論文提要：基層法官是法官隊伍中辦理具體案件最多，與廣大人民群眾交往最為直接、最為頻繁的群體，是法院隊伍的基石，基層法官隊伍建設水平在相當程度上決定了我國司法工作的成效和司法公信度的高低。調研情況表明，受制于司法體制、外部環境和法院管理機制等多方因素，當前我國基層法官主體地位并未得到落實和保障，在地方屬于組織部門管理的普通公務員，職業保障虛化；在法官序列處于職務等級與級別的最低端，職業尊榮感缺失；在審判工作中始終處于行政化管理的最末端，職業素養偏低。這樣一支隊伍根本無法有效承擔起法治建設的歷史重任，迫切需要從法院外部和內部兩個方面來加強基層法官隊伍正規化建設。就外部而言，一要建立嚴格的基層法官任命程序，二要建立嚴格的法官職業保障體系，三要建立法官逐級選任制度，克服司法地方化，為實現法官的職業化提供必要的制度保障。就內部而言，應確立審判權為中心理念，尊重司法規律，全力消除司法行政化，將審判資源和優秀人才配置到審判一線，科學設定法官審判業績考核指標；應厘清院庭長與法官的關系，確立法官在審判活動中的中心地位，建立以主審法官為主體、法官助理和書記員（速錄員）為輔助的審判層級模式；應全力排除內部和外部干擾因素；應關注基層法官的身心健康；建立公開公平公正的法官晉職晉級制度，全面培育基層法官司法品格和職業道德，真正讓人民群眾在每一個司法個案中感受公平正義（全文7294字）。

 

以下正文：

 

黨的十八大明確提出了全面推進依法治國和提升司法公信力的要求。因此司法公信力建設已經上升到國家戰略的高度，為社會各界廣泛關注，對于如何提升司法公信力的討論也極為熱烈。徐顯明校長認為，司法公信力應理解為社會和大眾對司法職業共同體、司法行為、司法結果、司法制度乃至對整個政治制度的信任度或信賴度。 可見，除了制度因素外，法官更是司法公信的決定因素。習近平總書記指出，"要努力讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義。"而當事人對個案處理是否公正的感受，與法官的素質、形象、工作方法和工作作風密切相關。眾所周知，我國大約百分之八十的法官在基層法院、百分之九十的訴訟案件也在基層法院，基層法官是法官隊伍中辦理具體案件最多，與廣大人民群眾交往最為直接、最為頻繁的群體，他們的司法行為、司法形象、司法作風、司法結果以及所體現的職業素養也就在相當程度上決定了我國司法公信度的高低。因此，需要深入研究和破解基層人民法院法官隊伍正規化建設所面臨的體制、機制及制度方面的問題。

 

一、基層法官隊伍正規化建設所面臨的四大突出問題

 

（一）基層法院在國家權力配置中嚴重地方化，基層法官屬于地方組織部門統一管理的普通公務員。

 

審判獨立是我國《憲法》、三大訴訟法、《人民法院組織法》和《法官法》都明確規定的一項基本、莊嚴而神圣的原則。但我國現行的權力體制一體化、集中化傾向明顯，基層人民法院完全根據地方行政區劃來設置，法院職權只是地方權力的組成部分，法院的人、財、物均受制于當地黨委、政府，國家審判機關成為名副其實的"地方法院"。尤其是改革開放以來，地方政府已經從"單純的行政執行主體演變為具體獨立經濟利益的經濟主體，由中央意志的執行者演變為地區事務的決策者"。 地方保護主義滲入司法領域的問題日益突出，法官作為一名地方公務員其職級待遇、職務升遷、政治命脈都掌握在地方，地方開展的招商引資、征收拆遷、項目建設等"重點工作"少不了要他們去"保駕護航"，故法官在具體的審判、執行中不得不考慮地方領導的態度行事。正如張思之先生在2004年第10期《南風窗》上所言："……我并不認為當前所有的法官都是素質低下的，他可能也對法律懷有信念，但他沒有能力抵抗來自行政的干預，因為他的一切身份乃至待遇福利都是這個行政系統和政權結構中的一環，除非他有勇氣拋棄這一切，而他拋棄以后又很快有聽話的人來接替他的位置。對于自己內心也不認同的行政干預，他也許會頂頂牛，但最后他必須服從政治，服從組織安排，說得好聽點叫做服從大局，因為他首先是這個官僚體系中的一顆螺絲釘，其次才是一個法律工作者。很多情況下法律成為了權力的仆人"。

