國行政訴訟法對行政附帶民事訴訟的范圍沒有明確規定，但散見于一些相關的法律中。只有依據法律、法規規定行政機關有權處理的那部分民事爭議才能作為附帶民事訴訟提出。具體而言，行政附帶民事訴訟的范圍包括以下幾個方面：

 

（1）對行政確認行為不服提起的訴訟。所謂"行政確認，是指行政主體依法對行政行為相對人的法律地位、法律關系或有關法律事實進行甄別，給予確定、認定、證明(或否定)并予以宣告的具體行政行為"。行政確認屬于準行政行為中的一種。行政確認行為的特點是并不直接創設對相對人發生法律效果的權利和義務，而是對已經形成的權利和義務加以某種形式的認可，增強該行為的確定性。由于這種確認來源于國家授權，所以不同于民間的確認，是能夠間接產生行政法效力的行為。行政確認行為主要采取以下幾種形式：確定、認定、登記、鑒證、證明等，實踐中常見的主要有確定、鑒定、責任認定和證明行為。其中確定主要包括頒發土地使用權證、宅基地使用證與房屋產權證書；認定包括對解決合同效力的確認，對交通事故責任的認定；證明包括各種學歷、學位證明及居民身份、貨物原產地證明等，鑒證包括工商行政管理機關對經濟合同的鑒證，此外還有醫療事故鑒定、勞動局對工傷事故確認等等多種形式。

 

（2）對行政裁決行為不服提起的訴訟。所謂"行政裁決，是指行政機關依照法律法規的授權，對當事人之間發生的、與行政管理活動密切相關的、與合同無關的民事糾紛進行審查，并作出裁決的行為。"在一些特殊領域，行政裁決得到了廣泛的運用，其形式包括以下幾種：其一，權屬糾紛的裁決，即雙方當事人因某一財產的所有權或使用權的歸屬產生爭議時雙方當事人依法向有關行政機關請求裁決；其二，侵權糾紛的裁決，即一方當事人的合法權益受到他方的侵犯產生糾紛，當事人請求行政機關予以裁決，如商標權、專利權的侵權糾紛分別由工商行政管理部門和專利管理機關進行裁決。其三，損害賠償糾紛的裁決，即一方當事人的權益受到損害后要求侵害者給予損害賠償所引起的糾紛，這種糾紛廣泛存在于治安管理、儀器衛生、藥品管理、環境保護等領域。

 

由于行政裁決是由法定的行政機關依照法律、法規授權，居間裁判某一領域中與行政管理密切相關的民事爭議的一種行政行為。這種行政行為不同于一般行政行為的特殊之處在于行政裁決必須以民事爭議的存在為前提。如果行政相對人對行政裁決不服就會出現民事爭議與行政爭議并存的局面，即行政裁決機關與行政相對人之間的行政爭議以及行政相對人之間原有的民事爭議并存。行政相對人提出訴訟請求要求撤銷行政裁決，其實質是為了解決民事爭議雙方當事人之間的民事爭議。如果采取行政附帶民事訴訟的方式，法院在判決撤銷行政裁決之后繼而對民事爭議作出判決不失為一個便捷的方法，同時也徹底解決了民事爭議。

 

（3)存在民事侵權行為被害人的行政處罰案件。行政訴訟中最常見的行政處罰案件，但是并非所有的行政處罰案件均須用行政附帶民事訴訟的方式來解決，應僅限于存在侵權行為被害人的行政處罰案件，即因侵權行為而發生損害賠償。損害賠償是指"當事人之間原無法律關系之聯系；因一方之故意或過失行政不法侵害他人權利(或法益)運行時。前者為侵權行為之行為人，后者為侵權行為之被害人。行為人因其行為而加害于被害人，因而應負賠償之責任。"這類案件中被采取行政處罰的公民、法人或其他組織所實施的某一行為既違反了相關行政法律法規，同時又構成了民事侵權，因而既要承擔行政法律責任，又要承擔民事法律責任，這兩種法律責任基于同一行為而產生，因而具有緊密的關系。實踐中最常見的是某些治安處罰案件、環境保護行政處罰案件等。最適宜的解決辦法是法院在解決行政爭議的同時附帶解決民事爭議。

 

3、行政附帶民事訴訟案件的審理。

 

