土地產權是指權利人在其權利存在的土地上，為實現其利用土地的目的，分別依法行使其權利時對土地的用益、流轉、管理權。確立土地產權制度，明晰土地產權權利內容，在調整土地法律關系上有其重要作用。目前在我國，農業、農村和農民問題被稱為“三農”問題，它關系到農業的發展、農村的穩定和農民的切身利益。隨著社會的發展和改革的深入，這一問題日益凸現出來。解決這一問題的核心是農村土地制度的完善。我國應完善農村土地權利體系和保障機制，并對農村產權組織予以重構。

 

我國農村土地制度是一個不斷發展、不斷創新的過程。自1978年秋起，土地家庭聯產承包責任制經歷了農民自發到國家逐步承認的過程，最終在1984年基本完成在全國范圍內的推行。土地承包經營使農用土地實現了“兩權分離”，土地的所有權和承包經營權可以分別歸屬于集體和農民兩個不同的主體，使原來一切土地權利歸集體的單一產權體制，轉變為集體擁有土地所有權和農戶享有土地承包經營權的二元產權體制。這種體制激起了農民長久利用、集約利用土地的積極性。農戶成為獨立的和完整的經濟核算單位，他們獲得了對自己勞動力的支配權，激發了農民的生產積極性，促進了農村經濟的發展。

 

目前，我國農村土地制度已經形成了比較完善的法律體系，我國《憲法》、《土地管理法》、《農業法》、《村民委員會組織法》等都作出了相應的規定，明確了農村土地權利的主體、客體和權利義務內容。特別是2003年3月施行的《農村土地承包法》為農村土地的使用權的依法行使提供了有力地保障。根據我國現行土地法律制度的規定，我國農村土地產權制度包含以下權利體系，即國有土地所有權（完全所有權）、集體土地所有權（不完全所有權）、土地承包經營權、租賃權、“四荒”使用權抵押和其它抵押、基地權等。

 

盡管我國農村土地產權制度日趨完善，但在具體實施過程中也存在種種問題。在實踐中，農民的經營權難以得到應有的保護，當農戶在土地承包經營過程中遇到侵權行為時，農戶往往處于弱勢地位，無法依法爭取到自己的合法權利。農村土地制度存在以下五個方面的現實問題

 

一是所有權主體虛位。我國《憲法》和《土地管理法》都明確規定了農村土地歸農民集體所有，但是該規定實質上是模糊的，“農民集體”的含義并不明確。根據我國《村民委員會組織法》的規定，無論是村民小組還是村委會都不可能成為農村集體土地的所有者。這樣就造成了農地所有權主體的虛位。實踐中，村民小組、村委會、鄉政府，甚至一些集體經濟組織都成為集體土地的實際支配者，行使著所有人的權利。由此導致現實中的嚴重后果是，村干部和鄉干部成了農村集體土地的實際支配者和最大受益者，集體土地所有權實際已被虛化，鄉村干部“尋租”成為一種較為突出的現象。

 

二是所有權效力的相對性和權利內容的不完全性。與國家土地所有權相比，集體土地所有權在法律上受到相對保護。從我國現行法律規定及其運作來看，農民集體土地所有權是一種受到嚴格限制的所有權。國家對其用途、流轉、處置進行嚴格地管制。對照所有權的權能構成，農民集體土地所有權的權能則表現殘缺不全。我國農村土地的法律所有權（即名義所有權）與實際所有權完全不一致。我國農村土地的所有權的真正主體是國家（中央政府），各級政府只是這個所有權主體的代理人，鄉、村、組集體是國家所有權的基層代理人。這些規定違背了所有權平等的要求。

 

三是農地承包合同性質不明。在理論界，農地承包合同的性質有行政合同說和民事合同說兩種觀點。行政合同說認為，農業聯產承包責任制的建立，使農民通過與政府簽訂行政合同獲得土地使用權，以行政合同代替了計劃體制下的行政命令或指令性計劃，國家在農業領域管理方式上行政合同占據了主導地位。而民事合同說認為，農地承包合同如同企業承包經營合同一樣是平等主體間簽訂的雙務、有償、諾成合同。理論上的爭議在立法上也得到了相關的支持。由于行政與民事關系不分，承包合同已不限于發包人與承包人的民事權利義務，失去了本來的含義，成為地方政府和鄉村干部對農民進行全方位治理的手段。

 

四是農地承包經營權性質不清。目前我國學術界的爭論主要集中在物權說與債權說之間，除上述兩種觀點外，還包括勞動關系說、物權兼債權說、債權兼物權說、（復合）所有權說、田面權說（所有權為田底權）、附加土地所有權說、社會保障說等。

 

五是土地流轉制度存在缺陷。雖然我國《農村土地承包法》第32條規定了承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓、入股等方式流轉，但我國農村并未形成合理有效的土地流轉機制，如流轉客體有限，流轉性質不明確，流轉種類的不科學性和流轉程序的不規范性。流轉障礙主要在于：一是將農業承包合同定位于債權合同，因而土地承包經營權人轉包土地或轉讓土地承包經營權需經發包人同意；二是依我國《擔保法》第37條之規定，耕地、自留地等集體所有的土地使用權原則上不可抵押。不可抵押限制了農地流轉。對此，有學者提出了質疑：“這一規定未必合適，農地使用權都可以轉讓，為何就不能設定抵押權呢？”由此導致的結果是生產力無法重新配置，農業經濟結構的調整處于要么重新調整土地承包關系，要么放棄規模經營的尷尬局面，土地的資源配置效率低下。