 

（二）基層法院處于四級人民法院架構中最底層，基層法官處于法官職務等級與級別的最低端。

 

我國法院設置是四級兩審制度，基層人民法院處于最底層。而且雖然目前已經建立了上級法院法官從基層遴選制度，但并非上級法院選任法官的主要途徑，基層法官通過公務員招聘進入法院后，基本上一輩子都只能在基層法院退休。所以基層法官待遇低、司法環境差、工作強度大、上升通道窄等各種因素疊加，造成優秀法學畢業生很少報考基層法院，基層法院自己培養出的優秀法官也很難留得住。馬克思曾經說過："法官除了法官沒有別的上司"，基層法官依法承擔案件的初審，獨立作出自己裁判，與上級法院的法官并無實質上的層級高下之分。但我國從1997年12月12日開始為了實現對法官的科學管理，增強法官的責任心和榮譽感，參照法院的四級審級和法官的行政級別將法官分成四等十二級，這種等級化、行政化的控制和管理方式帶有嚴重的行政色彩和官僚氣息，固然便利了法院活動的控制和管理，卻必然使基層法官在審理案件時難以保持獨立。而且當前法官級別評定中主要對應行政職務的做法，實際造成真正在一線辦案的基層法官幾乎都是三級以下法官，級別更高的庭長、副院長則主要承擔行政管理任務。以我院為例，在編干警135人，其中法官56人。法官中院領導8人、綜合部門負責人4人、其他不能正常從事審判工作人員6人，真正在一線辦案法官（不含庭長）僅22人，其中助理審判員15人。

 

（三）基層法官始終處于行政化管理的最末端，主體地位未得到充分尊重，職業素養普遍較低。

 

首先，地方黨委均采取行政化方式管理基層法院，每年對法院設有各種考核指標，院長需排在政協副主席后面出席各種會議和活動，法官需接受各類明察暗訪，領受各種分派任務，如參加項目開工儀式、參加義務勞動、掛職扶貧等。據初步統計，我院干警每年參加此類活動近30場次。其次，上級法院也越來越習慣超越審級監督關系，強化對基層法院的行政化管理：采取審判質效指標排名方式對基層法院進行通報、考評；采取會議、發文方式對基層法院布置任務；采取內部請示把關等方式指揮具體案件的審判，等等。第三，基層法院內部存在著審判管理和行政管理兩種性質的管理相混同的情況，如某些法院領導指導思想存在偏差，主觀隨意性大，用行政手段來管理法官，非程序性介入具體案件的案件并發表指令性意見，忽視了法官應對法律負責而不是逐級對上級負責，法官對案件的處理沒有完全的決定權，獨任審判員或合議庭常常只審不判，庭長、審判委員會、主管院長決定案件的裁判。第四、法院內設機構不科學，法官資源配置不合理，不少優秀法官被配置到綜合部門擔任負責人，而且審判業務部門處于受管理地位，對法官設定的審判績效考核指標不夠科學，違背審判規律，唯指標、唯數據，導致工作導向發生偏差，造成不少法官不愿辦案，想方設法逃離審判一線。我們經過調查發現，法院質效指標數據中的考核指標分類達到18項，其中在部門質效指標考核方面，刑庭考核指標有14項，民一庭考核指標有16項，人民法庭考核指標有18項。一線法官普遍反映很多考核指標缺乏科學性與必要性，如調解率、撤訴率、上訴數及一審服判息訴率等指標，一定程度背離審判規律。第五，現行屬地管理負責的涉訴信訪工作機制，損害了法律的程序規則，削弱了司法的權威性，對無理纏訪的人不敢處理，一味妥協遷就，加劇了基層法官的精神壓力，動搖了他們對法治的信仰和信心，造成過度調解，不敢裁判。

 

（四）基層法官時常被各種人情干擾因素影響，司法行為不夠規范，裁判不公問題屢有發生。

 

