論文摘要：森林資源的價值性使林權(quán)質(zhì)押貸款成為可能。隨著林權(quán)改革的不斷深化，林權(quán)質(zhì)押貸款在實踐中及法律中都得到了肯定，但是仍然面臨著諸多法律困境。應當通過立法消除林權(quán)質(zhì)押貸款中相關概念上的沖突，改革限額采伐制度，完善林權(quán)質(zhì)押登記制度，建立林業(yè)風險補償金，分散林權(quán)質(zhì)押貸款風險。

 

關鍵詞 林權(quán) 質(zhì)押 森林資源 合理預期 限額采伐

 

 

　　林權(quán)質(zhì)押貸款是指林權(quán)人將其擁有的森林、林地或林木的所有權(quán)或使用權(quán)質(zhì)押給債權(quán)人作為借款的擔保。如果林權(quán)人到期不能清償債務，則債權(quán)人以森林、林地或林木所有權(quán)或使用權(quán)的交換價值優(yōu)先受償。作為投融資領域的一項金融創(chuàng)新，這項改革對推動農(nóng)村信貸及林權(quán)市場化建設具有重要意義。

 

　　一、林權(quán)質(zhì)押貸款是林權(quán)制度改革的必然要求

 

　　林權(quán)質(zhì)押貸款是在林權(quán)改革中，林農(nóng)"四權(quán)"落實后，在金融機構(gòu)風險可控的前提下，政府為解決林農(nóng)融資難而扶持、引導金融機構(gòu)以"林權(quán)證"為突破口為林農(nóng)發(fā)放的貸款，它的應運而生，來自森林資源乃至林權(quán)本身的屬性以及我國相關法律法規(guī)制度的發(fā)展與完善。

 

　　1.森林資源的價值性使林權(quán)質(zhì)押貸款成為可能。我國《森林法實施條例》規(guī)定，森林資源包括森林、林木、林地以及依托森林、林木、林地生存的野生動物、植物和微生物。森林資源的生態(tài)意義固然極其重要，但其經(jīng)濟價值亦不容忽視。鑒于森林資源具備資源的稀缺性、有用性、價值性等特征，而其價值在一定條件下能夠以貨幣計量并明確歸屬于某一法律關系的主體，從而對其進行資產(chǎn)化管理成為可能。理論上，設定質(zhì)押權(quán)的財產(chǎn)應當具有獨立交換價值且法律允許轉(zhuǎn)讓、權(quán)屬明晰且質(zhì)押人有權(quán)處分、宜于由質(zhì)押人占有使用這三項條件。森林資源的價值性使其具有了交換價值，亦使其可以由特定的權(quán)利主體所享有，因此，只要法律對其流轉(zhuǎn)持認可態(tài)度，相應的林權(quán)質(zhì)押貸款即可成立。

 

　　2.林權(quán)質(zhì)押貸款符合我國現(xiàn)行法律規(guī)定。林權(quán)質(zhì)押為債權(quán)人設立了一個質(zhì)押權(quán)作為債的擔保，而質(zhì)押權(quán)屬于物權(quán)體系中擔保物權(quán)的范疇，其唯有在法律承認的范圍內(nèi)進行設定，方才具有法律效力。一方面，《物權(quán)法》、《擔保法》等民事法律規(guī)范對林權(quán)質(zhì)押貸款未予禁止。林權(quán)是以森林、林地、林木為客體的權(quán)利集合體，是國家、集體和個人依照法律規(guī)定對森林、林地、林木享有的所有權(quán)和使用權(quán)的權(quán)利束，這些屬性符合權(quán)利質(zhì)押的條件。另一方面，《森林法》對一定范圍的林權(quán)質(zhì)押貸款予以間接認可。該法承認部分森林、林木、林地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，賦予此類林權(quán)流轉(zhuǎn)性，間接承認了可在這些物上設定擔保物權(quán)。

 

