由于我院處于全市的行政中心區域，近年來，行政訴訟案件穩中有升，在數量眾多的行政訴訟中，官民矛盾日益突出，化解糾紛的難度加大，因此，有必要根據我院行政審判的實際，切實推進行政機關負責人出庭應訴制度。這項制度對于推進行政機關嚴格依法行政，建設法治政府，努力構建和諧社會都具有十分重要和現實的意義。

 

一、行政機關負責人在我院行政訴訟中出庭應訴的情況調查及分析

 

按照國務院《全面推進依法行政實施綱要》和市委、市政府的要求，2008年6月常州市人民政府下發了《市政府關于建立行政機關負責人行政訴訟出庭應訴制度的通知》，對行政機關負責人出庭應訴提出了五項基本要求。文件下發以來，我市、區各行政機關高度重視，認真對待，推進成效明顯。根據調查，2008年，我院共受理以行政機關為被告的行政訴訟案件80件，共有12位行政機關負責人出庭應訴，應訴率為15%。2009年，我院新收各類行政案件92件，行政機關負責人出庭達28人次，應訴率為40.6%，同比上升了25.6%，較好地完成了市依法治市領導小組辦公室的考核目標任務。其中，市勞動和社會保障局法定代表即正職負責人在涉訴案件中自覺主動出庭應訴，為行政機關負責人出庭應訴制度的推進發揮了表率作用。在這類案件中，最終的處理結果統計如下：原告達到訴訟目的而自行撤訴的有15件，占53.6%；維持行政機關作出的具體行政行為的1件，占3.6%；判決駁回原告訴訟請求或裁定駁回起訴的11件，占39.3%；具體行政行為被撤銷僅1件，占3.6%。

 

從調查數據分析，現階段行政機關負責人出庭應訴呈現以下特點：

 

1、行政機關對這項制度的認識得到提高

 

目前各級政府和行政部門對行政訴訟制度的認識和態度有了較大轉變，不出庭、不應訴等現象越來越少，行政機關負責人甚至法定代表人親自出庭應訴的越來越多，行政審判的司法環境逐步得到改善和優化。

 

2、行政審判初步實現良性互動

 

司法機關與行政機關能夠在履行各自法定職責的過程中互通信息、相互配合、相互支持，從而更好地根據法律規定履行好各自的職責，實現良性互動。對行政機關來說，尊重司法的權威，自覺接受法院的司法監督，按時提供證據依據及出庭應訴，認真履行生效裁判確定的義務；對于人民法院來說，認真履行司法審查職責，尊重行政機關的法定職權，不超越司法權限，公正審查行政行，維護依法行政，而不是以隨意撤銷行政機關的決定來“鉗制”行政機關，行政機關以不出庭、不執行法院生效法律文書來刁難法院和行政法官。

 

3、案件處理實現較好社會效果與法律效果

 

案件審理過程中，行政機關負責人參與行政爭議的處理，體現行政機關對案件的重視，贏得行政管理相對人的信任，有利于案件的審理和問題的最終解決，很多案件不需要法院裁判就和解，原告達到了訴訟目的，被告認識和改正了錯誤，以原告申請撤訴結案，實現了行政訴訟既要監督行政機關依法行政，又要依法保護公民、法人和其他組織合法權益的立法宗旨，化解了矛盾，減少了對抗，促進了社會和諧。這類案件，原告達到訴訟目的而自行撤訴的有15件，占53.6%，實現了較好的社會效果與法律效果。

 

4、行政機關執法水平和質量總體上得到提升

 

行政機關負責人參與行政爭議的預防和化解，使行政機關負責人及時、全面、準確了解掌握本行政機關行政執法的的狀況、行政執法人員的能力和水平、行政執法中存在的問題與不足，有效地防止工作中可能出現的以偏蓋全、道聽途說，甚至徇私枉法的現象，有針對性地不斷改進本行政機關的工作，不斷提高行政執法水平。全年審結的行政案件中，具體行政行為被撤銷僅1件，占結案總數的1.09％，與去年同期7.35%相比下降了6.26%，特別是涉區行政機關的敗訴率繼續保持為0，行政機關執法水平和質量總體上得到提升。

 

但同時在調查中發現，這項制度的推行尚處于起步階段，還存在出庭應訴的總體數量及出庭率仍然偏低、部門間存在不平衡性、行政機關法定代表人出庭應訴較少等情況。從調查的情況來看，目前行政機關負責人出庭應訴還存在目標定位不高、重形式輕實質、監督功能弱化等問題。

 

1、行政機關負責人親自出庭應訴，不是走形式，求效應，而應該注重實質效果，應注重改變出庭不出聲的現象，讓老百姓能夠感受到行政機關對自己的尊重，能夠真心聽取自己的意見，因而能逐步矯正長期以來自己思想中“官”貴“民”輕的傳統觀念，有效地消除老百姓的抵觸情緒和對抗心理，化解官民矛盾，密切黨群關系、干群關系，及時消除雙方心理上的隔閡，以誠相待，營造起官尊重民、民信任官的良好氣氛，繼而鈍化矛盾，使行政爭議從根本上得到解決，減少信訪和纏訪。

 

2、行政機關負責人出庭應訴參與個案的處理固然重要，但這種制度的建立的目的是要更好地發揮行政審判的職能作用，預防和化解行政爭議，保護公民、法人和其他組織的合法權益不受違法行政行為的侵害。因此，行政機關必須站在規范執法行為、促進依法行政的角度來加強與人民法院在行政訴訟中的溝通與配合，全面監督行政機關是否根據法律的規定行使職權，真正成為有效化解行政爭議、有效提升依法行政能力、有效樹立司法權威的重要抓手，從而從源頭上減少行政爭議，緩解社會對法院行政審判工作的壓力，做到息訴罷訪。