 我國是一個"人情"社會，并有著悠久的"人治"傳統，這使得許多案件當事人在訴訟中寄希望于某個領導人或上級機關為其"主持公道"，或者托人到黨委、人大、政府和司法機關內部找"關系"，藉此來向承辦法官施加影響，以獲得利于自己的裁判結果。這種形式的不當干預，無論成功與否，都嚴重影響到法院的威信，影響到司法公信?；鶎臃ü儆捎诙鄶刀际潜镜爻錾?、成長，最終還要在此工作、生活，領導、親友、同學、朋友的請托、招呼對他們司法行為影響較大。在這種環境中生活久了，許多基層法官便放松了職業操守，散漫了工作作風，淡薄了群眾觀點，突出表現：其一，少數法官仍然存在辦人情案、關系案甚至金錢案的現象，法官違法犯罪甚至判刑的現象屢有發生，社會負面影響大，對司法威信的破壞較大。其二，有的法官辦事拖拉，效率不高，部分案件礙于人情久拖不審、久拖不執，造成當事人信訪投訴。其三，有的法官不能平等對待當事人，一些言行不規范，動輒給群眾冷面孔，給人感覺不公正，容易引起當事人的猜疑。其四，有的法官業余生活不檢點，出入公共娛樂場所，與社會人士不正常往來，直接影響法官形象。 此外，當事人出于自身利益考慮，越來越習慣借助信訪和網絡對法院和法官提出不負責任的批評與指責，甚至公然歪曲事實，抹黑法官，降低了法院的公信力。

 

二、基層法官主體地位缺失的危害  

 

人民法院依法獨立行使審判權既是憲法的明確規定，也是司法公正的本質要求和有力保障。而法院審判權是通過法官獨立審判的行為來行使的。所以，馬克思曾指出"法官除了法律就沒有別的上司"，這充分肯定了法官獨立行使審判權的合理性。 所謂法官獨立行使審判權，是指法官全權審理和裁判案件時，只依據事實和法律，以自己的良知獨立決斷，不受行政機關、社會團體和個人的干涉，同時也不受法院內部非程序性的違法干預。它包含以下幾層意思：（1）法官審理案件過程中，獨立于行政機關、社會團體和個人。（2）法官審理案件過程中，不受法院內部非程序性的違法干涉，但上級法院和本院領導按照一定的程序（包括不違背法律的內部制度）所進行的指導和監督應當接受。（3）法官審理案件只依據事實和法律。（4）法官審理案件必須保持中立，并根據自己的法律良知形成內心確信，作出裁判。（5）法官應對自己審理案件所作的裁判承擔責任。 可見法官獨立行使審判權是法院內部的審判制度，是法官的一種權利。一旦基層法院的法官主體地位得不到充分尊重，必然影響其審判權的正確行使，產生以下危害：

 

一是違反案件審理的直接原則，損害現行訴訟法的嚴肅性。修改后的刑事訴訟法第147條規定"基層人民法院、中級人民法院審判第一審案件，應當由審判員三人或者由審判員和人民陪審員共三人組成合議庭，但是基層人民法院適用簡易程序的案件可以由審判員一人獨任審判"。第149條又規定"合議庭開庭審理并且評議后，應當作出判決"。民事訴訟法和行政訴訟法也都有類似規定。這說明審、判案件的職權在法官，而不是逐級匯報、領導拍板。審者不判、判者不審，完全靠聽匯報定案的方法無法對案件形成直觀感知，不利于把準案件要害、準確裁判，審判法官的一些正確意見有時候都很難堅持到底。這樣既無法保證案件的質量，也必然因環節的增多影響辦案效率，同時弱化了法官的責任，甚至為不當干預辦案留下隱患。

 

二是削弱了司法改革的效果，不利于司法行政化的克服。自黨的十五大以來司法改革的號角已在全國各地吹響，其核心問題就是如何確保司法公正，擺脫司法體制本身的行政化。"只有法官獨立，才能使現代訴訟中幫助和制約法官作出正確裁決的一整套制度真正發揮作用，也才能有效貫徹司法責任制度" 因為法官不獨立，就難免受到各種不相關因素的牽扯，從而偏離中立的立場，作出錯誤的裁判。法官對任何一件案件事實的認定和裁決，總是以一定的證據為基礎而形成的主觀感覺，決定于主審法官（獨任審判員或合議庭）這種感覺對證據基礎的偏離或貼近。正如1987年8月聯合國經濟與社會理事會通過的《世界司法獨立宣言》（草案）第2條所言"每個法官均應自由地根據其對事實的評價和對法律的理解，在不受來自任何方面或由于任何原因的直接或間接的限制、影響、傳導、壓力、威脅或干涉的情況下，對案件秉公裁判"。該《宣言》第3條又規定"在作出裁判的過程中，法官應對其司法界的同行和上級保持獨立"。 但這些年我們基層法院的司法改革走了不少彎路，從強調審判長負責制、還權于合議庭，又逐漸回到院、庭長大量批辦案件上來，主要原因是受到績效指標考核、涉訴信訪和服務地方大局等壓力所導致。