　　3.林權(quán)質(zhì)押貸款具有現(xiàn)實的實踐基礎。近年來，有關行政規(guī)章、地方性法規(guī)與政策積極推行林木抵押或林權(quán)質(zhì)押貸款。中共中央、國務院于2003年下發(fā)了《關于加快林業(yè)發(fā)展的決定》，明確提出"林業(yè)經(jīng)營者可依法以林木抵押申請銀行貸款"。此后，各地圍繞林權(quán)制度改革開展了一系列的探索和創(chuàng)新，而林木抵押或林權(quán)質(zhì)押貸款作為服務"三農(nóng)"的一項有益嘗試，也是這場改革"風暴"中的重頭戲。2004年國家林業(yè)局還頒布了《森林資源資產(chǎn)抵押登記辦法（試行）》，明確了可作為抵押物的森林資源資產(chǎn)以及不得抵押的森林、林木和林地使用權(quán)。林權(quán)質(zhì)押貸款在政策與實踐中都在被積極推行。

 

　　二、林權(quán)質(zhì)押貸款面臨尷尬的制度障礙

 

　　林權(quán)質(zhì)押貸款在實踐中的成效明顯，促進了林農(nóng)增收和林業(yè)增效，也促進了林業(yè)生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變，不僅帶來了林業(yè)經(jīng)濟的快速發(fā)展，也為金融行業(yè)信貸業(yè)務帶來了新的契機。但是，這項制度在運行過程中仍然面臨著一些法律困境。

 

　　1.未賦予"林權(quán)"應有的法律地位。盡管"林權(quán)"這個概念被廣泛應用，但是，"林權(quán)"的具體含義是什么？哪些權(quán)利可以歸入"林權(quán)"？法律并沒有作出明確的界定，相關法律規(guī)范中相互沖突的規(guī)定也極易引發(fā)解釋及適用上的爭議。一方面，《物權(quán)法》中并沒有"林地使用權(quán)"或者"林地用益物權(quán)"這個概念，而是將相關內(nèi)容歸入了"土地承包經(jīng)營權(quán)"之中。而且，土地承包經(jīng)營權(quán)的客體僅局限于農(nóng)村集體土地。鑒于我國的國有林地一般由國有林場經(jīng)營管理，這樣的土地承包經(jīng)營權(quán)顯然無法涵蓋國有林地使用權(quán)。另一方面，《物權(quán)法》在"用益物權(quán)"專章中規(guī)定了海域使用權(quán)、探礦權(quán)、采礦權(quán)、取水權(quán)和使用水域、灘涂從事養(yǎng)殖、捕撈的權(quán)利等準物權(quán)，也沒有賦予林地使用權(quán)一席之地?？梢姡?span lang="EN-US">"林權(quán)"概念上的不統(tǒng)一、地位上的不重視，使林權(quán)質(zhì)押貸款的基本立足點存在瑕疵，進而極有可能影響制度功效。

 

　　2.限額采伐制度不完善影響質(zhì)押權(quán)人的合理預期。我國現(xiàn)行的限額采伐制度建立在剛性的行政管理體制下，采伐許可證乃是以省為單位下達指標的，因指標分配上未能實現(xiàn)足夠的細化和量化，實踐中往往不能與林農(nóng)的需求相協(xié)調(diào)。此外，如果采伐許可證頒發(fā)過程中的監(jiān)督制約措施不到位，其結(jié)果也容易受到大量的權(quán)力和人情因素制約而有失公允。林木采伐權(quán)本是林權(quán)人的私權(quán)利，但為了維護生態(tài)利益，法律對此權(quán)利進行了一定的限制。在這種限制下，因為質(zhì)押人享有的權(quán)利不完整，導致質(zhì)押權(quán)人需要對質(zhì)押的權(quán)利進行處分時也要受到限額采伐制度的制約。一旦質(zhì)押物不能獲得采伐許可證，那么質(zhì)押權(quán)人的優(yōu)先受償權(quán)就很有可能化為泡影。

