2002年村組調整承包土地時，將XX鎮XX村A組的1.92畝的土地調整由原告承包耕種，2007年被告XX鎮作出一份《通告》，該《通告》主要內容內容為政府因招商引資項目建設需要，征用XX村的土地。原告承包耕種的1.92畝土地也在上述征用范圍內。原告不服，向法院提起行政訴訟，請求法院確認被告作出《通告》的行為違法。

 

庭審中，被告鎮政府辯稱，其不是土地的征用主體，也不是建設項目用地的使用人，僅僅發布了具有告知性質的《通告》，未直接侵犯原告的合法權益。該《通告》不具有可訴性，鎮政府不是本案適格的被告。

 

該《通告》是否具有可訴性？

 

第一種意見認為，本案原告所訴的《通告》屬于不可訴的具體行政行為，該通告僅僅是“通知”的性質，鎮政府不是征用土地的主體，不應當成為本案的被告。原告應當起訴征用土地的主體，其侵犯了原告的土地使用權和財產權。

 

第二種意見認為，本案原告所訴《通告》不是不具有強制力的行政指導行為，也不屬于“沒有成立”或“還在行政機關內部運作”等對原告權利義務不產生實際影響的行為，應當屬于可訴的具體行政行為，原告的起訴符合人民法院行政案件的受案范圍。筆者同意第二種觀點。

 

具體分析如下：

　

《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）第一條第二款規定：公民、法人或者其他組織對下列行為不服提起訴訟的，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍：……（四）不具有強制力的行政指導行為；……。所謂行政指導行為，是行政機關在進行行政管理的過程中，所作出的具有示范、倡導、咨詢、建議、訓導等性質的行為。本案被告發布的《通告》首先不含有示范、倡導、建議等性質的內容，其次將包括原告的1.92畝的土地納入招商引資建設項目征用土地范圍等內容不僅對原告具有法律約束力，而且對其權益亦產生實際影響，如：可能侵犯了原告的土地承包經營權。所謂行政行為的強制性，一方面表現為潛在的威懾力，另一方面表現為實際的作用力，即行政主體在行使權力受到相對人抵制或遇到其他障礙時可以運用自身的強制手段或借助其他國家機關的強制力量消除障礙。《解釋》第一條第二款第（四）項所稱的“不具有強制性”，是為強調行政指導行為是不具有強制性的。如果名為行政指導行為實際上具有強制力或要求當事人為一定行為或不為一定行為，相對人不遵守或不執行就要承擔不利法律后果，那么這種行為就不再是行政指導行為，當事人對這種行為不服，可以提起行政訴訟。因此，本案原告所訴的《通告》不屬于不具有強制力的行政指導行為。

 

根據《解釋》第一條第二款第（六）項的規定，人民法院不受理“對公民、法人或者其他組織權利義務不產生實際影響的行為。”這里的“不產生實際影響的行為”，主要是指還沒有成立的行政行為以及還在行政機關內部運作的行為等。本案被訴《通告》顯然不屬于“沒有成立”或“還在行政機關內部運作”等對原告權利義務不產生實際影響的行為。

 

《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條第（二）項將抽象行政行為（即通常所稱的行政立法行為和準行政立法行為）排除在司法審查范圍之外。抽象行政行為是行政主體以不特定的相對人或一般管理事項為對象，制定普遍性行為規范的行為。本案被告作出《通告》涉及的對象具有特定性（系XX鎮XX村XX組村民），針對的事項也具有特定性（征用土地進行招商引資項目建設），不僅不具有反復適用性，而且對原告一方的權利義務可能產生影響，因此，《通告》屬于具體行政行為而非抽象行政行為。

 

綜上，本案被告作出的《通告》針對特定事項并涉及特定對象，其內容具有行政強制性，對特定對象的合法權益產生影響，故該《通告》應當具有可訴性。