 

三是降低了法官的職業尊榮，形成法院內部權力崇拜。由于一線辦案法官職級待遇偏低，法院為解決他們的待遇問題不得不想方設法增加機構，進而增加干部配備職數，于是"判而優則仕",大量優秀的辦案法官被選拔到庭長、主任、科長乃至專職委員、黨組成員、副院長等崗位，成為法院的行政官員。尤其是2011年中共中央組織部和最高人民法院聯合下發的《法官職務序列設置暫行規定》，更將基層法官級別限定于五級法官至一級法官（僅有法院院長為四級高級法官），堵塞了他們晉升到高級法官的可能，大大挫傷了基層法官的職業尊榮感。行政職務與行政級別的高低已經變成法院內部評價一個法官成功與否的最主要標尺，如果普通法官做個十年八年不混個"帶長的"，就會在私底下被認為無能。這樣一方面造成許多基層年輕法官心態浮躁，做事功利，甚至為升遷搞投機鉆營，不利于法官職業素養的提升；另一方面，也使法官這樣一個反等級的職業群體內部難以做到真正的平等，大家越來越習慣"看上級的臉色行事"，對法官隊伍建設帶來巨大負面影響，必然會影響法官獨立審判及其剛正不阿精神的發揮和保持。

 

三、加強基層法官隊伍正規化建設的思考

 

從一定意義上講，司法公信主要來自于人民群眾對個案處理公正的感受。實現讓人民群眾在每一個司法案件中感受公平正義，法官隊伍建設是基礎，而其中基層法官隊伍正規化建設又是關鍵所在。針對當前基層法官主體地位普遍缺失帶來的種種問題，迫切需要從體制、機制和法院內部管理制度等各個方面加以解決。

 

一是建立嚴格的基層法官任命程序?；鶎臃ü俚倪x任對于提升司法權威、強化職業保障、抵御權力干擾，保障法律的正確實施極為重要。目前，我國法官任命的途徑分為兩種：助理審判員由本院院長任命；審判員和審判委員會委員由本院院長提名，同級人大常委會任命。由權力機關任免法官，是由我國憲法確立的，對于提高法官的社會地位、增強法官制度的民主性有著積極的作用。但是，將法官的任免權完全交由地方掌管，容易使法官直接受制于地方。這對法官保持必要的中立，以確保司法公正、維護法制統一是不利的。建議修改人民法院組織法，實行中、基層法院法官均由省級人大統一任命，這樣可以增加任命的莊重性，有利于強化法官對職業的神圣感和使命感，從而嚴格依法行使，同時，由于任命法官的主體地位相對較高，有利于防止地方勢力干擾，保證司法權獨立。

 

二是建立嚴格的法官職業保障體系。首先是法官的身份保障。為了解除法官的后顧之憂，使其不受外部干擾而依法行使職權，許多國家都規定法官的身份保障。即法官一經任用，便不得隨意更換，不得被免職、轉職或調換工作，只有依照法定條件，才能予以彈劾、撤職、調離或令其提前退休。其次是經濟待遇保障。《世界司法獨立宣言》第221條規定："法官的薪金和退休金應得到充分保障，以與他的地位、尊嚴和職務責任相適應，同時還應隨物價的增長而加以適當的調整。"我國法官法雖對法官的工資、保險等福利作了專章規定，但這些規定尚缺乏具體的可操作性，且國家有關部門也尚未拿出實際的方案和履行步驟。建議盡快拿出切實可行的方案穩定基層法官隊伍，保障其超然地和真正獨立地行使職權。還可建立基層法官65歲退休制和全薪退休制，最大限度利用好基層司法資源，解除基層法官的后顧之憂。第三是政治待遇保障。就目前而言迫切需要把《法官職務序列設置暫行規定》落到實處，解決基層法官等級過低問題。

 