 

　　3.林權(quán)質(zhì)押貸款管理滯后，登記制度存在漏洞。由于尚未出臺專門的林權(quán)質(zhì)押貸款管理辦法和實施細則，致使金融部門在實務操作中只能沿用和參照其他類似貸款做法。但是，這些缺乏針對性以及相對滯后的辦法，常常使貸款操作缺乏合規(guī)性。再加上信貸人員在開展貸款調(diào)查、貸后管理時缺乏相應的林業(yè)知識，往往造成辦貸時間過長，從而影響林權(quán)質(zhì)押貸款的業(yè)務拓展進程。其中，登記制度上的漏洞是管理中存在的最大問題。一方面，由于一些地方林政服務中心和互聯(lián)網(wǎng)絡還未建立，操作流程不明確，致使登記過程中重復勞動增多。另一方面，現(xiàn)行的登記程序無法圓滿實現(xiàn)對風險的調(diào)控。因為只要求登記部門在林權(quán)證上注明登記事項，并不要求林權(quán)人將其權(quán)利憑證轉(zhuǎn)移給登記部門保管，雖然已經(jīng)"注記"過的林權(quán)證不能在林業(yè)管理部門辦理采伐許可證，但卻難以避免質(zhì)押權(quán)人以林權(quán)證為其享有林權(quán)的合法憑證將其林地和林木以出租、出賣、入股等方式進行相應的處分，而一旦質(zhì)押人通過林木采伐以外的方式實現(xiàn)林權(quán)價值，質(zhì)押權(quán)人將很難再從質(zhì)押人手中追回利益，進而使質(zhì)押權(quán)人又一次承擔著不利益。

 

　　4.缺少有效的林業(yè)風險分擔法律制度。作為質(zhì)押物的森林資源大多地處偏遠山區(qū)，較難實施有效的控制，使得林木盜伐的情況屢見不鮮。而很多情況下林權(quán)的滅失是由于森林火災、病蟲害等自然原因，除了辦理相關保險外，林權(quán)人往往得不到任何賠償。因此，是否辦理了林業(yè)保險，將對質(zhì)押權(quán)人決定是否借款產(chǎn)生重要影響。但是，我國的林業(yè)保險業(yè)務還處于萌芽狀態(tài)，制度不完善，險種較少，加上許多保險公司不愿涉足貌似沒有利潤的林業(yè)，使林權(quán)質(zhì)押貸款缺少一道有力的風險保障，這也成為了制約其推廣的因素之一。同時，經(jīng)濟基礎決定上層建筑，林業(yè)保險業(yè)務的不成熟在一定程度上也造成了有效的林業(yè)風險分擔法律制度的匱乏，降低了法律在此方面的引導與規(guī)制功效。

 

三、完善林權(quán)質(zhì)押貸款制度的應對措施

 

　　1.修改《森林法》，消除林權(quán)質(zhì)押貸款中相關概念上的沖突。對"林權(quán)"概念及其法律地位的界定，可在修訂《森林法》時進行彌補。通過對"林權(quán)"作出專門規(guī)定，細化林地使用權(quán)、林權(quán)流轉(zhuǎn)、林權(quán)質(zhì)押、林木抵押等系列具體內(nèi)容，使林權(quán)改革的實踐成果在法律中得以確認。一旦《森林法》成功修改，根據(jù)新法優(yōu)于舊法、特別法優(yōu)于普通法的原則，相關法律規(guī)范中的沖突就可通過新法的最終適用得以解決。此外，在條件成熟時，還可制定林權(quán)質(zhì)押、林權(quán)流轉(zhuǎn)方面的單行條例等，對相關法律問題進行全面而系統(tǒng)規(guī)定。

 

