[論文概要]  由于現行審判績效考評機制忽視了訴前調解與審判績效考評結果之間的"效益背反"，導致法院預防化解矛盾表現和審判績效考評結果之間出現"悖論"現象，影響了法院和法官開展預防化解矛盾糾紛的積極性。在強調人民法院堅持能動司法、積極預防化解矛盾的社會背景下，構建科學的審判績效考評體系，首先要把鼓勵法院和法官參與社會矛盾預防化解確立為審判績效評估的基本價值導向，同時要加大對法院預防化解矛盾工作的考核力度，把案件受理數是否下降作為衡量法院審判工作績效的重要或首要依據，把訴前調解案件數、訴前調解率納入考評體系，并重新確定法院年人均結案數、法官年人均結案數的統計口徑。全文約9400字。

 

[以下正文]

 

去年底，中央政法委要求全國政法機關緊緊抓住影響社會和諧穩定的源頭性、根本性、基礎性問題，深入推進社會矛盾化解、社會管理創新、公正廉潔執法三項重點工作，推動政法工作全面發展進步。最高人民法院王勝俊院長強調，全國各級法院要緊緊圍繞三項重點工作，努力實現人民法院工作的新發展。在三項重點工作中，化解矛盾糾紛是核心、是主戰場。審判績效考評作為對各法院、各審判業務部門和法官審判績效的綜合評價，如何適應形勢發展的要求，確立積極預防化解矛盾的目標導向，促進審判質量效率和法官素質的全面提升，是各級法院迫切需要解決的問題。

 

一、現實困惑：法院訴前預防化解矛盾的表現和審判績效考評結果的"悖論"

 

悖論（英文"paradox"） 指的不僅是個別違背理論預期的現象，更指一雙雙相互矛盾、有此無彼的現象的同時存在。在目前審判管理工作中，法院訴前預防化解矛盾表現和審判績效考評結果就存在悖論現象。

 

（一）人民法院在訴前預防化解矛盾方面的表現

 

近年來，各級法院立足審判職能，積極參與和諧社會建設，在矛盾糾紛訴前預防、訴前分流、訴前調解 等方面付出了艱辛努力，有效預防化解了大量社會矛盾糾紛，獲得了人民群眾的歡迎和贊譽。這些行動不是法律的強行規范，也不是奉西方司法制度為圭臬的人們眼中所謂正統的司法活動，而是各法院立足本土資源，在新的時代背景下的"自發"實踐。這兒列舉兩例。

 

【材料一】 2008年以來，陜西省隴縣法院按照"法官＋參審員＋調解員"的模式，建立"一村一法官"調解工作機制。"一村一法官"調解工作機制實施以來，全縣共排查各類矛盾糾紛2766件，其中法院參與、指導各級組織化解矛盾糾紛1927件，進入訴訟程序的民事、刑事、行政案件839件，只占全部矛盾糾紛的32%，從源頭上消除了一大批影響社會和諧穩定的因素，全縣群體性事件、進京非正常上訪、赴省集體上訪較上年分別下降67%、67%和74%。

 

【材料二】 近年來，四川省法院強力推進"大調解"，分流社會矛盾。一是依靠黨政構建"大格局"， 二是發揮立案環節的分流疏導作用，三是實行全員、全程、全域調解，四是加強與人民調解、行政調解的銜接協調，五是始終堅持調判結合。工作成效已經初顯。一是案件增速放緩。今年1至5月，全省法院婚姻家庭、繼承糾紛案件同比下降2.31%，合同糾紛案件同比下降16.26%，再審案件同比下降11.68%，行政案件同比下降17.54%，國家賠償案件同比下降42.86%。二是涉訴信訪大幅下降。1至5月來信、來訪同比下降22.06%和29.02%。三是工作作風得到了轉變。廣大法官通過開展調解，增強了做群眾工作的本領，拉近了與群眾的感情和距離。

 

（二）預防化解矛盾的表現與審判績效考評結果的悖論

 

當我們為法院預防化解矛盾工作成效感到鼓舞時，一些法院和法官卻尷尬地發現，雖然他們全力構建多元化糾紛解決機制，預防化解了大量矛盾糾紛，但在審判績效考評時數據卻"不甚漂亮"甚至"不容樂觀"，不但相應的工作及成效（投入和收益）在考核中顯現不出來，反而"惡化"了一些指標。以筆者所在省的甲、乙兩市中級法院為例，兩市法院預防化解矛盾的表現與審判績效考評結果呈現強烈反差。