三是建立法官逐級選任制。法官獨立行使審判權需要具有獨立判斷的良知和經驗，就必須精通法學理論、司法實踐和有豐富的社會閱歷。建議在法官法中明確規定上級法院的法官應當從下級法院的優秀法官中選任，這樣既可以保證優秀年輕法律人才充實到基層一線鍛煉成長，使他們接地氣，增強與人民群眾的聯系，提高他們群眾工作經驗，同時也可以給基層法官更大的成長空間，有利于職業法官隊伍的培養。

 

四是完善基層法院內部管理機制。今年我院結合自身實際制定出臺了《關于落實和尊重法官主體地位的實施意見》，從以下方面進行了法官正規化建設的探索和嘗試，收到一定成效：第一、確立審判權為中心理念。建立以審判權為中心的權力配置和運行機制，明確法院行政職能對審判職能的依附關系和服務關系,消除以行政工作方式支配案件審判的情況，要求綜合部門不得因本位主義影響和妨礙審判活動正常開展。第二、合理配置審判資源，將審判資源和優秀人才配置到審判一線，科學設定法官審判業績考核指標，對辦案實績突出的法官及時給予表彰獎勵。第三、確立法官在審判活動中的中心地位，建立以主審法官為主體、法官助理和書記員（速錄員）為輔助的審判層級模式，在審判執行活動中，司法警察、書記員、駕駛員等必須服從獨任審判員（執行員）、審判長的指揮和調度。將審判、執行部門人員分成若干審判、執行單元，每個單元設審判長、執行長1人，助理法官（執行員）2-3人，司法輔助人員若干組成，實行專業化審判（執行），發揮資深法官的經驗優勢，事務性、程序性和輔助性工作主要由法官助理承擔，審判長負責裁判文書審核簽發和審判單元案件的管理，相對獨立行使裁判權（執行權）。第四、厘清院庭長與法官的關系。嚴格貫徹執行《最高人民法院關于人民法院合議庭工作的若干規定》和省高院《關于加強獨任審判員監督管理工作的暫行規定》、《關于審判案件定案工作的暫行規定》，規范院長、庭長指導、監督和管理審判工作的行為，尊重獨任審判員和合議庭的審判主體地位。院長、副院長、庭長除了履行行政管理事務外，每年還應擔任審判長審理一定數量的案件，在審理案件中與其他法官地位完全平等。第五、全力排除內部干擾因素。要求法院全體工作人員必須嚴格遵守最高人民法院《關于"五個嚴禁"的規定》和《關于在審判工作中防止法院內部人員干擾辦案的若干規定》，保障獨任審判員和合議庭法官排除各種干擾，獨立行使審判權。第六、努力排除外部干擾?；鶎臃ü僭诼男袑徟新氊熯^程中受到不正當的外部干擾時，應及時向部門負責人匯報，由部門負責人報請分管領導以法院名義對外協調解決，幫助法官隔離干擾源。法院需要派人參加的各項與審判（或執行）業務無關的活動或事務，原則上不安排一線法官參加。第七、確立基層法官業務培訓的優先權。以專業化、職業化為目標完善法官培養規劃，本院、上級法院組織的理論培訓、業務培訓或相關學術研討活動，應優先選派審判一線的法官參加。第八、為基層法官司法能力提升提供便利。定期組織法官參加各類學習研討、庭審觀摩活動，為初任法官選配指導老師，支持法官參加學歷層次提升教育，按照規定報銷學習費用并給予適當差旅補助。法官每年可憑發票報銷500元法律書籍，報銷后的法律書籍屬于法官個人所有。第九、關注基層法官的身心健康。建立健全院長、副院長、部門負責人三級談心制度，邀請心理專家定期開展心理輔導講座與咨詢，適時對法官心理壓力進行疏導。定期組織開展有益身心健康的體育文化活動和戶外活動，培養法官積極樂觀、理性平和的健康心態。建立法官健康檔案，定期安排法官參加體檢，對年滿45周歲的法官，應根據法官的要求適當增加體檢項目，加強疾病預防。第十、法官晉職晉級一律采取競爭選拔和民主考評的方式公開公平進行，以法官的能力業績和資歷作為晉升的主要考核標準，想方設法幫助落實資深法官的職級待遇。法官依法履行審判職責，非經法定事由、非經法律程序，法官不被免職、降職或變相免職、降職；非經內部正當程序不得給予紀律處分。