【內容提要】我國經濟發展伴隨著環境的日益惡化，環境公益訴訟的存在已經成為大勢所趨，各地也紛紛出現相關司法實踐，但我國的環境公益訴訟仍停留在司法先行的階段，相關的法律制度并未建立和完善，筆者不揣淺陋，擬以此文就司法實踐中遇到的問題提出點滴思考，以求為制度建立提供些許拙見。

 

【關鍵詞】環境公益訴訟   困境     破解

 

隨著經濟的快速發展，環境污染和生態破壞正在成為影響人民生活的重大障礙。面對公共環境權益遭受破壞而缺乏有效制度保障的狀況，環境公益訴訟成為眾多學者和人士呼吁亟待建立的一項重要的法律制度。而各地也紛紛出臺地方性法規、政策，環境公益訴訟在司法實踐中如火如荼的展開。

 

一、環境公益訴訟的含義

 

何謂環境公益訴訟，目前中國法學界和法律實務界均存在不同認識，現行法律也沒有作出明確規定。我國學者一般認為，環境公益訴訟制度，是指特定的國家機關、相關團體和個人，對有關民事主體或行政機關侵犯環境公共利益的行為向法院提起訴訟，由法院依法追究行為人法律責任的制度。在這個界定的基礎上，學者們進一步將環境公益訴訟分為環境民事公益訴訟與環境行政公益訴訟。環境民事公益訴訟即公民或組織針對其他公民或組織侵害環境公共利益的行為，請求法院提供民事性質的救濟的訴訟。而環境行政公益訴訟則是公民或法人以行政機關的具體環境行政行為損害環境公共利益為由，向法院提起的司法審查之訴。而也有少數學者將其定義為"一種特別訴訟，是現代社會中公民共同行為的有機組成部分。" 也有學者認為，"公益訴訟，不是為特定一些人的利益，而是為整體的環境利益、社會利益而提起訴訟"，環境公益訴訟是沒有具體受害人的訴訟，它不包括民事賠償，受害人對自己利益的伸張，屬于一般民事訴訟的范圍，符合條件的可以申請法律援助。盡管大家對環境公益訴訟的含義認識不一，但業界至少達成這樣的共識：環境公益訴訟的目的是為了維護環境公共利益不受損害。

 

筆者贊同環境公益訴訟的目的是維護和增進環境公共利益，而維護和增進環境公共利益并不是為了賠償由環境污染或生態破壞造成的健康損害和經濟損害，而是為了預防、減少或消除可能嚴重影響公共環境權益的環境污染和生態破壞這一觀點。筆者認為，鑒于目前環境公益訴訟制度不健全的現實狀況，開展環境公益訴訟的當務之急是盡快制止現有的危害公共環境安全的行為，而環境行政訴訟并不能及時解決這一問題，目前我們的環境公益訴訟可以針對民事主體侵犯環境公共利益的行為提起環境民事公益訴訟為主。待以后慢慢過渡到以針對政府行政行為為主的環境行政公益訴訟。目前司法實踐中出現的環境訴訟也主要是環境民事公益訴訟。

 

二、環境公益訴訟在司法實踐中的探索

 

目前，在貴州、江蘇、云南三省已建立環保法庭，審理環境公益訴訟。

 

（一）貴陽模式

 

2007年，中國第一個環境保護法庭就在貴陽市中級法院誕生。幾天之后，貴陽市清鎮市法院也設立了環保法庭。貴陽不僅以中級法院系列文件和決定書的方式，明確了四個政府職能部門可作為公益訴訟原告，并且依據規定實際審理了兩起公益訴訟案件。其中"兩湖一庫"管理局訴貴州天峰化工有限公司化境污染糾紛案是全國首家環境保護法庭審理的首起環境公益訴訟案。

 

（二）無錫模式

 