 

【材料三】 甲市法院2009年在開展"千名法官進社區、進鄉村、進企業"活動中，共有980名法官與1230個社區、村組、企業實現了對口聯絡，開展各類法律宣傳66場次，發放法律風險提示3838份，企業服務卡5000份，贈送《企業常見法律風險案例匯編》2000余冊，發出司法建議95份，訴前化解各類矛盾糾紛8545件。該院民事案件申請再審率下降了21.42%；接待處理信訪下降了近60%。在2009年度全省法院"公眾滿意年度"測評中，該法院滿意率居全省法院第一。但在省高院對各市法院的審判質效考評中，甲市法院基礎指標中低于全省平均水平的有：①案件平均審理天數②法定正常審限內結案率③18 個月以上未結案件數④民事案件調解率⑤上訴率⑥被改判發回率⑦申訴、申請再審率。分析指標中低于全省平均水平的有：①當庭結案率②民事案件撤訴率③行政一審案件撤訴率④一審簡易程序適用率⑤院人均結案數⑥院審判人員平均結案數。

 

【材料四】 乙市法院2009年訴訟服務中心指導群眾訴訟77800人次，訴前成功調處糾紛5951件。2010年2月，該法院工作報告獲市人代會全票通過。2010年上半年，全市法院共受理各類案件28371件，同比下降5.78%；結案22008件，同比下降3.98%。但在省高院對各市法院的審判質效考評中，乙市法院基礎指標中低于全省平均水平的有：①案件平均審理天數②法定正常審限內結案率③18 個月以上未結案件數④民事案件調解率⑤被改判發回率。分析指標中低于全省平均水平的有：①再申訴、申請再審率②當庭結案率③民事案件撤訴率④行政一審案件撤訴率⑤一審簡易程序適用率⑥院人均結案數⑦院審判人員平均結案數。

 

二、原因剖析：法院預防化解矛盾和現行審判績效考評的"效益背反"

 

效益本身是一個經濟學術語，是指在一個生產過程中，從一個給定的投入量中獲得最大的產出，具體而言，就是以最少的成本消耗取得同樣多的收益，或以同樣的成本消耗取得最大的收益，用公式表示就是：效益=收益/成本，成本最小化、收益最大化是效益理念的兩個必要組成部分。把這個理論引入司法領域，便產生了司法效益問題。司法效益在司法價值目標體系中有不容忽視的綜合地位，表現了一種社會的司法理想。一個現代的法制社會需要通過不斷強調司法效益這個綜合的宏觀價值目標，通過司法的實現，鞭策司法的不斷進步。預防化解矛盾工作作為人民法院的一項司法活動，其效益分析對于法院工作機制的調整和部署具有重要的規范意義和參照價值。

 

（一）人民法院預防化解矛盾的效益分析

 

1、人民法院預防化解矛盾的投入。就解決糾紛而言,投入不僅包括當事人的時間耗費、物資投入、各種費用的支出，還包括法院和法官人力、物資以及時間的投入。這兒列舉一例：

 

【材料五】 某小區 80戶居民因排水問題與隔壁小區186戶居民發生矛盾，四處投訴。針對這起糾紛，小區所在地某法官在準確了解雙方矛盾焦點的基礎上，冒著高溫先后16次到現場勘查做調解工作，３次召開業主大會，挨門逐戶到100多位業主家中聽意見、做工作，最終確立了對兩個小區居民均有利的解決方案。小區居民們激動地說，如果沒有法官真情為民的工作，我們現在仍然還處在矛盾紛爭中。

 

2、人民法院預防化解矛盾的收益。關于司法收益的內涵，不能僅僅從經濟學的意義上來理解，還必須從政治、經濟、社會的角度，甚至于倫理的角度進行探討。(1) 從學科角度看,司法收益可分為司法政治收益、司法經濟收益、司法社會收益、司法倫理收益; (2) 從范圍角度看,司法收益可分為宏觀司法收益、中觀司法收益、微觀司法收益；(3) 從時間的角度看，司法收益又可分為長期的司法收益、中期的司法收益以及短期的司法收益。 筆者認為，司法活動產生的收益主要體現在兩個方面:(1) 通過司法活動使當事人的權利得以"便利、有效、低成本"實現;  (2) 通過司法活動保護合法的社會關系，弘揚社會正義，使公眾自覺地遵守社會秩序，從而維護社會和諧穩定。