（1）證據。行政附帶民事訴訟涉及到行政法律關系和民事法律關系兩種不同性質的法律關系，行政訴訟部分或附帶民事訴訟部分應當分別適用《行政訴訟法》和《民事訴訟法》的規定。在證據上，行政訴訟部分遵循《行政訴訟法》所遵循的證據規則。以舉證責任為例，在行政訴訟過程中被告行政機關對具體行政行為負有舉證責任，應當提供具體行政行為的證據和所依據的規范性文件，并且在訴訟過程不得自行向原告和證人收集證據。在附帶民事訴訟部分則實行"誰主張誰舉證"的證據規則，附帶民事訴訟雙方當事人各自負有舉證責任提出證據以證明自己的主張。

 

（2）調解。根據行政訴訟法的規定，行政案件(除行政賠償案件外)一律不適用調解，但行政附帶民事訴訟中的附帶民事部分可以適用調解，因為附帶民事訴訟從本質上而言屬于民事訴訟，作為民事訴訟基本原則之一的調解原則當然適用。根據《民事訴訟法》第9條規定：人民法院審理民事案件，應當根據自愿和合法的原則進行調解；調解不成的，應當及時判決。因此，法院對附帶民事訴訟當事人之間的民事爭議在雙方自愿的前提下應當依法進行調解，經調解達成協議的，法院應當及時制作調解書，如果經調解無法達成協議或者調解書在簽收之前，當事人反悔的，法院應當將附帶民事訴訟部分與行政訴訟一并審理判決。

 

（3）審理方式。行政附帶民事訴訟的審理一般有三種方式：其一，附帶民事訴訟與行政案件一并審判。附帶民事訴訟與行政訴訟之間的因果關系清楚、案件事實簡明無異議時，人民法院就將兩種訴訟一并審理及判決，以迅速、及時地解決爭議。其二，附帶民事訴訟與行政案件分開審理，一并作出判決。這種方式下人民法院首先對行政案件進行審理，然后在此基礎上審理民事爭議、附帶將其解決。其三，附帶民事訴訟與行政案件分別審理、分別判決。附帶民事訴訟關系復雜、案情事實以及與行政案件的內在關聯性含混不清、一時難以查明，如果一并審理，會超過行政訴訟的法定審理期限，影響行政案件的及時解決。此外，如果附帶民事訴訟當事人因故不能出庭的，也應當考慮先對行政訴訟案件審判后再解決民事爭議。在此情況下，人民法院應當將兩種訴訟分開審理，先審理行政案件，待行政案件審理完結后，再由同一審判組織繼續審理附帶民事訴訟，并另行作出判決，這樣處理有利于人民法院按照法定程序、集中時間和精力，準確、謹慎地解決好兩種不同性質的爭議。

 

（ 4）判決。在審理的第一種方式和第二種方式下，法院對行政訴訟部分與附帶民事訴訟部分應當一并作出判決，并制作一張行政附帶民事訴訟判決書。判決書的事實部分對具體行政行為合法性的事實和民事爭議的事實應當予以敘述；判決書的理由部分應當分別闡述行政訴訟部分和附帶民事訴訟部分的判決理由；判決主文部分應當將行政訴訟部分與附帶民事訴訟的主文分開撰寫。

 

 如果由于客觀原因行政訴訟部分與附帶民事訴訟部分不能一并判決的，可以分別制作判決，但是兩份判決書對各自未處理的民事或行政部分應當有所交代。

 

如果附帶民事部分是調解結案的，應當分別制作行政訴訟判決書和附帶民事訴訟調解書。

 

綜上，行政訴訟可以附帶民事訴訟，且行政附帶民事訴訟的范圍應當是附帶民事訴訟的標的與行政訴訟的標的--行政爭議不具有包容性、并與行政訴訟的原告有法律上利害關系的民事訴訟。但是，從實踐上來看，由于行政訴訟法與民事訴訟法對案件管轄的規定不同、受理行政案件的法院不一定具有該案所附帶的民事訴訟管轄權，以及行政訴訟與附帶民事訴訟各自的舉證原則、訴訟時效的差異等原因，使行政附帶民事訴訟的適用發生障礙。這些都是建立行政附帶民事訴訟制度必須考慮的因素，但這些因素尚不能否定行政附帶民事訴訟制度的價值，能說明應當有條件地適用行政附帶民事訴訟而已。