　　2.改革限額采伐制度，確保質(zhì)押權(quán)人的合理預期。面對現(xiàn)行限額采伐制度給質(zhì)押權(quán)人對質(zhì)押物的合理預期帶來的沖擊，有人建議建立質(zhì)押林權(quán)或者抵押林木優(yōu)先采伐機制，即林業(yè)主管部門每年設定一定比例的采伐指標給予質(zhì)押人或抵押人以優(yōu)先采伐權(quán)。筆者認為，這項方案只能作為權(quán)宜之計，因為這樣可能剝奪其他權(quán)利人本應享有的平等權(quán)利，長久使用必將引發(fā)新的矛盾。因此，最根本的解決辦法，仍是構(gòu)建一個既能達到有效保護森林資源目的，又盡量避免給權(quán)利人造成不利益的合理的限額采伐制度。針對這一林改難題，應當考慮在堅持森林采伐限額前提下，改進商品林采伐的僵化與剛性的管理辦法，推行彈性與靈活的采伐限額制度。在一定期限內(nèi)，限縮行政權(quán)力的范圍，允許農(nóng)民在采伐限額總量控制的前提下，自由決定采伐的年份和數(shù)量，讓經(jīng)營主體對其享有充分的處置權(quán)。同時，要設法實現(xiàn)公法管理與私益保護的良性接軌，具體建議為：一是林木采伐指標直接以縣為單位下達，協(xié)調(diào)好農(nóng)民采伐預期與國家計劃采伐指標的矛盾；二是在一個限額期的5年內(nèi)，當年的采伐限額可以結(jié)轉(zhuǎn)下一年度使用；三是采伐限額按照森林經(jīng)營方案編制，采伐年限由經(jīng)營者自主確定；四是木材采伐指標的分配和采伐許可證的下達，實行公示制；五是采伐許可證由林木所有者直接申請，使林權(quán)人享有的所有權(quán)在其處置權(quán)得到合理落實的態(tài)勢下得以真正實現(xiàn)。上述措施的實施可節(jié)省眾多的監(jiān)督和控制成本，讓林權(quán)質(zhì)押貸款在這種制度化的狀態(tài)中自然運行。

 

　　3.完善登記制度，加強組織協(xié)調(diào)，做好內(nèi)部風險防控，彰顯林權(quán)質(zhì)押貸款的法律效力。修改有關規(guī)定，摒棄只對林權(quán)證做一個書面記載就大功告成的林權(quán)質(zhì)押貸款登記制度，指導建立一個集林權(quán)的認證、采伐、流轉(zhuǎn)、交易、登記為一體的綜合化管理系統(tǒng)，以方便對林權(quán)的權(quán)利狀況進行確認并形成合理預期。同時加強組織協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮登記的公示公信作用，使設定質(zhì)押的森林資源相關權(quán)利處于被鎖定的狀態(tài)，不能進行林木產(chǎn)權(quán)變更登記和辦理采伐許可證等。

 

　　4.積極探索林業(yè)保險業(yè)務，建立林業(yè)風險補償金法律制度，分散林權(quán)質(zhì)押貸款風險。政府主管部門應當加大宣傳，向保險機構(gòu)展示林業(yè)保險中隱藏的經(jīng)濟利益，促使保險機構(gòu)積極探索林業(yè)保險業(yè)務，與金融機構(gòu)等建立良好的互助合作關系，共同拓展業(yè)務市場，分散林權(quán)質(zhì)押貸款的自然風險和市場風險，從而為林農(nóng)申請林權(quán)質(zhì)押提供有力后盾。隨著林業(yè)保險業(yè)務的發(fā)展，適時制定完善相應的法律制度，對保險市場進行規(guī)制。

 

　　四、結(jié)語

 

　　林權(quán)質(zhì)押貸款作為林權(quán)改革的重要舉措，本身蘊含著極大的生命力。而建立健全相應的法律制度去積極引導、規(guī)制其良性發(fā)展，將給森林資源著上生機勃勃的綠色，給林農(nóng)林場送去大展拳腳的綠色，給金融機構(gòu)留下充滿期待的綠色。