 

從上述列舉材料可以看出，人民法院通過訴前預防化解大量矛盾糾紛后，不管是人民群眾、還是人民法院，都從中"受益匪淺"。就人民群眾來說，一是保障了自身權利，維護了自身權益；二是通過理性、平和的方式解決糾紛，避免了"官司打完，爭執難了"尷尬之事發生；三是避免了一筆訴訟費用；四是避免了到法院"打官司"往返奔波之苦。就人民法院來看，一是有效壓降了受案數，節約了司法資源，一定程度上緩解了"案多人少"的矛盾；二是以便利、快捷的方式解決糾紛，將矛盾化解在萌芽狀態，及時修復了社會關系，維護了社會秩序；三是繼承發揚了我國人民司法的優良傳統，解決糾紛方式為群眾樂于接受，解決糾紛結果符合人民群眾的利益，獲得群眾廣泛擁護；四是司法作風得到轉變，提升了司法權威和司法公信。

 

 （二）預防化解矛盾工作和現行審判績效考評指標的"效益背反"

 

"效益背反"又稱為"二律背反"，這一術語表明著兩個相互排斥而又被認為是同樣正確的命題之間的矛盾。"效益背反"是物流領域中很普遍的現象，是物流領域中內部矛盾的反映和表現，指的是物流的若干功能要素之間存在著損益的矛盾，即某一功能要素的優化和利益發生的同時，必然會存在另一個或幾個功能要素的利益損失，反之也如此。這是一種此漲彼消、此盈彼虧的現象，往往導致整個物流系統效率的低下，最終會損害物流系統的功能要素的利益。借用此概念，筆者發現，目前人民法院預防化解矛盾工作和審判績效考評指標之間同樣存在"效益背反"的現象。一是在司法成本投入方面。司法資源總是有限的，當法院在預防化解矛盾工作投入一定的人力、物資以及時間，那么它在案件審理工作上投入的人力、物資以及時間將相應減少，這樣就不可避免的造成諸如法院年人均結案數、法官年人均結案數、案件平均審理天數、法定正常審限內結案率等指標受到影響。二是在司法收益方面。前文已述，通過預防化解矛盾工作使人民群眾和法院都"收益多多"，但這些收益在審判質效考評時不但沒有"增益"反而會"減益"。通過訴前調解樣本 分析，從人民法院訴前調解的糾紛類型來看，訴前調解對婚姻家庭糾紛、人身權糾紛及小額經濟糾紛呈現出良好的適應性。上述三類糾紛占訴前調解糾紛總數的81.2%，訴前調解成功率分別達到70.7%、61.5%、57.7%。而這三類糾紛也恰恰是法院審理環節最容易調解成功的案件類型，調解率分別達到63.2%、53.3%、43.5%。也就是說，通過人民法院訴前調解工作，容易調解的糾紛在訴前已大部分化解了，"過濾"后進入訴訟環節的大多是人員難找、矛盾沖突大、法律關系復雜、爭議激烈的一些復雜、疑難案件，而這些案件調解難度大，服判息訴率低，當事人易上訴上訪。一些法官形象的稱之為"好吃的肉提前消化掉了，剩下的是難啃的骨頭。"既然易"消化"的案件提前"消化"，那么"骨頭"案件在受理案件總數中的比例相應增大。由于"骨頭"案件難調、難撤、難判、難執，這就"惡化"了諸如民事案件調解率、被改判發回率、再申訴、申請再審率、當庭結案率、民事案件撤訴率、行政一審案件撤訴率、一審簡易程序適用率、院人均結案數、院審判人員平均結案數這些指標。反之，如果不做矛盾糾紛預防化解工作或成效不好，那些易"消化"的案件進入訴訟環節后，民事案件調撤率等指標數據反而會上升，考核結果也就越"理想"。 從上述分析可以得出，由于訴前調解與審判績效考評結果之間存在"效益背反"，訴前調解工作成效越大，一些指標越會"惡化"。

 

（三）現行審判績效考評機制對訴前調解與考評結果"效益背反"的忽視

 