因為2007年的一場藍藻危機，江蘇無錫也在積極探索新機制。2008年4月愛；7日，無錫市中級人民法院正式組建環境保護審判庭，同時在鄰近太湖、長江的宜興、江陰、錫山、惠山、濱湖五個基層法院成立環境保護合議庭，受理檢察院、環保部門、環保社會團體及社區物業管理部門提起的訴訟。同年9月8日，無錫市中級法院和市檢察院聯合發布了《關于辦理環境民事公益訴訟案件的試行規定》，明確了環境民事公益訴訟的范圍，以檢察院為主導提起有關訴訟，對環保民間團體和公民個人參與環境民事公益訴訟的放開則有限。

 

無錫市中級人民法院環保法庭，是最早明確允許環保社團組織以原告身份提起公益訴訟的法庭。2009年7月，該庭受理了中華環保聯合會（NGO）起訴江陰港集裝箱有限公司環境公益訴訟案，該案最終以調解結案。

 

（三）云南模式

 

在云南昆明，當地為了拯救正遭受嚴重污染的滇池，也進行了努力探索。2008年11月，昆明市中級法院、市檢察院、市公安局、市環保局聯合發布了《關于建立環境保護執法協調機制的實施意見》。昆明市中級法院設立環保審判庭，對涉及環境的刑事、民事、行政案件及執行實行"四合一"的審判執行模式。云南省后來居上，不僅在昆明、玉溪設立了環保法庭，還擬在全省范圍內推行環保公益訴訟制度。2009年6月，云南省高級人民法院形成了《會議紀要》，明確規定：人民檢察院和環保社團可以作為原告提起環境公益訴訟，并且免收訴訟費。

 

2010年8月昆明市中級人民法院受理了昆明市環保局訴養豬公司環境公司訴訟案，這是云南環境公益訴訟第一案。

 

除上述三地外、廣州等城市也進行了環境公益訴訟的探索，司法實踐中也出現檢察院作為原告起訴的案例。

 

三、環境公益訴訟在司法實踐中的困境

 

由于國家層面的立法缺乏，環境公益訴訟只能是司法實踐先行，然而當前的環境公益訴訟，理論熱、實踐少的局面仍未打破。昆明市中級人民法院環保庭成立后20個月之久，才打破零訴訟的尷尬。實踐中的環境公益訴訟也是屈指可數。

 

（一）法律困境

 

與環境公益訴訟熱切呼聲形成鮮明對比的是我國目前的法律體系中尚未為其留下一席空間。我國現行法律制度中缺乏進行環境公益訴訟的完備法律規定，主要表現在：

 

1、實體法上規定不明確

 

《憲法》第12條規定："國家保護社會主義的公共財產，禁止任何組織或個人用任何手段侵占或破壞國家或集體的財產"。《民法通則》第5條規定："公民、法人的合法民事權益受法律保護，任何組織和個人不得侵犯"。《人民檢察院組織法》第4條規定：""人民檢察院通過行使檢察權，保護社會主義的全民所有的財產和勞動群眾集體的財產，保護公民的人身權利、民主權利和其他權利"。《環境保護法》第6條規定："一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染環境和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告""。雖然這些零星的規定與環境公益訴訟有關，但由于這些規定過于抽象，缺乏可操作性，使得這些零星的與環境公益訴訟相關的規定在實踐中無法充分發揮其應有的作用。

 

2、訴訟上規定缺乏

 

民事訴訟方面，《民事訴訟法》第108條規定："原告是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織"，這就要求提起環境民事訴訟者必須是人身或財產權益直接受到他人民事不法行為侵害的人。行政訴訟方面，《行政訴訟法》第2條規定："公民、法人或其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟"，這就排除了與具體行政行為無關的其他人或組織為他人或公共利益提起訴訟的可能性。《民事訴訟法》第15條規定："機關、團體、企業事業單位對損害國家集體和個人民事權益的行為，可以支持受損害的單位或個人向人民法院起訴"，但這僅是支持起訴的體現，檢察機關并不能以此為依據提起環境公益訴訟。

 

3、司法實踐中規定不統一不規范

 