 

二、推行行政機關負責人應訴制度的幾點建議：

 

推行行政機關負責人出庭應訴制度既是改善司法環境的重要舉措，也是司法環境得到改善的重要標志。當前，應當將推行行政機關負責人出庭應訴制度作為改善司法環境的突破點，大膽開拓創新，積極引導促進。既要防止消極觀望思想，也要防止急于求成思想，實施這一制度決不會一蹴而就，面臨觀念、體制等各方面的阻力，需要長期堅持不懈的努力。為督促我市行政執法部門認真履行應訴義務，倡導和鼓勵行政機關負責人出庭應訴，我們特提出加強行政機關負責人出庭應訴工作的建議：

 

1、 進一步推行行政機關負責人聯動交流機制

 

首先是通過召開行政機關座談會、交流會的形式，建立法院與涉訴案件較多行政機關的定期或不定期聯系會議制度。對行政機關負責人出庭應訴的宣傳、溝通和建議，采取多種形式加強雙方的溝通和聯系，交流行政審判和行政執法的情況和信息，取得行政機關對負責人出庭應訴的理解和支持，增加相互之間的了解和共識，促進行政爭議的妥善解決、更好解決，以便進一步促進行政爭議的協調解決和糾正行政執法部分不完善之處。

 

其次，對涉訴案件較多、特別是敗訴案件較多的行政機關，法院主動與其聯系，召開會議，通報存在問題，提出改進建議，再通過定期交流座談的形式，將一段時期行政案件所反映出來的行政執法問題向相關行政機關予以通報，并分析問題的原因，探索杜絕問題再次出現的良好對策，有效地促進行政機關依法行政能力的提高。

 

2、 進一步規范訴前法律釋明

 

行政機關負責人出庭應訴，是在法律無強制性規定的基礎上，因此，通過舉辦依法行政的專題講座，使行政機關負責人樹立對法律的尊重，對出庭應訴的正確認識，宣傳行政機關負責人參加開庭對促進行政執法水平和質量的好處，敢于和當事人對簿公堂，敢于依法對做出具體行政行為的依據進行闡釋，完整而透徹地對其做出行政行為的合理性與合法性進行說理。

 

另外，在訴前，法院依法向行政機關隨傳票發放《行政機關負責人出庭應訴通知函》，直接與行政機關負責人聯系和溝通，動員其出庭?；蛘咴陂_庭傳票上直接注明建議行政機關負責人出庭，消除行政機關負責人的出庭顧慮，提高對案件以及依法行政的重視程度，抓法律釋明及指導的要求，從舉證方法、庭審注意事項、行政法律文書填寫制作要求、法律適用與釋明等方面指導行政機關負責人積極應訴，充分體現審務公開，促進和諧，從而提高行政機關負責人的依法行政意識和依法行政的能力，帶動提高行政機關機關負責人出庭率，對行政案件的審判乃至執行起到了良好的效果。

 

3、 選擇出庭應訴的案件類型、數量、和出庭應訴的機關范圍。

 

行政機關負責人總攬機關工作全局，應當合理選擇出庭應訴的案件，保證其有限的精力發揮更大的社會效果。建議政府出臺剛性規定，明確行政機關法定代表人必須出庭應訴的情形，法定代表人有正當理由不能出庭應訴的，分管副職必須出庭應訴。

 

行政機關法定代表人工作繁忙，出庭應訴的案件數量不宜規定過高，否則不切實際，容易產生抵觸情緒，導致制度難以落實，影響實施效果。建議各行政機關當年發生的第一起行政訴訟案件，行政機關法定代表人應當出庭應訴，行政機關法定代表人有正當理由不能出庭應訴的，分管副職必須出庭應訴。年度行政訴訟案件較多的，可按照一定比例確定行政機關負責人的出庭次數。

 

對于區、市而言，行政機關負責人出庭應訴的行政機關應該包括：區、市政府及各部門、區、市政府各派出機構、各鄉（鎮）人民政府、區政府具有行政管理職能的事業單位、受區、市人民政府委托行使行政職權的單位。上級政府可依此類推。

 

4、 建立出庭應訴考核制度。

5、  

運用個案全程跟蹤方法，督促行政機關負責人按時出庭應訴。政府法制機構要充分發揮監督指導職能，把行政審判作為檢驗依法行政能力的重要標準，把履行法院判決作為是否尊崇法律的重要指標，把配合法院協調處理案件作為共同的政治責任，建立考核制度，對簽收法律文書、組織答辯、出庭應訴、勝（敗）訴率、履行判決、回復司法建議等各個環節進行科學考核，并將考核結果納入當地政府經濟社會發展總體目標中，與政府年度綜合工作目標績效掛鉤，使該項制度落到實處，并在推進依法行權，建設法治政府中發揮積極的作用。

 

6、 邀請行政機關旁聽。

 

邀請行政機關、人大代表、政協委員參加旁聽庭審的活動，對一些影響較大的行政案件組織行政機關工作人員，尤其是組織中層及以上干部旁聽，有助于換位思考，對通過案件審理暴露出來的薄弱環節加以重視并及時予以整改，為行政機關提供自查自糾的平臺，及時將個案的得失轉化為依法行政的經驗教訓，提高依法行政的水平，邀請人大代表、政協委員參加庭審，增進人大代表、政協委員對法院工作的了解和支持，有利于外部司法環境的優化和司法權威的樹立。