從本世紀初開始，法院系統開始對案件質量評估審判質量效率評估問題進行了探索。2003年1月，上海法院首次發布了包括27項指標在內的指標體系數據。2003年12月，江蘇高院發布全省法院審判質量效率統一指標體系和考評機制的7號文件。2008年1月，最高人民法院印發《關于開展案件質量評估工作的指導意見（試行）的通知》，評估指標體系分為審判公正、審判效率、審判效果，共33個指標。全國各級法院根據自身實際情況，按照最高法院的《通知》精神增加或者減少指標，分別發布實施具體的指標數量和評估標準。本文需要探究和追問的是，最高法院發布的評估指標體系以及各地法院制定的審判質效指標體系是否注意到了訴前調解與審判績效考評結果之間存在"效益背反"？是否真實、客觀、全面地反映和評估了各法院的預防化解矛盾工作及其績效？在筆者仔細搜尋、研究了一些法院的評估指標體系后，發現答案無法令人滿意！這正是導致法院預防化解矛盾表現和審判績效考評結果之間出現"悖論"的癥結所在。

 

三、解決之道：以預防化解矛盾為價值導向完善審判績效考評機制

 

近日，最高人民法院王勝俊院長在全國大法官審判管理專題研討班上強調指出："要通過設定科學的審判績效考評指標，促使法官朝著公正、廉潔、為民的目標去努力。要完善評價方法，建立具有人民法院特色的審判績效考評體系，全面、客觀、公正地評價人民法院工作和人民法官的司法能力。"、"要完善審判管理指標，特別是要完善反映案結事了的指標，做到科學設定，符合實際和司法規律，引導法官更好地化解矛盾。"在強調人民法院能動司法、積極預防化解矛盾的社會背景和時代要求下，如何進一步完善審判績效評估體系，解決現行審判績效考評指標對法院預防化解矛盾工作的"反向制約"問題，亟待我們深入思考，積極探索。

 

（一）把鼓勵法院和法官積極參與社會矛盾預防化解確立為審判績效評估的基本價值導向

 

"價值標準限制乃至決定著評價標準"。任何改革都不能回避價值導向問題，這是改革設計者在進行利益取舍和路徑選擇時必須解決的基本問題。筆者認為，審判績效評估體系除了堅持"司法公正與司法效率的統一"、"實體公正與程序公正的統一"、"法律效果與社會效果的統一"這三個方面的基本價值導向外，還要確立鼓勵法院和法官積極參與社會矛盾預防化解的價值導向。

 

1、人民法院預防化解矛盾是構建社會主義和諧社會的迫切需要。和諧社會并不是沒有矛盾和糾紛的社會，而是社會矛盾和糾紛能夠得到科學、合理、及時化解的社會。而剛剛走出總體性社會結構狀態的中國，民間權威和非政府組織基本上處于闕如或癱瘓狀態，社會自我消解糾紛能力低下，使得社會在很大程度上更期待通過確定的法律規則和具有強制力的國家規制進行社會調控，大量的糾紛以訴訟形式進入司法領域。面對解決社會糾紛、維持穩定的巨大壓力，急需人民法院全力做好矛盾糾紛預防化解工作，最大限度地化解潛在的各類矛盾，使社會生活能夠在正常的軌道上運轉。

 

2、人民法院預防化解矛盾是堅持能動司法的必然要求。社會在解紛方面對制度供給的過分依賴，以及人民調解等其他解紛機構能力的低下，導致法院很大程度上不得不充當本該由社會解決糾紛機構扮演的角色--"廣譜"解紛機構。在黨委政府的厚望與壓力之下，為了強化司法在社會政治功能方面的能力，法院提出了"能動司法"的口號。能動司法對法院審判工作提出了新的要求：一是能否把糾紛有效化解在基層、能否徹底消除隱患是社會評價司法的最高標準，相比之下，裁判的合法性與規范性則是第二位的；二是司法應當扮演更加積極的角色，更加主動地發現、預防、解決糾紛，而不能被動滿足于被動審理案件；三是法院不能拘泥于"裁判"這個狹隘的職能分工，只要是有助于預防、化解糾紛的工作都要積極去做，包括積極開展調研、建立糾紛預警機制、提供司法建議也是司法工作的重要組成部分；法官不能只作單純適用規則的消極裁判者，而要充當"社會工程師"角色。 

 

3、人民法院預防化解矛盾是應對人民群眾日益增長的司法需求與司法資源有限性矛盾的理性選擇。社會糾紛高發、審判資源有限，法院難以滿足人民群眾日益增長的司法需求。加強預防化解矛盾工作不僅可以大大緩解法院受理案件的壓力，而且可以克服訴訟解紛機制固有的滯后性、局限性、被動性以及高成本等弊端，能夠實現資源的合理配置，從社會資源總量上降低糾紛解決的成本，形成各種糾紛解決機制的良性循環，達到糾紛解決事半功倍的效果。