現行司法實踐中的環境公益訴訟，依據的都是各地自己出臺的法規、政策、會議紀要等，缺乏明確統一的法律依據，對環境公益訴訟的受案范圍、主體資格、審理程序等等均沒有明確規定，法律基礎薄弱，易造成司法實踐的矛盾和混亂。

 

（二）現實困境

 

1、原告不積極制約環境公益訴訟的提起。

 

首先，傳統文化制約普通民眾的起訴積極性。在"各人自掃門前雪，哪管他人瓦上霜"的傳統文化下，提起公益訴訟無異于"管閑事"，且存在大家互相依靠，想搭便車的可能。

 

其次，職責繁多制約檢察機關的積極性。檢察機關承擔著非常繁重的職能和責任，環境公益訴訟的專業性、繁雜性必然要求訴訟主體付出大量的人力、物力，這對檢察機關來講是個巨大的挑戰。

 

再次，組織力量薄弱影響環保組織的積極性。全國共有與環保相關的民間社團三千多家，但是在這個龐大的數字中，有兩千多家是大學的學生環保社團，沒有獨立的法人資格。還有一部分是民間草根組織，而其中大多數草根組織都沒有獲得民政部的注冊，是不合法的，當然也沒有訴訟主體資格。

 

2、訴訟成本過高影響環境公益訴訟的提起。

 

首先，缺乏公益律師。公益律師的缺乏，也是公益訴訟的一個軟肋。到目前為止，除了特批成立的"北京市東方公益法律援助律師事務所"以外，以"不營利"為特征的公益律所，還無法得到批準。缺少這樣的公益法律人才，公益訴訟也少了一個重要的支柱。

 

其次，鑒定費用太高。環境公益訴訟涉及很多環境專業問題，是否造成環境污染、污染的程度等需要專門的機構來進行鑒定，而鑒定費用就成為制約公益訴訟提起的又一障礙。如昆明環境公益訴訟第一案中，昆明市環保局委托一家鑒定機構鑒定被污染區域地下水的水文走向，當時的報價是33萬元，這對于環保局來說無疑是一筆巨款。"環保局準備打公益訴訟要反復斟酌，錢墊出去了能否收回來。"

 

3、執行困難影響環境公益訴訟的效果。

 

環境公益訴訟原告勝訴之后，環境污染侵權主體可能面臨著停止侵害、恢復原狀等的判決結果，但是諸如環境行政執法部門出具的行政罰單一樣，也可能面臨著遭到拒不執行的問題，此時是否需要申請執行、由誰來申請執行的問題浮出水面。環境污染案件判決和執行之難，在以往的污染事件中，也顯露出來。由于制造污染的企業，往往是一個地區重要的經濟支柱，法院在審理案件和執行對制造污染企業的判決中，常常受到來自地方政府的壓力和干擾。確保執行到位是環境公益訴訟面臨的又一難題。

 

四、環境公益訴訟困境的破解之路

 

1、建立環境公益訴訟法律體系

 

目前，對于建立環境公益訴訟存在人大立法與司法解釋等幾種呼聲。有人認為應當建立專門的司法解釋；有人認為應當修改《環境保護法》，確定公益訴訟地位，明確公益訴訟原則；也有人認為應當修改《民事訴訟法》和《行政訴訟法》進一步明確環境公益訴訟的原則、程序等。筆者認為，環境公益訴訟是一個龐大的系統工程，并不是一項法律規定可以涵蓋的。

 

首先，修改憲法，明確環境權是公民的基本權利。在環境危機日益嚴重的背景下，環境權已成為生存權、發展權及其他人權賴以存在的前提和基礎，環境污染和破壞會嚴重損害或威脅既有人權。在憲法上確立環境權為公民的基本權利，可以提高公民、法人和其他組織、社團的環保意識，為公民、法人和其他組織、社團作為公共利益的代表人參與環保決策及執法提供憲法依據。

 

其次，修訂相關法律，賦予相關單位和個人環境公益訴訟主體資格。在《民事訴訟法》和《行政訴訟法》中增加條款確立環境公益訴訟不受"直接利害關系人"的限制。同時在《環境保護法》中規定的檢舉和控告條款后面增加"對造成環境污染，危害環境公共安全的單位和個人，有權提起訴訟"的條款。

 

再次，出臺專門的環境公益訴訟司法解釋，對環境公益訴訟的原則、程序等進行規定。如：明確規定環境公益訴訟的原告主體系那幾類；規定環境公益訴訟的原告處分權受到限制；規定環境公益訴訟的審理程序；規定環境公益訴訟的訴訟時效等等。

 

2、以檢察機關為主導、環保部門和環保組織為輔助，個人起訴有前提為原則確定環境公益訴訟原告。

 

首先，將檢察機關作為環境公益訴訟的義務主體。一旦發現損害公共環境符合環境公益訴訟受案條件的污染行為應當提起訴訟，這樣可以避免環境公益訴訟制度形同虛設。

 

其次，承認公民個人的訴權，但對其進行一定限制。公民個人提起訴訟應先提請檢察機關審查，檢察機關認為符合起訴條件的應當進行起訴。這一程序設置有以下幾個好處：第一，可以打消公民個人的顧慮，因向檢察機關進行提請并不需要耗費多少成本，此模式可以鼓勵公民"管閑事"；第二，可以利用檢察機關專業法律素質和履行公益代表人職責的天性來彌補公民個人專業素質之不足，彌補其除了專業品質和投身社會公益熱情之外的精力和財力之不足。

 

再次，檢查機關可以要求環保部門和環保組織進行輔助。因為控告污染企業需要很高的技術要求，作為普通公眾的個人或社會組織，缺乏相應的技術手段和監測工具，無法獲得充分確鑿的證據。檢察機關同樣也缺乏相關專業知識，而環保部門和環保組織，則擁有采集證據的技術手段、監測工具和專業技術人才，可以通過現場檢查、取樣監測等途徑發現企業的環境侵害行為。

 

3、將環境公益訴訟的管轄法院設置在中級人民法院，并設立專門的環保法庭。

 

因為環境公益訴訟案件如同知識產權案件一樣，專業性較強，作為審理這類案件的法官必須精通相關環境知識，因此必須設立專門的法庭進行審理，鑒于環境公益訴訟案件并不會像普通案件一樣多，筆者認為將其管轄設立在中級人民法院更符合現實的需要。貴陽市中級人民法院成立了環境保護審判專家咨詢委員會，借助"外腦"加強環境保護案件的審理。

 

4、政府出資設立環保公益訴訟基金破解訴訟成本難題。

 

司法實踐中，昆明市政府于今年9月份建立了環境公益訴訟救濟專項資金，對環境公益訴訟案件實施救助。今后在對涉嫌侵害環境的行為提起公益訴訟時，訴訟者每案最高可獲20萬元的專項救濟。

 

筆者認為，可以借鑒云南的做法并進一步完善。環境公益訴訟首先由政府提供啟動資金，訴訟費和鑒定費先從環境公益訴訟基金中提取，若被告敗訴，則由其承擔，這樣就可以解決訴訟成本過高限制環境公益訴訟提起的問題。

 

5、執行由法院主動提起，通過替代履行方式解決執行難題。

 

環境公益訴訟在出現敗訴被告拒不執行的情況時，無需勝訴原告申請，法院應當直接進行執行，被告拒不履行時，可以由法院匯同相關環保部門，聘請相關專業機關對污染源等進行改造，進行替代履行，使其符合環保要求，而費用由敗訴被告承擔。

 

五、結語

 

環境公益訴訟是一個龐大的系統工程，環境公益訴訟制度其包括的內涵和外延仍需要進一步研究，同時與此相配套的制度如環境依法行政執法、環境污染損害賠償等要相應進行完善，否則單靠環境公益訴訟制度達到保護公共環境的目的只是冰山一角，畢竟法律是權利救濟的最后一道防線。