 

（二）加大對法院預防化解矛盾工作的考核力度

 

1、把案件受理數是否下降作為衡量法院審判工作績效的重要或首要依據。（1）一個地區發生的糾紛越來越少，是社會越來越和諧的一個表征。首先，糾紛的產生不是孤立的，它是各種社會因素的綜合。在社會發展的特定時期，特別是社會轉型期和高速發展期，往往也是糾紛多發期。其次，糾紛解決是一種社會活動及過程，每一個具體的糾紛解決過程都不是孤立的，而是在綜合和動態的社會系統之中進行的。因此，糾紛發生的多少，糾紛的解決的狀況，不僅表明一個社會（包括大社會和小社會）自身的協調程度，也表明社會與秩序、規范的連接狀態，既是反映社會的規范化和"法制化"程度的表征，又能體現出一個地方社會綜合治理模式的功效。目前一些地區對社會治安狀況的評估分析已出臺了量化標準，筆者建議，"萬人糾紛起訴率"應作為考核一個地區社會治安及綜合治理工作的指標。（2）一個法院受理的案件數越來越少，是法院司法能力越來越強的一個重要標志。正如刑事案件發案率一直是我國衡量社會治安乃至公安工作的重要或首要指標，筆者認為，應把案件受理數升降作為衡量法院審判工作的重要或首要指標。首先，一個地區存在糾紛產生常態總量，是糾紛產生的客觀規律。其次，人民法院預防化解矛盾工作的主觀努力將在常態總量幅度內有效壓降糾紛發生數（反映在司法領域就是案件受理數）。在經濟社會條件基本相同的條件下，當法院維持正常工作時，實際案件受理數會與常態基本一致；當法院加大主觀努力時，實際案件受理數會低于常態；當法院主觀努力不夠時，實際案件受理數會高于常態。此結論，前引材料一、二、三、四中4家法院案件受理數下降的有關數據已充分印證。因此，要把案件受理數升降率作為考評指標，并占較大的權重（20％為宜）。以該法院前三年案件受理數升降率平均值為基數，案件受理數每上升或下降一個百分點，考核時就相應減或加一分。

 

2、把訴前調解案件數、訴前調解率納入考評體系。隨著ADR模式的逐步深入，替代性糾紛解決模式也越來越受到司法界的青睞，越來越多的法院開展訴前調解工作。如北京市朝陽區法院 "立案前調解息訴工作"、上海市浦東新區人民法院在立案前委派有關單位或組織調解案件、江蘇省常州市鐘樓區通過司法局在法院設立"人民調解工作室"的方式開展訴調對接。法院通過職能的前移，大大緩解訴訟的對抗性，更多向協商化轉變，促進了法院職權管理的效率的提高。這種模式讓法院開始超越自我利益，不再僅以鼓勵訴訟為導向，而開始積極引導社會創建和諧的糾紛解決文化，努力將糾紛解決從國家和司法機關的壟斷向社會開放，克服訴訟及法律思維固有的局限性，縮小國家制定法與習慣、常識和情理的差距沖突，追求法院的社會責任及其參與社會治理的積極功能。在社會各界包括各級法院對訴前調解的積極功能已基本形成共識的背景下，把訴前調解案件數、訴前調解率（訴前調解案件數占法院受理案件的總數）納入考評體系應屬"水到渠成"。因此，應重新確定法院年人均結案數、法官年人均結案數的統計口徑，訴前調解案件數應作為法院、法官當年結案數，凡訴前調解的案件，經過法院出具調解書或確認書的，均可以作為調解撤訴案件一并統計，以充分調動法院和法官做好矛盾糾紛預防化解工作的積極性。

 

四、結語

 

美國政治社會學家帕特南對意大利民主制度運轉績效的研究揭示出，傳統制度分析關注的是制度如何規范人們的行為，而新制度主義更關注的是制度如何改革以及在多大程度上改變人們的行為模式。完善審判績效考評機制，就是要改變原有審判工作和審判績效考評的觀念和方式，尋找出理性與感性的交融與契合，發揮考評機制正確的導向作用，引領法院和法官緊緊圍繞預防化解矛盾目標不斷優化工作程序和方法，使各種"自發"行為變為"自覺"行為，從"自由王國"走向"必然王國"，保證法院行為實施效果的持續改進。